Праздник Конституции существует в демократических традициях любой страны. Этим подчеркивается первичная, определяющая роль Основного Закона в государстве.
В наших реалиях указанное утверждение воспринимается с понятным диссонансом: с одной стороны, власть в День Конституции привычно разбивает лоб, демонстрируя свою преданность ее идеалам, а с другой - граждане с каждым днем своей жизни убеждаются в том, что чем дальше, тем больше Конституция с правового явления и общественно-государственной философии путем ее обесценивания превращается в просто книгу. Духу и букве которой никто не следует.
Конституция в наших реалиях превратилась в политический инструмент. К чему это приводит? А к тому, что в режиме постправды люди перестают оценивать действия политического класса с точки зрения конституционной чистоты. Власть просто говорит - "Мы делаем это, потому что так нужно!". И даже когда люди, зная ее лукавство, задумываются над тем, кому именно это на самом деле "нужно", они уже не акцентируются на вопросе, легитимны ли эти действия с точки зрения требований Конституции.
Власть приучила общество к своим правам, но не приучилась учитывать права общества.
У нас очень много примеров работы этой позорной формулы.
Сегодня можем убедиться на свежей и весьма актуальной теме.
Новый воздушный замок
Вопрос перспективы вступления Украины в НАТО в последнее время снова вышел на уровень одной из главных пиар-игрушек политической элиты. Но этот вопрос весьма глубокий и ответственный, чтобы использовать его в роли информационного фантома. Речь идет не только о вступлении в военный альянс. Главное здесь - вопрос цивилизационного выбора. Однако на самом деле сегодня логическая конструкция "Украина идет в НАТО" превращена в очередной иллюзорный воздушный замок привычной уже победной уверенности. Хотя в параметрах реальности этот путь сейчас представляется проблематичным. Уже даже потому, что сам процесс ведется (с точки зрения как основ и принципов, так и процедуры) по довольно спорному алгоритму.
Коротко об общеизвестных фактах. В этом году было обнародовано интервью президента Петра Порошенко немецкому изданию Berliner Morgenpost, в котором содержалось следующее заявление: "Как президент я руководствуюсь мнением моего народа - и проведу референдум относительно вступления в НАТО". Как водится, обсуждение было бурным, мыльных пузырей выпустили множество, после чего тема на определенное время утихла. Информационно это был насыщенный период - общество переваривало запрет российских соцсетей, а затем наслаждалось театральными постановками, посвященными получению безвизового режима. И вот, когда эти громкие темы были отработаны, в информационный костер была подброшена тема принятого Радой 08.06.2017 г. закона 6470 "О внесении изменений в некоторые законодательные акты Украины (относительно внешнеполитического курса Украины)". Этими изменениями в законы "О принципах внутренней и внешней политики" и "Об основах национальной безопасности Украины" получение членства в Организации Североатлантического договора определено как стратегическая цель государства.
Президент сразу же заявил, что подпишет этот закон, потому что его проект якобы согласовывался "коалицией" (простите за кавычки, ведь формализованного большинства в Раде как не было, так и нет) с главой государства.
Это событие похоже на вполне положительное хотя бы потому, что вроде бы знаменует конец периода нерешительности и непоследовательности в позиции современной власти в вопросе вступления в НАТО. И четко формулирует цель. Но слово "вроде бы" здесь употреблено совершенно сознательно.
И вот почему…
Неопределенная определенность
Сначала вспомним сам путь "попыток и ошибок", который прошла нынешняя власть до момента материализации идеи в виде законопроекта 6470.
Впервые вопрос вступления в НАТО президент Петр Порошенко затронул в 2014 г., акцентировав на целесообразности проведения референдума по этому вопросу. Прозвучали даже конкретные сроки - для вступления в Североатлантический альянс, по его словам, понадобятся шесть лет напряженной работы, и если референдум и состоится, то не раньше 2020 г.
Но в следующем, 2015-м году глава государства заявил, что Украина не готова быть членом НАТО. В тот же год он подчеркнул необходимость проведения реформ, чтобы достичь соответствия критериям альянса, после чего становится возможным референдум.
Здесь необходимо уточнение. Именно в этот период (2015 г.) эта власть внесла изменения в Военную доктрину, утвержденную в 2005 г. президентом Украины В.Ющенко. В русле этого заявления П.Порошенко, формулировка 2005 г. "проведение политики евроатлантической интеграции, конечной целью которой является вступление в НАТО как основы общеевропейской системы безопасности" была трансформирована в следующую: "достижение Украиной критериев, необходимых для обретения членства в Европейском Союзе и Организации Североатлантического договора...". То есть произошла некая непонятная и странная "гармонизация" стратегической цели. Непонятная потому, что сегодня законом 6470 все снова возвращается! В том числе надо вернуть отмененное содержание Военной доктрины на место.
Странность еще и в том, что мы в течение двух лет не увидели конкретных движений в направлении достижения критериев, кроме изменений редакций законов и доктрин… То есть, поставив целью само достижения критериев, не имея ПДЧ, в конце концов, даже не назначив главу Миссии Украины при НАТО (эта должность вакантна с мая 2015 г.), Украина не сделала ни одного реального шага. Общество так и не понимает, на каком из этапов многоуровневой процедуры вступления в НАТО, состоящей из консультационного, переговорного, ратификационного, имплементационного этапов, мы сегодня находимся. Где План действий относительно членства в НАТО (ПДЧ), специально утвержденный для нашей страны? На этом отдельном пункте надо остановиться подробнее.
Общеизвестно, что существует возможность вступить в НАТО и без ПДЧ, сделав определенные шаги для достижения критериев. Действительно, такие прецеденты были. Такая практика, как предоставление и выполнение ПДЧ, появилась только в 1999 г. То есть ряд стран до тех пор получили членство без выполнения этой процедуры. И даже после этого некоторым странам удалось вступить в альянс, либо пройдя сокращенную процедуру ПДЧ, либо вообще перепрыгнув этот этап. Однако есть нюанс. Это произошло в период т.н. пятого расширения НАТО, в ходе которого в 2002 г. государства - лидеры НАТО по собственной инициативе пригласили Болгарию, Латвию, Литву, Румынию, Словакию, Словению и Эстонию начать разговор по поводу вступления в НАТО. Очевидно, альянс видел настоятельную геополитическую и оборонительную необходимость в привлечении этих государств. И уже в 2004 г. они вошли в состав альянса, даже не имея очевидного соответствия критериям.
Таким образом, "перепрыгнуть" ПДЧ можно только по инициативе самого альянса. В случае с Украиной этого не наблюдается. Именно поэтому, даже имея Индивидуальный план партнерства с НАТО и подписанную Хартию об особом партнерстве между Украиной и Организацией Северо-Атлантического договора, в 2008 г. Украина обращалась с просьбой предоставить ей План действий относительно членства в НАТО. К сожалению, не получив его. То есть сейчас не следует питать чрезмерных иллюзий, - Украина пройдет до альянса долгий и нелегкий путь. И лучше говорить об этом откровенно уже сейчас.
Возвращаемся снова к хронологии, которая, кстати, начинает подтверждать выводы, приведенные выше. В 2016 г. президент признал, что в самом НАТО нет согласия по поводу членства Украины, но еще раз подтвердил: стратегической целью остается вступление в альянс. При этом надо обратить внимание на слова генсека НАТО Йенса Столтенберга, который в июле 2016-го сообщил: президент Порошенко сказал ему, что вопрос членства в НАТО не стоит в повестке дня в Украине! Потом - уверенное и четкое заявление для Berliner Morgenpost: "Проведу референдум...". И, наконец, сейчас Рада принимает последний закон 6470, которым вроде бы (снова - вроде бы!) ставит точку на трехлетних властных нерешительностях.
Ведь - снова вроде бы - появилась публично обнародованная четкость в позиции. Однако это не добавляет уверенности в подлинности намерений. Потому что возникает, по меньшей мере, несколько принципиальных вопросов, которые публично вообще замалчиваются, и этим объясняется очередная странность ситуации.
Первое. При том что "тему НАТО" президент очевидно закрепил за собой, и учитывая то, что внешняя политика и нацбезопасность относятся к исключительным сферам деятельности главы государства, он легко отдает инициативу нескольким депутатам, которые вносят этот стратегический, ключевой законопроект. Странно. Ведь значительно более логичным, выигрышным в роли субъекта законодательной инициативы, как по мне, выглядел бы сам Петр Алексеевич. Не говоря уже о том, что эта тема пиарно очень перспективная, а президентская команда весьма чувствительна к таким моментам. То есть тема НАТО придерживается до активной фазы президентских выборов.
Второе. При том что глава государства неоднократно демонстрировал прямо молниеносное подписание актуальных законов - иногда даже в течение нескольких часов, небольшой по объему закон 6470 явно сначала (с 8 июня 2017 г.) залежался в комитетах парламента, потом - на столе его спикера и только 22 июня, через
14 дней после принятия, был представлен на подпись президенту. Закон сознательно не был подписан перед его визитом в Америку и Европу? Фактически, это произойдет уже после возвращения. Согласно ст. 93 Конституции Украины, на подпись закон отведено не больше пятнадцати (15) дней. Но если предположить, что в США глава государства зондировал реакцию и относительно такой законодательной инициативы или "придержал" подпись для усиления пиар-эффекта и создания иллюзии договоренности с американским руководством по поводу вступления в НАТО, - эта определенная неспешность становится понятной.
Эти два обстоятельства, вопреки всему антуражу, свидетельствуют, что, во-первых, тема вступления в НАТО на самом деле все же до сих пор балансирует на грани определенности, а во-вторых, используется прежде всего как одна из многочисленных пиар-стратегий. Ведь если бы приоритеты были четкими, другим был бы и алгоритм действий, и тем более - пиарное сопровождение.
Он был бы реально, а не только пиарно приближающим присоединение Украины к Северо-Атлантическому альянсу. Не декларативным, каким сейчас является.
От референдума до референдума
Переходим к третьему странному обстоятельству, которое, с моей точки зрения, значительно сложнее. Это обстоятельство - собственно положение Закона Украины "О внесении изменений в некоторые законодательные акты Украины (относительно внешнеполитического курса Украины)". Авторский коллектив вряд ли волнует конфликт своего творения с двумя ключевыми принципиальными правовыми документами нашего государства.
Конституция Украины, а именно - положение ст. 17 Основного Закона дает четкое указание: "На территории Украины не допускается размещение иностранных военных баз". Особенно об этом хочется напомнить г-ну Парубию, который после тоже недавнего посещения Америки сделал победное заявление: на территории Украины возможно "размещение военных резервов США". Да, понимаю, что это было предложение для Соединенных Штатов. Интересно, как его там восприняли? В отличие от "наших доморощенных", там понимают не только внутренне-американские правовые аспекты этой проблемы, но и геополитические последствия таких, с позволения сказать, беспрецедентных предложений. С другой стороны, членство любой страны в военно-политическом блоке, которым является НАТО, предусматривает-таки вероятность размещения военных баз альянса на ее территории. Это не является категоричным требованием, но вероятность очень высока. Итак, категоричная формулировка цели, которой является достижение членства Украины в НАТО, и молниеносные идеи уже сейчас размещать на нашей территории "военные резервы" не согласовываются с требованиями Конституции. То есть если реализовываем указанные идеи, то в этой части Общих положений Основной Закон государства должен быть изменен. И, очевидно, не тогда, когда уже все "закомпостировали", и все произошло, а до того момента.
Собственно, внесение изменений в Конституцию в современных реалиях не является проблемой. Нынешняя власть научилась манипулировать ими даже в условиях военного положения. Потому в контексте собственной конституциодательной деятельности законодателей это особо не волнует. В целом не волнует их и то, что изменения в Раздел І Конституции Украины не только принимаются парламентом, но и утверждаются всеукраинским референдумом.
В связи с этим есть еще несколько важных моментов, имеющих серьезное значение. Мы должны напомнить авторам принятого Радой закона, что 16 июля 1990 г. Верховная Рада Украины приняла Декларацию о государственном суверенитете Украины. Где в разделе ХІ государство "провозглашает о своем намерении стать в будущем постоянно нейтральным государством, которое не участвует в военных блоках…". И проблема заключается в том, что Конституцию Украины парламент изменить может, а Декларацию о государственном суверенитете - нет. Как и Акт провозглашении независимости Украины от 24 августа 1991 г., одобренный всенародным голосованием (всеукраинским референдумом - для тугодумов) 1 декабря 1991 г. Как известно, в преамбуле действующей Конституции Украины, которая также имеет обязательный для выполнения (т.н. нормативный) характер, есть ссылка на Акт провозглашения независимости Украины, принимавшийся, в свою очередь, на основе Декларации о государственном суверенитете, о чем прямо указано в тексте Акта.
Следовательно, по правовой логике, право решать вопрос изменения принципов относительно внеблоковости и нейтральности принадлежит исключительно народу. И надо признать, что в упоминании президентом референдума в контексте решения этого вопроса есть смысл. Но не тот, который вкладывал в него Петр Порошенко, действуя упрощенным, "линейным" способом, направленным в основном только на публичный эффект. Я уже высказывала предостережение по этому поводу, но есть смысл в коротком акцентировании и сейчас.
Процедура референдума - необязательное правило при вступлении в НАТО (только две страны из 28 проводили референдум о вступлении в альянс - Словения и Испания). То есть это свободный выбор каждого государства. Но если власть считает необходимым получить подтверждение политической поддержки населения в этом вопросе, то можно было бы, скорее, говорить не о референдуме, а об инициировании в час "Ч" совещательного опроса, плебисцита, т.е. проведения общественных консультационных процедур. Это выглядело бы прилично и с точки зрения общественной поддержки, и с точки зрения корректности и правильности как внешних, так и внутренних процедур.
Надо же учитывать еще одну конституционную деталь: по духу и букве действующей Конституции Украины, в частности ст. 72 и п. 6 части первой ст.106 Основного Закона определено, что глава государства может объявлять всеукраинский референдум по вопросам, таким как присоединение к НАТО, только "по народной инициативе". Но сейчас очевидных сигналов от общества о необходимости проведения такого референдума нет. В этих обстоятельствах - необязательность процедуры при вступлении в альянс и отсутствие народной инициативы относительно проведения всеукраинского референдума - заявления о его проведении сегодня, завтра, послезавтра выглядят, скорее, как политическая и правовая спекуляция.
С другой стороны - возможность любого референдума в целом блокируется отсутствием надлежащего качества законодательства Украины. Закон "О всеукраинском референдуме", который, по заключению Венецианской комиссии, в значительной мере не отвечает европейским стандартам в области выборов и референдумов, уже более двух лет "изучается" КСУ на соответствие Конституции. В действительности дело не движется, поскольку власть не демонстрирует своей заинтересованности в приведении в порядок законодательства в этой области.
При этом в парламенте покрывается пылью по меньшей мере один новый законопроект о всеукраинском референдуме.
То есть, по нашему мнению, проблема на самом деле находится в глубокой плоскости - наработка механизма получения народной поддержки по вопросам корректирования закрепленного в Декларации о государственном суверенитете Украины внеблокового статуса как цели нашего государства. А потому предметом возможного всеукраинского референдума должен и может быть не конкретно вопрос вступления в НАТО, а решение принципиального вопроса: определение международно-правового статуса нашего государства как одной из определяющих ее характеристик, одного из принципов конституционного порядка Украины. Это должно быть постоянной государственной позицией, которая гарантируется и внутри, и снаружи самим государством, и, что особенно важно, - конституционным способом.
Так вот похоже, что наши депутаты-неофиты, пытаясь писать на колене такие законы, слишком много на себя берут, стараясь действовать от лица народа в той сфере, где народ не наделял их соответствующими полномочиями. Тогда как они обязаны действовать в пределах своих полномочий, на основании и в порядке, определенных прежде всего Конституцией Украины.
Хочу думать, что именно эта коллизия и объясняет причину, почему президент не воспользовался перспективой стать субъектом законодательной инициативы 6470...
Не надо быть даже профессиональным международником, чтобы выйти на еще один вывод. Власть полностью осознает то, что в самом НАТО нет четко сформированной положительной позиции относительно целесообразности быстрого вступления Украины в альянс. Учитывая постоянные корректировки украинского курса, принципов и подходов, здесь не могут не опасаться, что в любой момент, например во время очередной смены властной команды, приоритеты Украины могут радикально трансформироваться. Так уже было, когда из-за смены элит Украина развернулась с Запада до Востока. Мало того - даже сейчас, в течение одной властной каденции, государство демонстрирует "качели" в подходах. Шатание последних трех лет, во время которых сначала цель вступления была изменена на "достижение критериев" (но ради этого реально ничего не делалось), а затем снова демонстрировались "политическая воля" и курс на вступление. Потому нынешний наш кульбит внутри альянса не может восприниматься как признак четкой и окончательной позиции. Поэтому решение вопроса доверия НАТО к искренности намерений Украины предполагает продолжительную устойчивость позиции и ее доказательство конкретными действиями. В том числе - формализованной поддержкой этого курса со стороны общества правовым образом.
Понимает ли это власть? Скорее всего - да, понимает. Говорит ли об этом власть честно? Нет. Поэтому ее мантра - "Украина будет в НАТО!" - сегодня является чем угодно: предвыборным обещанием, мощным подчеркиванием победного имиджа, инструментом информационной манипуляции…
О "добавленной стоимости" болезненного воображения
Итак, вопрос, который касается не просто изменения внешнеполитического вектора в конкретных условиях, а прогнозного стратегирования развития государства, - из числа самых ответственных. И, по моему твердому убеждению, правовая чистота его механизма должна быть безупречной. Алгоритм реализации - четким и прозрачным.
При этом следует сказать объективно - мы действительно оказались в ситуации, когда сами исторические обстоятельства толкают нас к критическому анализу внеблокового статуса страны (хоть у него и сегодня есть много сторонников) и поиску места Украины в мире, который значительно изменился с 1991 г. Социсследования демонстрируют положительное отношение все большей части граждан к идее вступления в НАТО. Но социология не является единственным основанием для того, чтобы нарушать систему и правовые принципы принятия определяющих решений.
Итак, сейчас по форме мы имеем чистую манипуляцию в вопросе вступления в НАТО. С другой стороны - абсолютно очевидно непонимание правовой стратегии решения этого вопроса. Принимается закон, который конфликтует с определяющими учредительными государственными политико-правовыми документами. То есть нарушается и в этой сфере внутренне-правовой государственный механизм, делегитимизируется государство. Задачи гибридной войны против Украины выполняются "очумелыми ручками". Притом что сейчас у Украины нет даже ПДЧ, не говоря уже о достижении критериев. Усложняет ситуацию и одно из главных требований НАТО к странам-претендентам: решение международных споров мирным путем. Хотя это, снова-таки, в практике альянса не является требованием категорическим, потому что каждый случай рассматривается индивидуально, нынешнее отсутствие прогресса в поисках мирного урегулирования в Украине и непонятная международно-правовая квалификация конфликта могут стать преградой на пути присоединения Украины к НАТО. Эти риски должны быть учтены руководством государства на нынешнем этапе, особенно накануне анонсированных ею июльских визитов руководств НАТО и ООН в Украину.
Пиар не должен перечеркивать право, логику, здравый смысл. Особенно когда на этот конек посажено совершенно все - вплоть до Министерства обороны. Которое уже быстренько подготовило законопроект о переходе на стандарты НАТО. Если вы думаете, что речь идет о превращении советского вооружения 70-х прошлого века в натовское высокотехнологическое оружие, то ошибаетесь. Минобороны декларирует готовность… ввести натовские звания для сержантского и старшинского состава. То есть - все как и было, а звучит красиво: "штаб-сержант", "мастер-сержант", "старший мастер-сержант", "главный мастер-сержант"…
Честно говоря, от таких "актуальных" законодательных инициатив нормальному человеку становится стыдно за государство, которое за три года войны не построило даже патронного завода… И при этом когда начальство говорит "НАТО", генералы начинают неистово красить травку в зеленый цвет.
Выводы неутешительные. Да, власть приняла решение и начала превращать актуальный, как по мне - определяющий, процесс в очередную параллельную реальность.
Убеждена, что победные реляции наподобие "Украина уже НАТО" и такие меры, как анонсированное на 3 июля Торжественного заседания, посвященного 20-й годовщине подписания Хартии об особом партнерстве между Украиной и Организацией Северо-Атлантического договора, никоим образом не должны пиарно подменить решение вопроса международно-правового статуса Украины, а также необходимого государственного стратегирования движения Украины в альянс и реальные шаги в этом направлении.