"Хто ж має керувати столицею - обраний киянами мер Кличко чи державний намісник, спущений згори президентом Зеленським?" - масово запитують себе стурбовані громадяни і медіа.
Хлопці, ви серйозно? Ми ж дружно шукаємо цю чорну кішку в темній кімнаті років так із п'ятнадцять. Ба більше, відповідь на це важке запитання давно знайдена. Закон про столицю давно написаний - у п'яти варіантах! Усі необхідні кроки зі збалансування влади в Києві за ці роки розкладені по поличках десятками експертів. Понад те - публічно взяті на озброєння, практично, кожним прем'єром і президентом, які приходили рулити на Банкову та Грушевського. Заковика лише в тому, що, в сухому залишку, влада Кучми, Ющенка, Януковича, Порошенка успішно заплющувала на цей закон очі, маніпулюючи Києвом і його мерами-главами КМДА у власних корисливих інтересах.
Тому навряд чи слід дуже дивуватися цинізмові нової ЗЕкоманди, яка вирішила посунути Кличка. Второваною стежкою йдуть хлопці. Хоча теж, як і попередники, обіцяють прийняти закон про столицю.
Що ж, доведеться повторитися й переказати історію столичного дежавю, щоб ніхто не забув, що ніщо не забуте.
Лікнеп у питаннях місцевого самоврядування
Отже, основою місцевого самоврядування є територіальна громада - спільнота людей, об'єднана місцем свого проживання. Звідси виникає потреба вирішувати безліч проблем спільного існування: це дороги, школи, каналізація, освітлення, безпека, дитсадки й так - майже до нескінченності. Людство дуже давно усвідомило, що найефективніше зазначені проблеми вирішуються на рівні самої громади. Один із перших варіантів такого вирішення виник 1188-го року в саксонському містечку Магдебурзі, хоча це був лише один із багатьох різновидів так званого міського права.
На сьогодні право на місцеве самоврядування закріплене в конституціях і законодавстві всіх розвинених (і не дуже) країн. 1985-го року держави-члени Ради Європи ухвалили Європейську хартію місцевого самоврядування, в якій зазначено, що "органи місцевого самоврядування є однією з головних підвалин будь-якого демократичного режиму". Україна ратифікувала цю хартію 1997-го року, однак правознавці досі дискутують щодо того, наскільки імплементовані її принципи в українське законодавство. Про практику годі й казати…
У нашому базовому законі визначено: "Місцеве самоврядування в Україні - це гарантоване державою право та реальна здатність територіальної громади… самостійно або під відповідальність органів та посадових осіб місцевого самоврядування вирішувати питання місцевого значення в межах Конституції і законів України".
Приблизно те саме зафіксовано і в Конституції України, але з істотною відмінністю - немає слів про реальну здатність, а саме це, себто відсутність відповідних фінансових ресурсів, і не давало реалізовувати зазначене право до початку реформи децентралізації. До 2014-го року половина місцевих бюджетів були на 70% дотаційними, а ще 500 бюджетів були такими на 90%. Про яку самостійність і реальну здатність можна було говорити?
На цьому тлі Київ виглядав не те що ласим шматком - коштовним діамантом серед інших міст країни. Як же центральна влада накинула налигач на столицю?
Оксюморони українського законодавства
У Василя Стуса є збірка "Веселий цвинтар", у стилі цього оксюморона центральна влада й спромоглася поховати незалежне самоврядування у столиці, принаймні на законодавчому ґрунті. 1999-го року майже одночасно було ухвалено закони "Про столицю України - місто-герой Київ" та "Про місцеві державні адміністрації". Перший мав визначити особливості місцевого самоврядування в Києві, другий - унормувати діяльність виконавчої, себто - державної влади на місцях. Слід розуміти, що, теоретично, державна влада і самоврядна мають існувати й діяти незалежно, кожна - в чітких межах відповідних законів, оскільки такий стан речей визначено Конституцією України, зокрема базовою ст. 7: "В Україні визнається і гарантується місцеве самоврядування". Отже, в законі "Про столицю…" мало йтися саме про особливості столичного самоврядування, натомість вийшло про брутальне втручання держави у місцеві справи.
Ні з того ні з сього в тексті закону вигулькнула стаття 16: "Перший заступник, заступники голови Київської міської державної адміністрації", - до цього місця ні сама адміністрація, ні її голова навіть не згадувалися! Отак просто й без зайвих семантичних церемоній центральна влада, у "кращих традиціях" компартійної диктатури, взяла під контроль столицю. Виконавча влада в Києві повільно, але впевнено переходила під главу державної адміністрації. Який на той момент був і мером, і головою Київради. Таким собі двоголовим мутантом, котрий увібрав у себе всі гілки влади і, по суті, мав усі шанси перетворитися на безконтрольного господаря столиці. Що, власне, й сталося в роки правління в Києві "космічної команди" Леоніда Черновецького.
Однак за часів Януковича, 2010-го року, коли було вирішено прибрати від столичної влади одіозного мера Черновецького, знадобилося "юридичне обґрунтування" цієї операції. Юристи Януковича підготували зміни до закону про столицю, й лише тоді з'явилося поняття "Київська міська державна адміністрація". Насправді, в натурі, вона існувала, - на Хрещатику, 36 висіла відповідна вивіска, але в головному законі про Київ цього терміну не було.
Якщо йти за відомим постулатом "демократія - це процедура", то 2010-го року вона себе продемонструвала фантастично! Законопроект було подано 6 вересня, а схвалено профільним комітетом і головним науково-експертним управлінням, проголосовано Верховною Радою та підписано президентом Януковичем (усе разом) - 7 вересня! Ще через два дні закон набрав чинності, а 16 листопада головою КМДА замість Черновецького призначили Попова. Чого так довго? Поспішати не було куди, - той із червня вже працював першим заступником, а по суті - головою КМДА.
Слід зазначити, що у змінах були інші принципові нововведення: Київраді надавалося право утворювати (й ліквідовувати) районні ради, а президентові - призначати голову КМДА. Останнє положення не було принциповим, оскільки просто дублювало норму із закону про місцеві держадміністрації (МДА), однак із посиланням саме на цю норму й був призначений Попов.
Чим закінчилося президентство Януковича, відомо, як і те, що кияни полегшено зітхнули, коли скінчилося панування в Києві Льоні-Космосу та його молодої команди, - але цікаво дослідити, наскільки правомірним було рішення про призначення головою КМДА не обраного киянами мера, а сторонньої особи.
На городі бузина, а в Києві…
У 2003-му тодішньому міському голові Києва і голові КМДА Олександрові Омельченку виповнювалося 65 років - вік, граничний для обіймання посад держслужбовцями. Тому не треба було дивуватися, що в Конституційному суді України з'явилося подання 56 народних депутатів з проханням розтлумачити цілу низку законодавчих норм і дати відповідь на два питання:
- Чи має бути звільнено голову Київської міської державної адміністрації з посади у зв'язку з досягненням граничного віку перебування на державній службі, з урахуванням того, що він одночасно є Київським міським головою?
- Чи може бути призначено, виходячи з положень вищезазначених правових актів, головою Київської міської державної адміністрації не Київського міського голову, а іншу особу?
25 грудня 2003-го КСУ ухвалив рішення № 21-рп/2003: "На посадову особу, яка є Київським міським головою і одночасно головою Київської міської державної адміністрації, не поширюються вимоги про граничний вік перебування на державній службі". Що, власне, й треба було довести. Однак більш важливим - фатальним для владної верхівки! - виявився інший висновок. У пункті 1.2 чорним по білому було записано: "Київську міську державну адміністрацію має очолювати лише особа, обрана Київським міським головою, яка президентом України призначається головою Київської міської державної адміністрації".
Цей висновок, фактично, звів нанівець можливості втручання держави у справи самоврядування в Києві, які були прописані в законі "Про столицю": голова КМДА ставав де-факто незалежним від центральної влади, але залишався залежним від виборців як мер. У бік президента й КМ України він міг робити лише реверанси, а ось що стосується киян - мусив їм реально подобатися й на них працювати.
Такий стан речей, звісно, не влаштовував небожителів із Печерських пагорбів, і вони періодично робили спроби встановити контроль над Хрещатою долиною. Першим вдався до такої спроби президент Кучма ще до вищезгаданого рішення КСУ. 11 лютого 2002 р. в кабінеті Омельченка з'явився прем'єр-міністр Кінах із указом президента "Про тимчасове звільнення О. Омельченка з посади голови КМДА" … "на період проведення передвиборної агітації на виборах народних депутатів України". Однак не на того напали! Багатолітній мешканець владних коридорів і кабінетів подивився на текст указу й сказав: на ньому нема… підпису президента. Спрацювала вироблена бюрократичним досвідом "чуйка"!
Звісно, підпис був на оригіналі указу, який зберігався в шухлядах адміністрації президента, а "тут" його й не мало бути.
Президент Кучма тими днями перебував у від'їзді, але, коли повернувся, на світ Божий з'явився інший указ, № 141/2002, що скасовував попередній, причому - рівно через тиждень після описаних подій. Достеменно невідомо, які аргументи знайшов Омельченко, аби схилити Кучму на свій бік, однак і ця історія свідчить, що саме мер Києва був "хрещеним батьком" доленосного для нього рішення КСУ.
Нічого особистого - лише бізнес
Такими ж непростими були стосунки п'ятого президента - Порошенка і четвертого мера Києва - Кличка. З одного боку, незважаючи на паперову паритетність "віденських домовленостей", їх порушення почалося вже "наступного дня": з розподілу місць від "Солідарності" та "УДАРу" у списках кандидатів до ВР у 2014 р. Не 50 на 50, а 70 на 30. Далі - процес перебіжок депутатів у табір президента став незворотним, починаючи з "сірого кардинала" "УДАРу" Ковальчука й закінчуючи бойовою соратницею Геращенко. Зважаючи на бізнес-підходи до політики Петра Олексійовича, робота з послаблення конкурента мала системний характер і була націлена на його повне політичне знищення. Що йому майже вдалося.
З іншого боку, ми можемо по-різному ставитися до господарювання Кличка у столиці, текст не про це, а, швидше, про змарновані можливості. Про те, чому голос Кличка, який так відчайдушно захищає місцеве самоврядування у столиці, став гучним тільки сьогодні. Через п'ять років його перебування на посаді мера Києва. Адже якби за цей період прийняли закон про столицю, був би тепер Кличко мером з усією виконавчою повнотою влади. І жоден інший глава КМДА був би йому не страшний. Однак Кличко став жертвою своїх же домовленостей із Порошенком.
Піти шляхом Януковича…
Отже, виходячи з усього сказаного вище, посилання команди президента Зеленського на Конституцію України та закони в бажанні урізати владу Кличка виглядає аргументованим лише на перший, поверховий погляд і не витримує критики при більш докладному аналізі.
По-перше, у відомому листі глави ОП Богдана є посилання на закон "Про місцеві державні адміністрації", згідно з яким їх голови призначаються на "строк повноважень президента України". Однак у Конституції України (КУ) немає жодного слова про "строк повноважень"! У ст. 118 КУ написано лише таке: "Голови місцевих державних адміністрацій призначаються на посаду і звільняються з посади президентом України за поданням Кабінету міністрів України". Отже, законодавець довільно розширив цю норму КУ, й буквальне її розуміння призводить до парадоксу: голови МДА стають "незамінними", - звільнити їх із посад, поки триває президентська каденція, - неможливо! Це просто суперечить здоровому глузду, який має лежати в основі законодавства. Тут бачимо вульгарне розуміння, а точніше - повне нерозуміння правових норм юристами президента Зеленського.
Насправді в законі "Про МДА" є окрема норма, яка регламентує порядок усунення з посад голів держадміністрацій при обранні нового президента: "У разі обрання нового президента України голови місцевих державних адміністрацій продовжують здійснювати свої повноваження до призначення в установленому порядку нових голів місцевих державних адміністрацій" (ч. 4 ст. 9). Тому всі попередні звільнення голів МДА без призначення нових - просто незаконні.
У нашому випадку звернення голови канцелярії чи офісу, хай і президента, до міністра Кабінету міністрів України видаються доволі некоректними, й ось чому. Закон "Про МДА" дає вичерпний перелік випадків, за якими може йти звільнення голів МДА:
"Повноваження голів місцевих державних адміністрацій можуть бути припинені президентом України у разі:
1) прийняття відставки голови відповідної обласної державної адміністрації;
2) подання прем'єр-міністра України;
3) висловлення недовіри простою більшістю голосів від складу відповідної ради;
4) з інших підстав, передбачених цим та іншими законами України;
5) з ініціативи президента України" (ч. 2 ст. 9).
У цьому переліку лише п. 5 може відповідати коректній процедурі звільнення, тобто не канцелярист президента, а особисто президент має звертатися до прем'єр-міністра для ухвалення рішення уряду. Однак це для випадку, що лише теоретично мав би місце, якби не прописана в законі процедура звільнення при появі нового президента.
У нашому випадку апеляція до Кабінету міністрів - ніщо інше як спроба загрібати жар чужими руками: адже "персональний наїзд" Зеленського на все ще популярного мера неодмінно знизив би рейтинги "слуг народу" та його особисті серед киян.
Нарешті, найбільш курйозне: за законом "Про МДА", повноваження голови КМДА Кличка припиняються лише після призначення нового голови, а в Києві, за рішенням КСУ 2003 р., ним може бути призначений лише … Київський міський голова - Віталій Кличко. Коло замкнулося.
P.S. Насправді проста й зрозуміла модель організації державної влади та місцевого самоврядування у столиці настільки очевидна, що навіть незручно про це писати. А тим паче збирати засідання Кабміну і щось там вирішувати в піку президентові чи навпаки. Міський голова має займатися виключно справами міста, в повній відповідності до закону "Про місцеве самоврядування в Україні", Київрада має утворити власний виконком і обирати його членів. Своєю чергою, голова КМДА має займатися виключно державними справами, відповідно до закону "Про МДА", й не втручатися у справи міста. Єдине, що він може й зобов'язаний робити щодо міста, - контролювати законність рішень Київради та Київського міського голови. Закон "Про столицю" має хіба що зафіксувати межу між цими рівнями влади.
Власне, те саме передбачає й не доведена до завершення реформа децентралізації влади в країні. Загальмувала вона саме в тих точках, де гарант не хотів ділитися повноваженнями з прем'єром, призначаючи голів державних адміністрацій і в регіонах, і в Києві. Хочеться вірити, що й про це теж була розмова Кличка з адвокатом Трампа Рудольфом Джуліані. Але точно саме про це варто подумати новій ЗЕкоманді влади (моно-влади!), яка найближчим часом справді може перетворити Київ зі столиці корупційних дежавю у столицю демократичних реформ.
Якщо захоче, звісно.