"Кто же должен руководить столицей - избранный киевлянами мэр Кличко или государственный наместник, спущенный свыше президентом Зеленским?" - массово спрашивают себя встревоженные граждане и медиа.
Ребята, вы серьезно? Мы же дружно ищем эту черную кошку в темной комнате лет так с пятнадцать. Более того, ответ на этот трудный вопрос давно найден. Закон о столице давно написан - в пяти вариантах! Все необходимые шаги по сбалансированию власти в Киеве за эти годы разложили по полочкам десятки экспертов. К тому же публично взяты на вооружение практически каждым премьером и президентом, которые приходили рулить на Банковую и Грушевского. Загвоздка лишь в том, что в сухом остатке власть Кучмы, Ющенко, Януковича, Порошенко успешно закрывала на этот закон глаза, манипулируя Киевом и его мэрами-главами КГГА в собственных корыстных интересах.
Поэтому вряд ли следует очень удивляться цинизму новой Зе-команды, которая решила подвинуть Кличко. Проторенной тропой идут ребята. Хотя тоже, как и предшественники, обещают принять закон о столице.
Что ж, придется повториться и пересказать историю столичного дежавю, дабы никто не забыл, что ничто не забыто.
Ликбез в вопросах местного самоуправления
Итак, основой местного самоуправления является территориальная громада - сообщество людей, объединенное местом своего обитания. Отсюда возникает необходимость решать множество проблем общего существования. Это - дороги, школы, канализация, освещение, безопасность, детсады и так почти до бесконечности. Человечество уже давно осознало, что эффективнее всего эти проблемы решаются на уровне самой громады. Один из первых вариантов такого решения возник в 1188 г. в саксонском городке Магдебурге, хотя это была лишь одна из многих разновидностей т.н. городского права.
На сегодняшний день право на местное самоуправление закреплено в конституциях и законодательстве всех развитых (и не очень) стран. В 1985 г. государства - члены Совета Европы приняли Европейскую хартию местного самоуправления, в которой указано, что "органы местного самоуправления являются одной из главных основ любого демократического режима". Украина ратифицировала эту хартию в 1997 году, однако правоведы до сих пор спорят относительно того, насколько имплементированы ее принципы в украинское законодательство. О практике не стоит и говорить…
В нашем базовом законе определено: "Местное самоуправление в Украине - это гарантированное государством право и реальная способность территориальной громады… самостоятельно или под ответственность органов и должностных лиц местного самоуправления решать вопрос местного значения в пределах Конституции и законов Украины".
Приблизительно то же самое зафиксировано и в Конституции Украины, но с существенным отличием - нет слов о реальной способности, а именно это, т.е. отсутствие соответствующих финансовых ресурсов, и не позволяло реализовывать указанное право до начала реформы децентрализации. К 2014 г. половина местных бюджетов были на 70% дотационными, а еще 500 бюджетов были такими на 90%. О какой самостоятельности и реальной способности можно было говорить?
На этом фоне Киев выглядел не то что лакомым куском - ценным бриллиантом среди прочих городов страны. Как же центральная власть накинула веревку на столицу?
Оксюмороны украинского законодательства
У Василия Стуса есть сборник "Веселий цвинтар", в стиле этого оксюморона центральная власть и смогла похоронить независимое самоуправление в столице, по крайней мере на законодательной почве. В 1999 г. почти одновременно приняли Законы "О столице Украины - городе-герое Киеве" и "О местных государственных администрациях". Первый должен был определить особенности местного самоуправления в Киеве, второй - нормировать деятельность исполнительной, т.е. государственной власти на местах. Следует понимать, что теоретически государственная и самоуправляемая власть должны существовать и действовать независимо, каждая - в четких рамках соответствующих законов, поскольку такое положение вещей определено Конституцией Украины, в частности базовой ст. 7: "В Украине признается и гарантируется местное самоуправление". Таким образом, в Законе "О столице…" должна была речь идти именно об особенностях столичного самоуправления, вместо того получилось о грубом вмешательстве государства в местные дела.
Ни с того ни с сего в тексте закона вынырнула статья 16: "Первый заместитель, заместители главы Киевской городской государственной администрации", - до этого места ни сама администрация, ни ее глава даже не упоминались! Так просто и без лишних семантических церемоний центральная власть, в лучших традициях компартийной диктатуры, взяла под контроль столицу. Исполнительная власть в Киеве медленно, но уверенно переходила под главу государственной администрации. Который на тот момент был и мэром, и головой Киеврады. Этаким двуглавым мутантом, который вобрал в себя все ветви власти и по сути имел все шансы превратиться в бесконтрольного хозяина столицы. Что, собственно, и произошло в годы правления в Киеве "космической команды" Леонида Черновецкого.
Однако во времена Януковича, в 2010 г., когда было решено убрать от столичной власти одиозного мэра Черновецкого, понадобилось "юридическое обоснование" этой операции. Юристы Януковича подготовили изменения в закон о столице, и лишь тогда появилось понятие "Киевская городская государственная администрация". На самом деле она существовала, - на Крещатике, 36 висела соответствующая вывеска, но в главном законе о Киеве этого термина не было.
Если идти за известным постулатом "демократия - это процедура", то в 2010 г. она себя продемонстрировала фантастически! Законопроект подали 6 сентября, а профильный комитет и главное научно-экспертное управление одобрили, Верховная Рада проголосовала, а президент Янукович подписал (все вместе) 7 сентября! Еще через два дня закон вступил в силу, а 16 ноября главой КГГА вместо Черновецкого назначили Попова. Почему так долго? Спешить было некуда, - он с июня уже работал первым заместителем, а по сути - главой КГГА.
Следует отметить, что в изменениях были другие принципиальные нововведения: Киевраде предоставлялось право образовывать (и ликвидировать) районные рады, а президенту - назначать главу КГГА. Последнее положение не было принципиальным, поскольку просто дублировало норму из закона о местных госадминистрациях (МГА), однако со ссылкой именно на эту норму и назначили Попова.
Чем закончилось президентство Януковича, известно, как и то, что киевляне облегченно вздохнули, когда закончилось господство в Киеве Лени-Космоса и его молодой команды. Но интересно исследовать, насколько правомерным было решение о назначении главой КГГА не избранного киевлянами мэра, а постороннего лица.
В огороде бузина, а в Киеве…
В 2003-м тогдашнему городскому голове Киева и главе КГГА Александру Омельченко исполнялось 65 лет - возраст, предельный для пребывания на должности госслужащих. Поэтому не надо было удивляться, что в Конституционном суде Украины появилось представление 56 народных депутатов с просьбой растолковать ряд законодательных норм и дать ответ на два вопроса:
- следует ли уволить главу Киевской городской государственной администрации с должности в связи с достижением предельного возраста пребывания на государственной службе, с учетом того, что он одновременно является Киевским городским головой?;
- можно ли назначить, исходя из положений упомянутых выше правовых актов, главой Киевской городской государственной администрации не Киевского городского голову, а другое лицо?
25 декабря 2003 г. КСУ утвердил решение №21-рп/2003: "На должностное лицо, которое является Киевским городским головой и одновременно главой Киевской городской государственной администрации, не распространяются требования о предельном возрасте пребывания на государственной службе". Что, собственно, и надо было доказать. Однако более важным - роковым для властной верхушки! - оказался другой вывод. В пункте 1.2 черным по белому было записано: "Киевскую городскую государственную администрацию должно возглавлять лишь лицо, избранное Киевским городским головой, которое президентом Украины назначается главой Киевской городской государственной администрации".
Этот вывод фактически свел на нет возможности вмешательства государства в дела самоуправления в Киеве, которые были прописаны в Законе "О столице": глава КГГА становился де-факто независимым от центральной власти, но оставался зависимым от избирателей как мэр. В сторону президента и КМ Украины он мог делать лишь реверансы, а вот что касается киевлян, то должен был им реально нравиться и на них работать.
Такое положение вещей, конечно, не устраивало небожителей с Печерских холмов, и они периодически делали попытки установить контроль над Крещатой долиной. Первым прибег к такой попытке президент Кучма еще до упомянутого решения КСУ. 11 февраля 2002 г. в кабинете Омельченко появился премьер-министр Кинах с указом президента "О временном освобождении А.Омельченко с должности главы КГГА"… на период проведения предвыборной агитации на выборах народных депутатов Украины. Однако не на того напали! Многолетний житель властных коридоров и кабинетов посмотрел на текст указа и сказал: на нем нет… подписи президента. Сработала выработанная бюрократическим опытом "чуйка"!
Конечно, подпись была на оригинале указа, который хранился в ящиках администрации президента, а здесь его и не должно было быть.
Президент Кучма в те дни был в отъезде, но когда вернулся, на свет Божий появился другой указ, №141/2002, который отменял предыдущий, причем ровно через неделю после описанных событий. Доподлинно неизвестно, какие аргументы нашел Омельченко, чтобы склонить Кучму на свою сторону, однако и эта история свидетельствует, что именно мэр Киева был "крестным отцом" судьбоносного для него решения КСУ.
Ничего личного - только бизнес
Такими же непростыми были отношения пятого президента - Порошенко и четвертого мэра Киева - Кличко. С одной стороны, несмотря на бумажную паритетность "венских договоренностей", их нарушение началось уже "на следующий день": с распределения мест от "Солидарности" и УДАРа в списках кандидатов в ВР в 2014 г. Не 50 на 50, а 70 на 30. Далее - процесс перебежек депутатов в лагерь президента стал необратимым, начиная с "серого кардинала" УДАРа Ковальчука и заканчивая боевой соратницей Геращенко. Принимая во внимание бизнес-подходы к политике Петра Алексеевича, работа по ослаблению конкурента носила системный характер и была нацелена на его полное политическое уничтожение. Что ему почти удалось.
С другой стороны, мы можем по-разному относиться к хозяйствованию Кличко в столице, статья не об этом, а скорее об утраченных возможностях. О том, почему голос Кличко, который так отчаянно защищает местное самоуправление в столице, стал громким только сегодня. Через пять лет его пребывания на должности мэра Киева. Ведь если бы за этот период приняли закон о столице, был бы теперь Кличко мэром со всей исполнительной полнотой власти. И никакой другой глава КГГА был бы ему не страшен. Но Кличко стал жертвой своих же договоренностей с Порошенко.
Пойти по пути Януковича…
Итак, исходя из всего сказанного выше, ссылка команды президента Зеленского на Конституцию Украины и законы в желании урезать власть Кличко выглядит аргументированной только на первый, поверхностный взгляд и не выдерживает критики при более подробном анализе.
Во-первых, в известном письме главы ОП Богдана есть ссылки на Закон "О местных государственных администрациях", согласно которому их главы назначаются на "срок полномочий президента Украины". Но в Конституции Украины (КУ) нет ни единого слова о "сроке полномочий"! В ст. 118 КУ написано только следующее: "Главы местных государственных администраций назначаются на должность и увольняются с должности президентом Украины по представлению Кабинета министров Украины". Следовательно, законодатель произвольно расширил эту норму КУ, и буквальное ее понимание приводит к парадоксу: главы МГА становятся "незаменимыми", - уволить их с должностей, пока продолжается президентская каденция, - невозможно! Это просто противоречит здравому смыслу, который должен лежать в основе законодательства. Здесь мы видим вульгарное понимание, а точнее - полное непонимание правовых норм юристами президента Зеленского.
На самом деле в законе о МГА есть отдельная норма, регламентирующая порядок отстранения с должностей глав госадминистраций при избрании нового президента: "В случае избрания нового президента Украины главы местных государственных администраций продолжают осуществлять свои полномочия до назначения в установленном порядке новых глав местных государственных администраций" (ч. 4 ст. 9). Поэтому все предыдущие увольнения глав МГА без назначения новых - просто незаконные.
В нашем случае обращение главы канцелярии или офиса, пусть и президента, к министру Кабинета министров Украины кажутся довольно некорректными, и вот почему. Закон о МГА дает исчерпывающий перечень случаев, по которым может происходить увольнение глав МГА:
"Полномочия глав местных государственных администраций могут быть прекращены президентом Украины в случае:
1) принятия отставки главы соответствующей областной государственной администрации;
2) представления премьер-министра Украины;
3) выражения недоверия простым большинством голосов от состава соответствующей рады;
4) по другим основаниям, предусмотренным этим и другими законами Украины;
5) по инициативе президента Украины" (ч. 2 ст. 9).
В этом перечне только п. 5 может соответствовать корректной процедуре увольнения, т.е. не канцелярист президента, а лично президент должен обращаться к премьер-министру для принятия решения правительства. Но это для случая, который только теоретически имел бы место, если бы не прописанная в законе процедура увольнения при появлении нового президента.
В нашем случае апелляция к Кабинету министров - не что иное как попытка загребать жар чужими руками: ведь "персональный наезд" Зеленского на все еще популярного мэра непременно снизил бы рейтинги "слуг народа" и его личные среди киевлян.
Наконец, самое курьезное: по закону о МГА, полномочия главы КГГА Кличко прекращаются только после назначения нового главы, а в Киеве, по решению КСУ в 2003 г., им может быть назначен только… Киевский городской голова - Виталий Кличко. Круг замкнулся.
P.S. В действительности простая и понятная модель организации государственной власти и местного самоуправления в столице настолько очевидная, что даже неловко об этом писать. А тем более собирать заседание Кабмина и что-то там решать в пику президенту или наоборот. Городской голова должен заниматься исключительно делами города, в полном соответствии с Законом "О местном самоуправлении в Украине", Киеврада должна образовать собственный исполком и избирать его членов. В свою очередь, глава КГГА должен заниматься исключительно государственными делами, согласно закону о МГА, и не вмешиваться в дела города. Единственное, что он может и обязан делать относительно города, - контролировать законность решений Киеврады и Киевского городского головы. Закон "О столице" должен разве что зафиксировать границу между этими уровнями власти.
Собственно, то же предусматривает и не доведенная до завершения реформа децентрализации власти в стране. Затормозила она именно в тех точках, где гарант не хотел делиться полномочиями с премьером, назначая глав государственных администраций и в регионах, и в Киеве. Хочется верить, что и об этом тоже был разговор Кличко с адвокатом Трампа Рудольфом Джулиани. Но точно именно об этом следует подумать новой Зе-команде власти (моновласти!), которая в ближайшее время действительно может превратить Киев из столицы коррупционных дежавю в столицу демократических реформ.
Если захочет, конечно.