25 жовтня 2020 року в Україні відбудуться перші після завершення першого етапу децентралізації, що розпочалася у квітні 2014 року, загальнонаціональні місцеві й регіональні вибори. І це загальнонаціональне голосування матиме більше політичне значення, ніж попередні вибори до обласних, районних та місцевих рад. Зокрема, муніципальні голови, депутати і старости, яких оберуть у жовтні в рамках нових об’єднаних територіальних громад (ОТГ), отримають нові завдання, прерогативи та обов’язки. Таким чином, прийдешні місцеві й регіональні вибори — значний крок уперед у процесі демократизації та європеїзації України.
Однак вибори неможливі на де-факто окупованих Росією територіях Донбасу. Всупереч планам Москви, а також ідеям деяких західних політиків, українська держава не може й не повинна проводити вибори на території, де вона не є суверенною. Після п’яти років інтенсивних дискусій навколо цієї теми все ще існують трактування мінських угод 2014–2015 років, якими пропонується провести українські вибори на територіях, що тимчасово не перебувають під контролем Києва.
У кращому разі, такі вимоги наївні. У гіршому — вони виказують обмежену відданість своїх прибічників таким принципам, як національний суверенітет, верховенство закону та ліберальна демократія. Контроль над територією з боку одного (і тільки одного) центрального уряду має бути встановлений до проведення там виборів і децентралізації. Забезпечення місцевої демократії та самоврядування на окупованих територіях України може стати питанням практичного втілення тільки після того, як остаточно буде вирішене питання, у якій, власне, державі вони розміщені не лише юридично, а й фактично.
Але як щодо виборів до місцевих органів влади у контрольованих урядом районах Луганської та Донецької областей? Як, зокрема, бути з тими районами, містами й територіальними громадами, які розміщені в безпосередній близькості від так званої лінії розмежування? Чи мають проходити вибори вздовж штучної межі між контрольованими Києвом і Москвою українськими територіями Донбасу? Своїм недавнім рішенням ЦВК України вирішила не проводити місцеві вибори у 18 територіальних громадах Донецької та Луганської областей.
З 2015 року ці дві області, а також більшість прифронтових населених пунктів не є самоврядними. Ними управляють тимчасові так звані військово-цивільні адміністрації (ВЦА), ключовий склад яких призначається Києвом і підпорядковується командувачеві Операції об’єднаних сил (ООС) України в Донбасі. У січні 2015 р. тодішній президент Петро Порошенко, коментуючи майбутнє внесення законопроєкту про ВЦА, заявив: «Це дозволить сьогодні вирішити питання відсутності влади на визволених територіях, звідки фактично втекли всі обрані депутати місцевих рад, які обіймали сепаратистські посади, скоювали злочини й переховуються від правосуддя».
Термін дії цього лютневого, 2015 року, Закону «Про військово-цивільні адміністрації» мав спливти через рік. Однак відтоді його неодноразово подовжували і змінювали. Муніципальних і субрегіональних ВЦА на місцевому та районному рівнях поступово ставало більше. ВЦА наділені як усіма звичайними для місцевих органів влади законодавчими та виконавчими функціями, так і деякими надзвичайними повноваженнями у своїх районах і поселеннях. Таким чином вони заміняють місцеве самоврядування і політико-партійне життя на цих територіях. ВЦА — це специфічні гібридні муніципальні або регіональні режими, що поєднують характеристики звичайного централізованого правління і враховують особливості воєнного стану. Таке військово-цивільне управління було і, можливо, залишається необхідним проміжним вирішенням проблеми непридатності місцевого самоврядування для зон активних або потенційних бойових дій і конфліктів малої інтенсивності. В умовах пов’язаної з війною локальної політичної нестабільності та значних економічних депривацій ВЦА є підходящим інструментом забезпечення елементарного порядку у прифронтовій зоні та запобігання російській підривній діяльності через лінію розмежування.
Тим часом діяльність ВЦА явно суперечить реформам децентралізації, які проводяться в Україні з 2014 року. Як зазначили Костянтин Реуцький і Юлія Шукан в одній з перших праць на цю тему під промовистою назвою Спокуса самодержавства: Військово-цивільні адміністрації в підконтрольних територіях поблизу лінії розмежування (Київ/Берлін: Восток-SOS/DRA 2019, с. 6): «Без виборного представницького органу, колективного прийняття рішень і розподілу законодавчих та виконавчих функцій система «стримувань і противаг» — слабка. Керівники ВЦА здійснюють особистий контроль над своїми адміністраціями (стаття 6 [Закону «Про ВЦА»]): вони наймають і звільняють співробітників ВЦA, контролюють усю операцію і несуть персональну відповідальність за всі сфери діяльності ВЦA. Крім того, вони — одноосібні менеджери бюджету ВЦA. Закон «Про військово-цивільні адміністрації» не вимагає створення громадських рад спільно з ВЦА, а відсутність зовнішнього нагляду тільки збільшує особисту владу голови ВЦА і знімає всі бар’єри на шляху автократичного правління».
У мирних умовах місцеві та регіональні вибори в жовтні 2020 року дали б хорошу можливість замінити всі ВЦА належним чином обраними радами, старостами й мерами — тим більше з їхніми розширеними прерогативами в рамках новостворених ОТГ. Однак проведення таких виборів у прифронтовій зоні наразі передчасне принаймні з трьох причин.
По-перше, проведення повноцінних демократичних виборів у населених пунктах, розташованих поблизу лінії розмежування, технічно утруднене. Чимало жителів цих сіл і міст тимчасово залишили свої домівки, переїхавши в інші частини України зі страху або відчаю. Було б важко залучити велику кількість таких внутрішньо переміщених осіб у їхніх нинішніх місцях проживання до участі у виборах до органів самоврядування їхніх рідних громад. Понад те, фізична, соціальна й людська інфраструктура прифронтових районів глибоко уражена війною. Ці та інші особливі обставини роблять проведення нормальних виборчих кампаній і легітимних процесів голосування у прифронтових населених пунктах проблематичним.
По-друге, регіони та населені пункти, які перебувають наразі у віданні ВЦА, — особливі мішені російських інфільтраційних і маніпуляційних операцій. Теле- й радіоканали Росії та двох її маріонеткових «держав» — Донецької і Луганської «народних республік» — є домінуючими засобами масової інформації на лінії розмежування. Якщо Москві вдається втручатися у процеси голосування у США, Великій Британії чи Франції, вона, безперечно, зможе й захоче спробувати те саме в російськомовних селах і містах, розміщених лише за кілька кілометрів від її маріонеткових режимів та їхніх військових сил у Донбасі.
По-третє, і це найголовніше для багатьох, якщо не для більшості відповідних міст і сіл, основне питання після проведення місцевих виборів полягало би в тому, чим насправді займатимуться новобрані законодавчі та виконавчі муніципальні й районні органи влади. Серед найважливіших питань класичного місцевого самоврядування — збір і розподіл податків та інших доходів міських і сільських громад, а також залучення вітчизняних та іноземних інвестицій у свої міста та села. Однак з весни 2014 року ці завдання стали маргінальними, а іноді й просто відсутні в населених пунктах, розташованих уздовж лінії зіткнення. Звичайне економічне, соціальне, культурне та політичне життя в прифронтових районах було й залишається значною мірою неможливим.
Переважними управлінськими викликами уздовж лінії зіткнення — від Станиці Луганської на півночі до Маріуполя на півдні — є питання безпеки та оборони. Багато прифронтових районів мають контрольно-пропускні пункти, від функціонування яких частково залежить місцеве економічне та соціальне життя, але які управляються з Києва на контрольованому українським урядом боці та російською маріонетковою владою — у Луганську та Донецьку на окупованому боці. Місцеві керівники в прифронтових населених пунктах зосереджені на тому, як найкраще використовувати мізерні субсидії, що надаються центральним урядом, для вирішення багатьох конкуруючих інфраструктурних проблем. Це включає в себе постачання електрикою, водою, теплом і медикаментами, організацію догляду за дітьми, пенсіонерами або хворими, а також ремонт пошкоджених житлових будинків і громадських будівель. Деякі з цих завдань нині частково взяли на себе такі організації, як Міжнародний Червоний Хрест, Норвезька Рада у справах біженців і Всесвітня неурядова організація (НУО) «Лікарі без кордонів». За таких обставин не зрозуміло, що насправді було б значущим місцевим самоврядуванням у містах і селах уздовж лінії зіткнення.
Замість проведення ризикованих виборів до місцевих органів влади в зоні дії ООС Україна, вочевидь, зберігатиме ВЦА так довго, як це необхідно. У зв’язку з цим варто було б подумати над прийняттям нового або ж зі значними змінами старого закону про ВЦА, який поліпшив би їхнє функціонування. Понад те, можливо, Верховній Раді слід було б змінити Конституцію України, щоб юридично закріпити спеціальні проміжні місцеві режими, які були створені 2015 року та які, вочевидь, і далі існуватимуть у зоні дії ООС. На цей час ВЦА не є повністю конституційними та не оформлені в такий спосіб, щоб функціонувати упродовж більш тривалого періоду часу.
Замість того, щоб проводити вибори в невизначених умовах, нинішній спеціальний режим управління в Донбасі необхідно вдосконалити, аби створити альтернативний механізм зворотного зв’язку між ВЦА та місцевими громадами. Часто голови ВЦА вже перебувають у більш-менш тісному контакті не тільки з державними установами, такими як лікарні та школи, а й із місцевими НУО, бізнесом, партіями та засобами масової інформації. Ці відносини могли б бути формалізовані з допомогою законодавчо регульованого створення та функціонування постійних громадських рад, які прикріплювалися б до ВЦА. Відповідно до в такий спосіб зміненого закону, голови ВЦА мають у своїй діяльності враховувати судження своїх громадських рад, до складу яких входили б представники НУО, бізнесу, партій і ЗМІ. ВЦА могли б бути зобов’язані законом запитувати думку своїх громадських рад під час прийняття рішень, які стосуються таких муніципальних сфер, як житло, транспорт, освіта, охорона здоров’я тощо (і меншою мірою відносно питання безпеки та оборони).
Крім того, можливо, має сенс так чи інакше залучати місцеві громади до процесу відбору кандидатів для укомплектування штатів ВЦА. Було б також корисно встановити офіційну процедуру подачі скарг, з допомогою якої місцеві громадські організації, бізнес-асоціації, ЗМІ та політичні партії могли б повідомляти про неправомірні дії представників ВЦА до штабу ООС. Такі скарги могли б стосуватися випадків хабарництва, непотизму або свавілля з боку керівників і співробітників ВЦА. Попри те, що подібна реконфігурація діяльності ВЦА усе ще не являтиме собою належним чином демократичне та децентралізоване управління, вона встановила б більш стійкий режим де-факто надзвичайного стану, який, можливо, зберігатиметься в прифронтовій зоні ще кілька років, допоки триває російсько-українська війна в Донбасі.
І останнє, але не менш важливе. Спеціальні тимчасові регіональні та місцеві режими держуправління на підконтрольних Києву територіях Донбасу, що складаються з призначених центром ВЦА та створених при них громадських рад, могли б у майбутньому відігравати роль зразкового механізму реагування на подібні надзвичайні ситуації в інших частинах України. Насамперед ВЦА в сьогоднішній прифронтовій зоні могли б стати для Києва моделлю для майбутнього управління окупованими на цей час територіями Донбасу в перехідний період між їхнім звільненням від російської окупації та включенням у загальний процес децентралізації України. Це буде особливо актуально в тому разі, якщо після відходу Росії з українського Донбасу окупованими територіями не буде спочатку управляти міжнародна цивільна адміністрація в рамках великої миротворчої операції Організації Об’єднаних Націй, як це пропонується Києвом і різними експертами уже кілька років.
За відсутності широкомасштабної перехідної іноземної присутності після визволення Донбасу Києву необхідно буде спочатку формально або неформально запровадити надзвичайний стан на території колишніх «народних республік». Установлення тимчасових ВЦА в сьогоднішніх ОРДЛО може стати одним із інструментів для забезпечення комплексної демілітаризації та політичної, а також юридичної, медійної, демографічної й адміністративної реукраїнізації нині окупованих територій. Тільки після повної реінтеграції окупованих територій у всеукраїнський державний устрій, цивільне та партійне життя, інформаційний і культурний простір, а також в економіку України матиме сенс об’єднати старі муніципальні громади в ОТГ і проводити вибори в нові органи місцевого самоврядування. До цього моменту нині окуповані території стануть повноправними частинами децентралізованої української держави.
З 23 по 29 липня 2020 року автор входив до складу 8-ї Міжнародної моніторингової місії на донбаській контактній лінії, що проводилася Благодійним фондом «Схід SOS» і берлінською громадською організацією Deutsch-Russischer Austausch за підтримки Міністерства закордонних справ Німеччини.