25 октября 2020 года в Украине состоятся первые после завершения первого этапа децентрализации, начавшейся в апреле 2014 года, общенациональные местные и региональные выборы. И это общенациональное голосование будет иметь большее политическое значение, чем предыдущие выборы в областные, районные и местные рады. В частности, муниципальные главы, депутаты и старосты, которые будут избраны в октябре в рамках новых объединенных территориальных громад (ОТГ), получат новые задачи, прерогативы и обязанности. Таким образом, предстоящие местные и региональные выборы являются значительным шагом вперед в процессе демократизации и европеизации Украины.
Однако выборы невозможны на де-факто оккупированных Россией территориях Донбасса. Вопреки планам Москвы, а также идеям некоторых западных политиков, украинское государство не может и не должно проводить выборы на территории, где оно не является суверенным. После пяти лет интенсивных дискуссий вокруг этой темы все еще существуют трактовки минских соглашений 2014–2015 годов, которыми предлагается провести украинские выборы на территориях, пока не находящихся под контролем Киева.
В лучшем случае такие требования наивны. В худшем — они предают ограниченную приверженность своих сторонников таким принципам как национальный суверенитет, верховенство закона и либеральная демократия. Контроль над территорией со стороны одного (и только одного) центрального правительства должен быть установлен до проведения там выборов и децентрализации. Обеспечение местной демократии и самоуправления на оккупированных территориях Украины может стать вопросом практического воплощения только после того как окончательно будет решен вопрос, в каком собственно государстве они расположены не только юридически, но и по факту.
Но как насчет выборов в местные органы власти в контролируемых правительством районах Луганской и Донецкой областей? Как, в частности, быть с теми районами, городами и территориальными общинами, которые находятся в непосредственной близости от так называемой линии соприкосновения? Должны ли выборы проходить вдоль искусственной границы между контролируемыми Киевом и Москвой украинскими территориями Донбасса? Своим недавним решением ЦИК Украины решила не проводить местные выборы в 18 территориальных общинах Донецкой и Луганской областей.
С 2015 года эти две области, а также большинство прифронтовых населенных пунктов не являются самоуправляемыми, а руководятся временными так называемыми военно-гражданскими администрациями (ВГА). Ключевой состав ВГА назначается Киевом и подчиняется командующему Операции объединенных сил (ООС) Украины в Донбассе. В январе 2015 г. тогдашний президент Петр Порошенко, комментируя предстоящее внесение законопроекта о ВГА, заявил: «Это позволит сегодня решить вопрос об отсутствии власти на освобожденных территориях, откуда фактически бежали все избранные депутаты местных советов, которые занимали сепаратистские должности, совершали преступления и скрываются от правосудия».
Срок действия этого февральского закона 2015 года «О военно-гражданских администрациях» должен был истечь через год. Однако с тех пор он неоднократно продлевался и изменялся. Число муниципальных и субрегиональных ВГА на местном и районном уровнях постепенно увеличивалось. ВГА обладают как всеми обычными для местных органов власти законодательными и исполнительными функциями, так и некоторыми чрезвычайными полномочиями в своих районах и поселениях. Таким образом они заменяют местное самоуправление и политико-партийную жизнь на этих территориях. ВГА представляют собой специфические гибридные муниципальные или региональные режимы, объединяющие характеристики обычного централизованного правления и учитывающие особенности военного состояния. Такое военно-гражданское управление было и, возможно, остается необходимым промежуточным решением проблемы непригодности местного самоуправления для зон активных или потенциальных боевых действий и конфликтов малой интенсивности. В условиях связанной с войной локальной политической нестабильности и значительных экономических деприваций ВГА являются подходящим инструментом обеспечения элементарного порядка в прифронтовой зоне и предотвращения российской подрывной деятельности через линию соприкосновения.
Вместе с тем, деятельность ВГА явно противоречит реформам децентрализации, проводимым в Украине с 2014 года. Как отметили Константин Реуцкий и Юлия Шукан в одной из первых работ на эту тему под красноречивым названием Искушение самодержавия: Военно-гражданские администрации в подконтрольных территориях вблизи линии соприкосновения (Киев/Берлин: Восток-SOS/DRA 2019, с. 6): «В отсутствие выборного представительного органа, коллективного принятия решений и разделения законодательных и исполнительных функций, система «сдержек и противовесов» является слабой. Руководители ВГА осуществляют личный контроль над своими администрациями (статья 6 [закона «О ВГА»]): они нанимают и увольняют сотрудников ВГA, контролируют всю операцию и несут персональную ответственность за все сферы деятельности ВГA. Кроме того, они являются единоличными менеджерами бюджета ВГA. Закон о военно-гражданских администрациях не требует создания общественных рад совместно с ВГА, а отсутствие внешнего надзора еще больше увеличивает личную власть главы ВГА и снимает все барьеры на пути автократического правления».
В мирных условиях местные и региональные выборы в октябре 2020 года предоставили бы хорошую возможность заменить все ВГА надлежащим образом избранными радами, старостами и мэрами — тем более с их расширенными прерогативами в рамках вновь созданных ОТГ. Однако проведение таких выборов в прифронтовой зоне в настоящее время представляется преждевременным, по крайней мере, по трем причинам.
Во-первых, проведение полноценных демократических выборов в населенных пунктах, расположенных вблизи линии соприкосновения, технически затруднено. Многие из жителей этих сел и городов временно покинули свои дома и переехали в другие части Украины из-за страха или отчаяния. Было бы сложно привлечь большое количество таких внутренне перемещенных лиц в их нынешних местах проживания к участию в выборах в органы самоуправления их родных общин. Более того, физическая, социальная и человеческая инфраструктура прифронтовых районов глубоко отмечена войной. Эти и другие особые обстоятельства делают проведение нормальных избирательных кампаний и легитимных процессов голосования в прифронтовых населенных пунктах проблематичным.
Во-вторых, регионы и населенные пункты, находящиеся в настоящее время в ведении ВГА, являются особыми целями российских инфильтрационных и манипуляционных операций. Теле- и радиоканалы России и двух ее марионеточных «государств» — Донецкой и Луганской «народных республик» — являются доминирующими средствами массовой информации на линии соприкосновения. Если Москве удается вмешиваться в процессы голосования в США, Великобритании или Франции, она, несомненно, сможет и захочет попробовать то же самое в русскоязычных селах и городах, расположенных всего в нескольких километрах от ее марионеточных режимов и их военных сил в Донбассе.
В-третьих, и это самое главное для многих, если не для большинства соответствующих городов и сел, основной вопрос после проведения местных выборов заключался бы в том, чем на самом деле будут заниматься вновь избранные законодательные и исполнительные муниципальные и районные органы власти. Среди важнейших вопросов классического местного самоуправления — сбор и распределение налогов, а также других доходов городских и сельских общин, а также привлечение отечественных и иностранных инвестиций в свои города и села. Однако с весны 2014 г. эти задачи стали маргинальными, а иногда и просто отсутствуют в населенных пунктах, расположенных вдоль линии соприкосновения. Обычная экономическая, социальная, культурная и политическая жизнь в прифронтовых районах была и остается в значительной мере невозможной.
Преобладающими управленческими вызовами вдоль линии соприкосновения — от Станицы Луганской на севере до Мариуполя на юге — являются вопросы безопасности и обороны. Многие из прифронтовых районов имеют контрольно-пропускные пункты, от функционирования которых частично зависит местная экономическая и социальная жизнь, но которые управляются из Киева на контролируемой украинским правительством стороне, и российскими марионеточными властями — в Луганске и Донецке на оккупированной стороне. Местные руководители в прифронтовых населенных пунктах сосредоточены на том, как лучше всего использовать скудные субсидии, предоставляемые центральным правительством, для решения многих конкурирующих инфраструктурных проблем. Это включает в себя снабжение электричеством, водой, теплом и медикаментами, организацию ухода за детьми, пенсионерами или больными, а также ремонт поврежденных жилых домов и общественных зданий. Некоторые из этих задач в настоящее время частично взяли на себя такие организации, как Международный Красный Крест, Норвежский Совет по делам беженцев и всемирная неправительственная организация (НПО) «Врачи без границ». При таких обстоятельствах не ясно, что на самом деле являлось бы значимым местным самоуправлением в городах и селах вдоль линии соприкосновения.
Вместо того чтобы проводить рискованные выборы в местные органы власти в зоне действия ООС, Украина, видимо, будет сохранять ВГА столь долго, сколько это необходимо. В этой связи стоило бы подумать над принятием нового или же со значительными изменениями старого закона о ВГА, который улучшил бы их функционирование. Более того, возможно, Верховной Раде стоило бы изменить Конституцию Украины, чтобы юридически закрепить специальные промежуточные местные режимы, которые были созданы в 2015 году и которые, по-видимому, будут и далее существовать в зоне действия ООС. В настоящее время ВГА не являются полностью конституционными и не оформлены таким образом, чтобы функционировать в течение более длительного периода времени.
Вместо того чтобы проводить выборы в неопределенных условиях, нынешний специальный режим управления в Донбассе необходимо усовершенствовать, чтобы создать альтернативный механизм обратной связи между ВГА и местными общинами. Часто главы ВГА уже находятся в более или менее тесном контакте не только с государственными учреждениями, такими как больницы и школы, но и с местными НПО, бизнесом, партиями и средствами массовой информации. Эти отношения могли бы быть формализованы посредством законодательно регулируемого создания и функционирования постоянных гражданских рад, которые бы прикреплялись к ВГА. В соответствии с подобным образом измененным законом, главы ВГА должны будут в своей деятельности учитывать суждения своих гражданских рад, в состав которых входили бы представители НПО, бизнеса, партий и СМИ. ВГА могли бы быть обязаны законом запрашивать мнение своих гражданских рад при принятии решений, касающихся таких муниципальных сфер как жилье, транспорт, образование, здравоохранение и т.п. (и в меньшей степени — в отношении вопросов безопасности и обороны).
Кроме того, возможно, имеет смысл так или иначе привлекать местные общины к процессу подбора кандидатов для укомплектования штатов ВГА. Было бы также полезно установить официальную процедуру подачи жалоб, посредством которой местные общественные организации, бизнес-ассоциации, СМИ и политические партии могли бы сообщать о неправомерных действиях представителей ВГА в штаб ООС. Такие жалобы могли бы касаться случаев взяточничества, непотизма или произвола со стороны руководителей и сотрудников ВГА. Несмотря на то, что подобная реконфигурация деятельности ВГА все еще не будет представлять собой должным образом демократическое и децентрализованное управление, она бы установила более устойчивый режим де факто чрезвычайного положения, который, возможно, будет сохраняться в прифронтовой зоне еще несколько лет, пока продолжается российско-украинская война в Донбассе.
И последнее, но не менее важное. Специальные временные региональные и местные режимы госуправления на подконтрольных Киеву территориях Донбасса, состоящие из назначенных центром ВГА и созданных при них гражданских рад, могли бы в будущем играть роль образцового механизма реагирования на подобные чрезвычайные ситуации в других частях Украины. Прежде всего ВГА в сегодняшней прифронтовой зоне могли бы стать для Киева моделью для будущего управления оккупированными в настоящее время территориями Донбасса в переходный период между их освобождением от российской оккупации и включением в общий процесс децентрализации Украины. Это будет особенно актуально в том случае, если после ухода России из украинского Донбасса оккупированные территории не будут сначала управляться международной гражданской администрацией в рамках большой миротворческой операции Организации объединенных наций, как это предлагается Киевом и разными экспертами уже несколько лет.
В случае отсутствия широкомасштабного переходного иностранного присутствия после освобождения Донбасса, Киеву необходимо будет сначала формально или неформально ввести чрезвычайное положение на территории бывших «народных республик». Установление временных ВГА в сегодняшних ОРДЛО может стать одним из инструментов для обеспечения комплексной демилитаризации и политической, а также юридической, медийной, демографической и административной реукраинизации ныне оккупированных территорий. Только после полной реинтеграции оккупированных территорий во всеукраинское государственное устройство, гражданскую и партийную жизнь, информационное и культурное пространство, а также в экономику Украины будет иметь смысл объединять старые муниципальные общины в ОТГ и проводить выборы в новые органы местного самоуправления. К этому моменту ныне оккупированные территории станут полноправными частями децентрализованного украинского государства.
С 23 по 29 июля 2020 года автор входил в состав 8-й Международной мониторинговой миссии на донбасской контактной линии, проводимой Благотворительным фондом «Восток SOS» и берлинской общественной организацией Deutsch-Russischer Austausch при поддержке Министерства иностранных дел Германии.