«Щоб ти жив на саму зарплату!» — так звучить один із найстрашніших прокльонів на пострадянському просторі. Проте для державних службовців ця фраза фактично має бути життєвим кредо. Держслужбовці не мають права займатися підприємницькою діяльністю і обмежені законом в отриманні сторонніх доходів, а тому основним джерелом їх існування зазвичай є заробітна плата.
Тим часом кожен із нас неодноразово чув історії про розкішний спосіб життя держслужбовців із посадовим окладом у кілька мінімальних зарплат. Щоб виявляти й реагувати на такі ситуації, в шести країнах світу (Єгипет, Кенія, Монголія, Нігерія, Руанда, Румунія) запровадили спеціальну процедуру моніторингу способу життя посадовців. Недавно до переліку цих держав приєдналась і Україна. У цій статті ми розкажемо, як виник моніторинг способу життя в нашій державі, розглянемо його сутність і поміркуємо над перспективами.
У чому питання?
Поняття «моніторинг способу життя» вперше з'явилося в українському законодавстві 2014 року після прийняття Закону «Про запобігання корупції». Функції з проведення такого моніторингу було покладено на Національне агентство з питань запобігання корупції (НАЗК). Однак упродовж шести років з низки причин цей моніторинг не здійснювався. Лише в липні 2020-го НАЗК оголосило про запуск процедури моніторингу способу життя. Через кілька місяців Національне агентство прозвітувало про перші успіхи — за результатами моніторингу було розпочато сім повних перевірок декларацій.
Механізму моніторингу способу життя судилося пропрацювати лише кілька місяців. Уже 27 жовтня 2020 року Конституційний суд виніс суперечливе рішення про неконституційність окремих норм антикорупційного законодавства, в тому числі статті про моніторинг способу життя. Відповідні норми про моніторинг способу життя повернули до Закону «Про запобігання корупції» лише 30 грудня 2020 року. Після цього НАЗК почало поступово відновлювати заходи з моніторингу способу життя. Зокрема за останні кілька місяців НАЗК розпочало кілька десятків повних перевірок декларацій за результатами моніторингу чиновників і депутатів.
Кабінетні дослідження чи польова робота?
Ані Верховна Рада, ані НАЗК, ані антикорупційні активісти від самого початку не мали чіткого розуміння про те, що являє собою моніторинг способу життя. Спершу думали, що такий моніторинг передбачає роботу «в полі» — від виїзних перевірок до цілодобового стеження, у кращих традиціях Джеймса Бонда. Проте від цієї ідеї швидко відмовились, адже закон ніколи не наділяв НАЗК повноваженнями на здійснення негласних слідчо-розшукових дій. Сьогодні Національне агентство та інші стейкхолдери дійшли консенсусу, що моніторинг способу життя передбачає саме кабінетну перевірку на основі даних декларації, результатів журналістських розслідувань, аналізу відкритих джерел інформації та повідомлень викривачів.
Згідно із законом, такий кабінетний моніторинг способу життя полягає у співвіднесенні рівня життя декларанта з наявними в нього та його сім'ї майном і доходами. Простіше кажучи, моніторинг має виявляти ситуації, коли держслужбовець із річним доходом 200 тис. грн та незначними заощадженнями щороку відпочиває в Куршавелі, їздить на люксовому авто й колекціонує брендові годинники. Як зазначає НАЗК на своєму офіційному вебсайті, під час моніторингу, зокрема, перевіряються факти:
- користування об’єктами, що не вказані в е-декларації (автомобілі, будинки тощо);
- отримання чиновником подарунків;
- придбання об’єктів, вартість яких перевищує задекларовані активи.
При виявленні невідповідності між задекларованим та реальним способом життя НАЗК може розпочати повну перевірку декларації особи. В рамках такої перевірки буде визначено достовірність задекларованих активів і законність їх набуття.
Нормативна (не)урегульованість
Закон «Про запобігання корупції» дає лише загальне визначення поняття «моніторинг способу життя» і не встановлює процедури його проведення. Порядок здійснення моніторингу, відповідно до Закону, має встановлювати саме НАЗК.
У 2017 році НАЗК затвердило проєкт Порядку здійснення моніторингу способу життя і подало його на реєстрацію до Міністерства юстиції. Проте Мін'юст через низку зауважень відмовився реєструвати Порядок як нормативно-правовий акт, а тому він так і не набрав чинності. Текст проєкту критикували й антикорупційні активісти, оскільки встановлена у ньому процедура моніторингу способу життя практично повністю дублювала Порядок повної перевірки декларації. Саме через ці юридичні невдачі та відсутність політичної волі НАЗК до середини 2020 року взагалі не проводило моніторингу способу життя декларантів.
У липні 2020 року оновлене НАЗК урочисто оголосило про початок моніторингу способу життя суб’єктів декларування. У Національному агентстві повідомили, що такий моніторинг здійснюватиметься «безпосередньо на підставі норм Закону» без видання додаткових підзаконних актів. Проте невдовзі виявилося, що резолюцією голови НАЗК було затверджено «таємні» Методичні рекомендації щодо порядку здійснення вибіркового моніторингу способу життя. Ці Методичні рекомендації не проходили реєстрації в Мін'юсті й досі не оприлюднені, що є грубим порушенням законодавства. Натомість передбачений законом Порядок моніторингу способу життя так і не був затверджений. Більше того, НАЗК навіть відмовилось від його розробки: у Плані роботи НАЗК на 2021 рік такого заходу не заплановано.
Правомірність проведення моніторингу на підставі «таємних» Методичних рекомендацій сумнівна. Це, своєю чергою, ставить під сумнів законність результатів такого моніторингу, а отже — й ефективність роботи НАЗК загалом.
А судді що?
Первинна редакція Закону «Про запобігання корупції» не передбачала особливої процедури моніторингу способу життя для суддів. Саме це й стало основною причиною визнання рішенням Конституційного суду від 27 жовтня 2020 року норми про моніторинг способу життя неконституційною.
Уже в грудні 2020 року Верховна Рада доповнила Закон новою статтею про особливості моніторингу способу життя суддів. Згідно з нею, НАЗК упродовж місяця мало розробити спеціальний Порядок моніторингу способу життя судді та подати його на погодження Вищій раді правосуддя (ВРП). НАЗК розробило проєкт Порядку і подало його на погодження, проте в березні 2021 року ВРП відмовилася його схвалювати. Зауважень до проєкту було багато — починаючи з відсутності визначення поняття «моніторинг» і закінчуючи запровадженням моніторингу способу життя членів сімей суддів (що нормами закону не передбачено).
На сьогодні спеціальний суддівський Порядок досі не погоджений. Це означає, що, згідно з перехідними положеннями Закону №1079-ІХ, моніторинг способу життя суддів поки що має проводитися на підставі загальних норм Закону «Про запобігання корупції». Закон встановлює низку особливостей проведення такого моніторингу — наприклад, обов’язкове інформування ВРП про початок моніторингу способу життя окремого судді. Тим часом слід зазначити, що у відкритому доступі немає згадувань про проведення моніторингу способу життя бодай одного судді. Не виключено, що НАЗК зайняло вичікувальну позицію і продовжує переговори з ВРП з цього питання.
Погляд у майбутнє
Інститут моніторингу способу життя в Україні наразі переживає не найкращі часи: не затверджено Порядок моніторингу способу життя для звичайних декларантів і суддів, методологія проведення моніторингу непрозора. Ба більше, у громадянського суспільства, суддівського корпусу та навіть самого Національного агентства не вироблено однозначного розуміння всіх складових такої процедури.
Проте це не означає, що моніторинг способу життя в Україні не має майбутнього. Скасування «таємних» Методичних рекомендацій, затвердження прозорого Порядку моніторингу та низка інших виважених кроків із боку НАЗК ще можуть врятувати ситуацію. Ми щиро впевнені, що запорукою успіху в цьому питанні має стати відкритий діалог з усіма стейкхолдерами — Мін’юстом, ВРП, громадянським суспільством і представниками юридичної спільноти.