Практична реалізація закону №1009, який передбачає порядок передачі майна, правонаступності органів місцевого самоврядування внаслідок формування нового адміністративно-територіального устрою, очікувано наразилася як на спонтанний, так і на організований опір з боку місцевих еліт, представлених в основному в новостворених районних радах.
Закон передбачає, що установи передаються з районного рівня на рівень територіальних громад, на території яких розміщуються такі установи. Адже Бюджетним кодексом визначено, що вони мають фінансуватися саме з міських, сільських, селищних бюджетів. Здоровий глузд мав би підказувати керівникам районного рівня, що це потрібно зробити якнайшвидше, бо коштів на фінансування утримання таких закладів у районному бюджеті не передбачено. Але в Україні нечасто закони виконуються добровільно, і при цьому переважає політичний інтерес, а не здоровий глузд.
Перелік далеких від закону й інколи екстравагантних рішень як районних рад, що повинні передавати майно, так і рад громад, які мають приймати таке майно, свідчить про широку фантазію місцевих обранців. Класична схема: районна рада передає — громада не приймає, або приймає не все, або вимагає спочатку ліквідації закладу, фактично звільнення працівників. Хоча закон каже: спочатку приймай, потім вирішуй кадрові питання.
Інший приклад: район передає не все, залишаючи потенційно прибуткові об’єкти у своїй власності. Є й зовсім цікаві випадки, наприклад, у Мукачівському районі, де районна рада з політичних мотивів не могла розпочати свою роботу, тобто не було кому приймати рішення про передачу майна. І навіть відвертий правовий нігілізм, коли новостворена районна рада скасовує рішення попередньої про передачу майна громадам.
Необхідність упровадження державного адміністративного нагляду за законністю діяльності органів місцевого самоврядування очевидно вже перезріла.
Треба зауважити, що депутати багатьох районних рад не страждають економністю. Апарати районних рад затверджуються з царським розмахом, не звертаючи уваги на відсутність у більшості коштів у районному бюджеті на їх утримання. За рахунок вільних залишків на початок року значна кількість апаратів районних рад розраховує протриматись до кінця року. А за цей час сподіваються прийняття рішення про закріплення постійних доходів районних бюджетів, шантажуючи конституційним провадженням на відповідність Основному Закону постанови Верховної Ради №3650, якою було створено нові райони.
І хоча аргументи народних депутатів — підписантів подання до КСУ — видаються сміхотворними, однак розрахунок робиться на те, що наявна на сьогодні інституційна криза підштовхуватиме суддів Конституційного суду прийняти політичне, а не правове рішення. Яке, втім, не матиме суттєвих реальних наслідків: після виборів відіграти назад старе районування буде практично неможливо. Хоча гарантією незворотності адміністративно-територіальної реформи має стати ухвалення закону про порядок внесення змін до адміністративно-територіального устрою.
Складнощі із утрясанням майнових відносин між органами місцевого самоврядування мають усе ж таки поточний характер, і цей процес йде хоч і важко, але досить успішно. Разом із тим проявилися і системні проблеми.
Реформування управління первинною медико-санітарною допомогою
У процесі втілення реформи охорони здоров’я в більшості колишніх районів у 2017–2018 роках було створено центри надання первинної медико-санітарної допомоги (ЦПМСД) у формі комунальних неприбуткових підприємств, засновником яких стали районні ради. Зараз постало запитання: що робити з такими ЦПМСД? Варіант їх передачі на рівень укрупненого району навіть не розглядається. Але є й інші — заміна як засновника районної ради на раду громади, де територіально розташований цей центр. Красиво, нібито просто і навіть законно, але… не легітимно. В тому сенсі, що юрисдикція ради такої громади поширюється лише на територію цієї ради, тоді як амбулаторії — заклади в складі ЦПМСД є на території й інших громад.
Тому потрібно укладати договори між громадами в рамках міжмуніципального співробітництва. Інший варіант — ввести до переліку засновників усі громади, утворені на території, яка була охоплена ЦПМСД. Це подібно до створення товариства з обмеженою відповідальністю, що потребує установчого договору, де розписуються частки кожного із засновників, порядок призначення керівництва, прийняття інших рішень, розподілу витрат, моніторингу діяльності реформованого ЦПМСД. І це теж має супроводжуватися договорами між громадами в рамках законодавства про міжмуніципальне співробітництво.
Звичайно, керівництво ЦПМСД підтримує обидва зазначені варіанти, які гарантують збереження їхніх робочих місць. Тільки от стійкість таких конструкцій слабка, бо досвід України свідчить, що, як правило, між собою громади рідко коли можуть домовитися чи то з політичних мотивів, чи то через брак довіри. Тому рішенням, яке найбільше відповідає ідеї автономності громад, виглядає створення окремих структур у кожній громаді у вигляді чи то центру, чи то окремих амбулаторій. Медичних обмежень практично немає, організаційні та фінансові на себе візьме виконавчий орган ради громади.
Однак залишається одна перешкода: формально відповідно до наказу №503 МОЗ від 19 березня 2018 року ліквідація надавача первинної медичної допомоги, тобто районного ЦПМСД, є підставою для анулювання декларацій між лікарями та пацієнтами. Норма, по суті, дивна, оскільки для пацієнта неважливо, хто роботодавець у лікаря, з яким у нього підписано декларацію. Але поки цієї норми, як і форми декларації не буде змінено, НСЗУ матиме підстави платити тільки за переукладеними договорами. Тобто вимагатиме від лікаря викликати всіх пацієнтів прийти і перепідписати папірці під час пандемії коронавірусу. Хоча це аналогічно вимозі міняти паспорти через те, що в графі про місце реєстрації вказано назву старого району. Ще один привід для недругів звинувачувати реформу.
Якщо проблема зі зміною адміністрування первинної медицини є нагальною, і її вирішення залежить тільки від оперативності реагування Міністерства охорони здоров’я, то реформування вторинної медицини зіштовхнеться із прийняттям складних і болючих рішень, необхідність яких уже відчувають керівники громад, які взяли в комунальну власність лікарні. Теза «гроші йдуть за пацієнтом» реально означає, що тільки лікарні у містах із кількістю населення понад 50 тисяч гарантовано матимуть достатній потік пацієнтів, щоб забезпечити достатню навантаженість, гідну оплату медичного персоналу та оновлення обладнання.
Колишні районні лікарні, розташовані в селищах, малих містах, таких перспектив не мають, тому приречені на животіння, якщо не знайдуть своєї ніші на ринку медичних послуг. Привабливими виглядають пакети, пов’язані із соціальним захистом, — госпіси, лікарні паліативної допомоги. Також мають перспективи післяопераційна реабілітація, планова малоінвазивна терапія. Однак усе це потребує серйозного вивчення маршрутів пацієнтів, створення планів реорганізації мережі вторинної медицини і кропіткої роз’яснювальної роботи як із медиками, так і з населенням. Ноша, яку керівники обласної державної адміністрації не дуже хочуть брати на себе, адже політично це ризиковано. Тому нехай нерентабельні лікарні самі тихо вмруть, не витримавши конкуренції.
Нерозторопність Мінсоцу і маневри Мінфіну
Небажання брати політичну відповідальність — характерна ознака всіх владних інституцій в Україні. Насамперед президента, який, не бажаючи звільняти особисто голів районних державних адміністрацій (РДА) ліквідованих районів, попросив про це їх попередити… голів ОДА, котрі не є роботодавцями своїх колег. Характерно, що раніше про своє звільнення керівники держадміністрацій часто дізнавалися із ЗМІ. Що й не дивно для політичних фігур, якими вони є і за фактом, і за законом. Але зараз, коли потрібно звільнити три чверті керівників районної ланки, такі реверанси виглядають дивно. Чи то в офісі глави держави ціни собі не складуть, вибираючи, кого залишити, чи то готуються до зміни статусу голів МДА на державних службовців?
Однак тоді потрібно було б звернутися до уряду, як того і вимагає Конституція України. Але й уряд, швидше за все, вирішив поставити хрест на базовій ланці державного управління — районних державних адміністраціях. Інакше як зрозуміти постанову №1345 від 28 грудня 2020 року, якою чисельність працівників РДА скорочується з 49 тисяч до 17,5 тисячі, з яких в управліннях соціального захисту на сьогодні працюють 16,5 тисячі осіб. Мінсоцполітики вимагає всіх їх залишити, оскільки не встигає чи не дуже хоче створювати Соціальну сервісну службу, прорекламовану ще влітку 2020-го.
Тобто на 117 РДА має залишитися близько тисячі службовців. Ви серйозно? Можна зрозуміти Мінфін, який намагається закрити бюджетну прірву в 200 млрд грн, але ж не ціною ліквідації державного управління на території. Тим більше що економія мізерна. Характерно, що в обласних державних адміністраціях залишається порівнянна кількість працівників — 16,7 тисячі.
Схоже, що ідея поступового перекладання державних функцій з ОДА на РДА урядом не особливо сприймається. І це опосередковано підтверджується іншою постановою уряду, прийнятою того ж 28 грудня, якою затверджується примірний перелік структурних підрозділів місцевих державних адміністрацій. Так от, у ньому немає підрозділів, які координують діяльність територіальних органів центральних органів виконавчої влади. Тобто тих, які мають стати ключовими в діяльності МДА при реформуванні виконавчої влади. Які мають стати очима уряду та головним інструментом зворотного зв’язку. Мабуть, попрацювали лобісти з регіонів, яким не до вподоби запровадження нової системи моніторингу діяльності правоохоронних органів, різних інспекцій, що зараз ніким не контролюються і діють самі по собі. Тривожний дзвіночок для подальшого просування реформи.
Зрештою, головним індикатором готовності владних інституцій надалі продовжувати реформування територіальної організації влади стане прийняття законопроєкту №4298, яким реформуються місцеві державні адміністрації. Очікується також поява в залі парламенту законопроєкту від уряду, яким має врегульовуватися порядок змін в адміністративно-територіальному устрої. Це в короткостроковій перспективі. А якщо реформування територіальних органів виконавчої влади не буде спотворене і покаже успіх, то на горизонті замаячать конституційні зміни. Якщо вікно можливостей до того не зачиниться.
Більше статей Юрія Ганущака читайте за посиланням.