Практическая реализация закона №1009, определяющего порядок передачи имущества, правопреемственности органов местного самоуправления вследствие формирования нового административно-территориального устройства, ожидаемо столкнулась как со спонтанным, так и с организованным сопротивлением со стороны местных элит, представленных в основном в новообразованных районных радах.
Закон предусматривает, что учреждения передаются с районного уровня на уровень территориальных громад, на территории которых находятся такие учреждения. Ведь Бюджетным кодексом определено, что они должны финансироваться именно из городских, сельских, поселковых бюджетов. Здравый смысл должен был бы подсказать руководителям районного уровня, что это надо сделать как можно скорее, потому что средства на финансирование содержания таких учреждений в районном бюджете не предусмотрены. Но в Украине нечасто законы выполняются добровольно, и при этом преобладает политический интерес, а не здравый смысл.
Перечень далеких от закона и иногда экстравагантных решений как районных рад, которые должны передавать имущество, так и рад громад, обязанных такое имущество принимать, свидетельствует о широкой фантазии местных избранников. Классическая схема: районная рада передает — громада не принимает, или принимает не все, или требует сначала ликвидации учреждения, фактически увольняя работников. Хотя закон говорит: сначала принимай, потом решай кадровые вопросы.
Другой пример: район передает не все, оставляя потенциально прибыльные объекты в своей собственности. Есть и совсем интересные случаи, например, в Мукачевском районе, где районная рада по политическим мотивам не могла начать свою работу, то есть некому было принять решение о передаче имущества. И даже откровенный правовой нигилизм, когда новообразованная районная рада отменяет решение предыдущей о передаче имущества громадам.
Необходимость введения государственного административного надзора над законностью деятельности органов местного самоуправления уже очевидно перезрела.
Следует отметить, что депутаты многих районных рад не страдают экономностью. Аппараты районных рад утверждают с царским размахом, не учитывая отсутствия у большинства средств в районном бюджете на их содержание. За счет свободных остатков на начало года значительное количество аппаратов районных рад рассчитывает продержаться до конца года. А за это время надеются на принятие решения о закреплении постоянных доходов районных бюджетов, шантажируя конституционным производством на соответствие Основному Закону постановления Верховной Рады №3650, которым были созданы новые районы.
И хотя аргументы народных депутатов — подписантов представления в КСУ — выглядят смехотворными, расчет делается на то, что существующий на сегодняшний день институциональный кризис подтолкнет судей Конституционного суда принять политическое, а не правовое решение, которое, впрочем, не будет иметь существенных реальных последствий: после выборов отыграть назад старое районирование будет практически невозможно. Хотя гарантией необратимости административно-территориальной реформы должно стать принятие закона о порядке внесения изменений в административно-территориальное устройство.
Сложности с упорядочением имущественных отношений между органами местного самоуправления носят все же текущий характер, и этот процесс идет хоть и сложно, но достаточно успешно. Вместе с тем проявились и системные проблемы.
Реформирование управления первичной медико-санитарной помощью
В процессе реализации реформы здравоохранения в большинстве бывших районов в 2017–2018 годах были созданы центры предоставления первичной медико-санитарной помощи (ЦПМСП) в форме коммунальных неприбыльных предприятий, основателем которых стали районные рады. Сейчас возник вопрос: что делать с такими ЦПМСП? Вариант их передачи на уровень укрупненного района даже не рассматривается. Но есть и другие — замена как основателя районной рады на раду громады, где территориально находится этот центр. Красиво, вроде бы просто и даже законно, но… не легитимно. В том смысле, что юрисдикция рады такой громады распространяется только на территорию этой рады, в то время как амбулатории — учреждения в составе ЦПМСП есть на территории и других громад.
Поэтому надо заключать договоры между громадами в рамках межмуниципального сотрудничества. Другой вариант — ввести в перечень основателей все громады, образованные на территории, охваченной ЦПМСП. Это похоже на создание общества с ограниченной ответственностью, для которого требуется учредительный договор, где расписываются доли каждого из основателей, порядок назначения руководства, принятия других решений, распределения затрат, мониторинга деятельности реформированного ЦПМСП. И это тоже должно сопровождаться договорами между громадами в рамках законодательства о межмуниципальном сотрудничестве.
Конечно, руководство ЦПМСП поддерживает оба указанных варианта, гарантирующих сохранение их рабочих мест. Вот только устойчивость таких конструкций слабая, потому что опыт Украины свидетельствует, что, как правило, между собой громады редко когда могут договориться то ли по политическим мотивам, то ли из-за отсутствия доверия. Поэтому решением, которое в наибольшей степени отвечает идее автономности громад, выглядит создание отдельных структур в каждой громаде в виде то ли центра, то ли отдельных амбулаторий. Медицинских ограничений практически нет, организационные и финансовые на себя возьмет исполнительный орган рады громады.
Но остается одно препятствие: формально согласно приказу №503 Минздрава от 19 марта 2018 года ликвидация поставщика первичной медпомощи, то есть районного ЦПМСП, является основанием для аннулирования деклараций между врачами и пациентами. Норма, по сути, странная, поскольку пациенту неважно, кто работодатель у врача, с которым у него подписана декларация. Но пока эта норма, как и форма декларации, не будет изменена, у НСЗУ будут основания платить только по перезаключенным договорам. То есть потребует от врача вызвать всех пациентов, чтобы они переподписали бумажки во время пандемии коронавируса. Хотя это аналогично требованию менять паспорта из-за того, что в графе о месте регистрации указано название старого района. Еще один повод для недругов обвинять реформу.
Если проблема с изменением администрирования первичной медицины является неотложной, и ее решение зависит только от оперативности реагирования Министерства здравоохранения, то реформирование вторичной медицины столкнется с принятием сложных и болезненных решений, необходимость в которых уже ощущают руководители громад, взявшие в коммунальную собственность больницы. Тезис «деньги идут за пациентом» на практике означает, что только больницы в городах с количеством населения свыше 50 тысяч гарантированно будут иметь достаточный поток пациентов, чтобы обеспечить достаточную загруженность, достойную оплату медицинского персонала и обновление оборудования.
Бывшие районные больницы, находящиеся в поселках, малых городах, таких перспектив не имеют, поэтому обречены на прозябание, если не найдут свою нишу на рынке медицинских услуг. Привлекательно выглядят пакеты, связанные с социальной защитой, — хосписы, больницы паллиативной помощи. Также перспективны послеоперационная реабилитация, плановая малоинвазивная терапия. Но все это требует серьезного изучения маршрутов пациентов, создания планов реорганизации сети вторичной медицины и кропотливой разъяснительной работы как с медиками, так и с населением. Ноша, которую руководители областной государственной администрации не очень хотят брать на себя, ведь политически это рискованно. Поэтому пусть нерентабельные больницы сами тихо умрут, не выдержав конкуренции.
Нерасторопность Минсоца и маневры Минфина
Нежелание брать политическую ответственность — характерный признак всех властных институтов в Украине. Прежде всего президента, который, не желая увольнять лично глав районных государственных администраций (РГА) ликвидированных районов, попросил предупредить их об этом… глав ОГА, не являющихся работодателями своих коллег. Характерно, что раньше о своем увольнении главы госадминистраций часто узнавали из СМИ. Что и не удивительно для политических фигур, которыми они являются и по факту, и по закону. Но сейчас, когда надо уволить три четверти руководителей районного звена, такие реверансы выглядят странно. То ли в офисе главы государства цены себе не сложат, выбирая, кого оставить, то ли готовятся к изменению статуса глав МГА на государственных служащих?
Но тогда надо было бы обратиться к правительству, как того и требует Конституция Украины. Однако и правительство, скорее всего, решило поставить крест на базовом звене государственного управления — районных государственных администрациях. Иначе как понять постановление №1345 от 28 декабря 2020 года, которым численность работников РГА сокращается с 49 тысяч до 17,5 тысячи, из которых в управлениях социальной защиты на сегодняшний день работают 16,5 тысячи человек. Минсоцполитики требует всех их оставить, поскольку не успевает или не очень хочет создавать Социальную сервисную службу, прорекламированную еще летом 2020-го.
То есть на 117 РГА должно остаться около тысячи служащих. Вы серьезно? Можно понять Минфин, который пытается закрыть бюджетную пропасть в 200 млрд грн, но ведь не ценой ликвидации государственного управления на территории. Тем более что экономия мизерная. Характерно, что в областных государственных администрациях остается сравнимое количество работников — 16,7 тысячи.
Похоже, что идея постепенного перекладывания государственных функций с ОГА на РГА правительством не особо воспринимается. И это опосредованно подтверждается другим постановлением правительства, принятым того же 28 декабря, которым утверждается примерный перечень структурных подразделений местных государственных администраций. Так вот, в нем нет подразделений, координирующих деятельность территориальных органов центральных органов исполнительной власти. То есть тех, которые должны стать ключевыми в деятельности МГА при реформировании исполнительной власти. Которые должны стать глазами правительства и главным инструментом обратной связи. Видимо, поработали лоббисты из регионов, которым не по душе введение новой системы мониторинга деятельности правоохранительных органов, разных инспекций, которые сейчас никем не контролируются и действуют сами по себе. Тревожный звоночек для дальнейшего продвижения реформы.
Наконец, главным индикатором готовности властных институтов в дальнейшем продолжать реформирование территориальной организации власти станет принятие законопроекта №4298, которым реформируются местные государственные администрации. Можно ожидать также появления в зале парламента законопроекта от правительства, которым должен регулироваться порядок изменений в административно-территориальном устройстве. Это в краткосрочной перспективе. А если реформирование территориальных органов исполнительной власти не будет изуродовано и продемонстрирует успех, то на горизонте замаячат конституционные изменения. Если окно возможностей к тому моменту не закроется.
Больше статей Юрия Ганущака читайте по ссылке.