12 травня Верховною Радою України було ухвалено та передано на підпис президенту закони №8351 «Деякі питання списання заборгованості за спожитий природний газ та електричну енергію» та №8352 «Про внесення змін до Податкового кодексу України (щодо питань оподаткування природного газу та електричної енергії)».
Озвучена у ЗМІ цифра про передбачуване списання з підприємств паливно-енергетичного комплексу (ПЕК) України заборгованості у сумі 24 млрд. грн. хоч і вражаюча, однак неточна. Зазначена сума становить лише розмір списуваної заборгованості підприємств ПЕК перед державним бюджетом. Крім неї, передбачається також списати заборгованість між самими підприємствами ПЕК на суму понад 27,8 млрд. грн.
Таким чином, загальна сума всієї списуваної з підприємств ПЕК заборгованості становить близько 52 млрд. грн. (!). Однак при цьому структура такої заборгованості, періоди її виникнення тощо вказуються лише у пояснювальних записках, в узагальненому вигляді, без предметної деталізації. В текстах самих законів про це не йдеться. Це означає, що з урахуванням українських реалій оцінити справжні масштаби списання заборгованості у ПЕК можна буде лише постфактум, та й то за умови, що таку інформацію не буде приховано від громадськості.
Не менш вражаючим є прийняття українським парламентом рішення про масштабне списання заборгованості у ПЕК за скороченою (!) процедурою: обговорення відповідного законопроекту №8351 тривало лише близько 15 хвилин (!), а законопроект №8352 обговорювали ще менше - 10 хвилин (!). Ну, а висновок авторів зазначених законопроектів про те, що вони не містять правил і процедур, які можуть нести ризики вчинення корупційних правопорушень, просто зворушує!
Загалом 52 млрд. грн. за 25 хвилин - такими ударними темпами працює український парламент задля, як сказано у пояснювальних записках до ухвалених законів, «зниження соціальної напруги» у країні!
Параметри списання
Реалізація закону №8351 у разі набрання ним чинності (для цього ухвалений парламентом закон ще має бути підписаний президентом України і оприлюднений) найбільше зачепить газовий сегмент української енергетики, адже загальна сума списуваної заборгованості за спожитий природний газ становить 24,6 млрд. грн. порівняно із 3,2 млрд. грн. за спожиту електроенергію.
Тому для кращого розуміння цього закону слід урахувати специфіку функціонування газового ринку України: НАК «Нафтогаз України» імпортує в країну природний газ і продає його своїй дочірній компанії «Газ України», яка, у свою чергу, реалізує природний газ облгазам. Останні поставляють його безпосередньо населенню (за регульованим тарифом, тобто за ціною, що визначається державою) та промисловим підприємствам (за нерегульованими тарифами, тобто за вільними, договірними цінами). У переважній більшості облгази перебувають у приватній власності, а «Нафтогаз» і «Газ України» належать державі.
Наслідком реалізації зазначеного закону буде списання заборгованості (у тому числі пені, штрафних і фінансових санкцій) теплокомуненерго та облгазів перед ДК «Газ України» за спожитий природний газ, не оплачений станом на 1 січня 2010 року. У свою чергу, на суму заборгованості, списаної «Газом України» з облгазів, зменшиться заборгованість самого «Газу України» перед «Нафтогазом». Іншими словами, в газовій сфері відбудеться списання заборгованості переважно приватних структур перед державним сегментом економіки: з облгазів буде списано близько 7,4 млрд. грн. їхньої заборгованості. Аналогічна ситуація і в сфері електроенергетики: в основному з приватних обленерго передбачається списати понад 1 млрд. грн. заборгованості.
Законом №8351 не передбачено процедури списання багатомільярдної заборгованості. Він лише встановлює, що конкретний порядок має бути встановлений Кабінетом міністрів України. І хоча на розробку відповідного документа українському уряду дається один місяць, роботу у цьому напрямі активно розпочали ще навіть до набрання чинності законом - рідкісний і вражаючий приклад роботи на випередження з боку виконавчої гілки влади(!).
Паралельно законом №8352 вносяться зміни до Податкового кодексу України, згідно з якими, по-перше, операції зі списання заборгованості у ПЕК виводяться з-під обкладання податком на додану вартість і податком на прибуток підприємств і, по-друге, списується податковий борг «Нафтогазу» та його дочірніх підприємств, а також приватних облгазів та обленерго перед державним бюджетом України станом на 1 січня 2011 року (у тому числі податковий борг, який виник у зв’язку з порушенням податкового, валютного та митного законодавства).
Окремі нюанси списання
По-перше, не можна не звернути уваги на те, що передбачене законом №8352 погашення заборгованості не поширюється на весь ланцюжок «постачання-споживання» природного газу: від сплати заборгованості за спожитий газ не звільняється ні населення (яке є кінцевим споживачем природного газу), ні власне сам «Нафтогаз» (який закуповує імпортований газ у російського «Газпрому»).
Ухваленим законом передбачено, що кошти, які отримають облгази від населення в рахунок списаної заборгованості, мають бути зараховані на їхні окремі поточні рахунки та використані виключно для виконання інвестиційних програм. Про які програми йдеться, як вони мають затверджуватися, хто контролює їхнє виконання і яка відповідальність настає за нецільове використання отриманих від населення коштів - на ці питання закон №8351 відповіді не дає. Отже, існують досить реальні перспективи того, що зібрані з населення кошти просто «розтануть» в облгазівській безодні.
Стосовно ж «Нафтогазу», то він перебуває - судячи з його корпоративної перспективи - у порівняно кращій ситуації, ніж населення, оскільки для нього передбачено інші, хоч і несиметричні «компенсатори»: компанії списується її заборгованість перед державним бюджетом України. Зауважимо - у тому числі і та заборгованість (розстрочені податкові зобов’язання та податковий борг, нарахований у зв’язку із порушенням митного законодавства), що виникла внаслідок повернення 12,1 млрд. кубометрів газу на користь швейцарської компанії «РосУкрЕнерго». Водночас безумовно, що у ширшій перспективі запропонований підхід призведе до зменшення надходжень до бюджету країни, а отже, і до зменшення видатків на соціальні програми.
Іншими словами, реалізація закону №8351 у газовій сфері дасть змогу переважно приватним облгазам отримати подвійну вигоду (як від списання їхньої заборгованості перед «Газом України», так й від продовження отримання від кінцевих споживачів платежів на погашення списаної заборгованості). При цьому фінансово-економічне становище державних «Нафтогазу» і «Газу України» істотно не змінюється. І все це відбувається коштом українського населення, у тому числі за рахунок зменшення надходжень до держбюджету.
Крім того, при ухваленні цього закону було проігноровано ст. 25 Господарського кодексу України, відповідно до якої органам державної влади, що регулюють відносини у сфері господарювання, забороняється приймати акти або вчиняти дії, що визначають або ставлять у нерівне становище окремі категорії суб’єктів господарювання чи в інший спосіб порушують правила конкуренції.
По-друге, важливо зазначити, що проголосованому депутатами та спрямованому на підпис президенту закону №8351 передував аналогічний законопроект №8284, зареєстрований у березні цього року (обидва законопроекти подавали одні й ті самі суб’єкти законодавчої ініціативи з фракції Партії регіонів). При цьому у початковому законопроекті №8284 передбачалося списати заборгованість у ПЕК, що утворилася станом на 31 грудня 2007 року. Тобто планувалося списати непогашену безнадійну заборгованість з фактично нульовими шансами на її стягнення у примусовому порядку. Такий підхід - списання безнадійної заборгованості, за якою спливли строки позовної давності, - виглядав набагато більш логічним та обгрунтованим, ніж передбачене ухваленим законом №8351 тотальне списання з юридичних осіб у тому числі реальної заборгованості за спожиті енергоносії, яка утворилася станом на 1 січня 2010 року та могла б бути стягнута у примусовому порядку. Автори останнього закону уникають згадки у пояснювальній записці від 19 квітня 2011-го про ті причини, з огляду на які протягом короткого часу (у період з 23 березня по 19 квітня цього року) концепцію законопроекту було змінено і списання додатково поширили на заборгованість, що виникла у період з грудня 1997-го по січень 2010-го.
Списання безвідповідальності
У пояснювальній записці до законопроекту №8351 сказано, що він «розроблений з метою вирішення проблеми боргів, що накопичилися між підприємствами паливно-енергетичного комплексу, та поліпшення фінансово-економічного стану в паливно-енергетичному секторі економіки». Примітно, що таку саму мету переслідує чинний Закон України «Про заходи, спрямовані на забезпечення сталого функціонування підприємств паливно-енергетичного комплексу» (закон №2711), який діє з липня 2005 року. Однак для досягнення зазначеної мети закон від 2005 року встановлює інші механізми, а саме: взаєморозрахунки, часткову оплату, реструктуризацію заборгованості між підприємствами ПЕК. Він передбачає також списання заборгованості, але переважно тієї, за якою минув строк позовної давності або яка виникла внаслідок відсутності відповідного фінансування для оплати енергоносіїв з державного та місцевих бюджетів минулих років.
Нарешті, закон №2711 надає вагомі преференції підприємствам ПЕК, які беруть участь у передбачених цим законом механізмах погашення заборгованості: запроваджено мораторій на примусове стягнення будь-якої (!) заборгованості з таких підприємств (Європейський суд з прав людини цю преференцію визнав такою, що не відповідає принципу верховенства права). Чому ж при всьому цьому протягом майже шестирічного періоду дії зазначеного закону ситуація із заборгованістю у ПЕК не поліпшилася? І чому все завершується банальним і масштабним списанням заборгованості у десятки мільярдів гривень, яку протягом останніх шести років мали б реструктуризувати і погасити згідно із законом №2711?
З іншого боку, існують вагомі підстави вважати, що накопичення заборгованості у ПЕК (яку наразі пропонується списати з допомогою закону №8351) відбулося не через, як стверджується, неефективну тарифну політику держави та низький рівень розрахунків з боку споживачів енергоносіїв, а здебільшого через зловживання з боку підприємств ПЕК законом №2711 (який використовувався цими підприємствами не для справжньої реструктуризації і погашення їхньої взаємної заборгованості, а як щит з метою уникнення оплати за отриманий газ з огляду на встановлений цим законом мораторій на примусове стягнення заборгованості з підприємств ПЕК). Це підтверджується, зокрема, тим фактом, що сума заборгованості, заморожена на підставі дії закону №2711, сягнула станом на січень 2011 року 13,4 млрд. грн. із стійкою тенденцією до її збільшення (!). Примітно, що названа сума практично збігається із розміром списуваної законом №8351 заборгованості теплокомуненерго, облгазів та обленерго перед державними «Нафтогазом» та Енергоринком (13,3 млрд. грн.).
З огляду на зазначене можна обгрунтовано припустити, що саме пасивна позиція причетних органів державної влади (насамперед Міненерговугільпрому, яке не забезпечило ефективної імплементації закону №2711, та Верховної Ради, яка без детального аналізу та розрахунків щороку подовжувала дію мораторію на стягнення заборгованості згідно із цим законом) стимулювала зловживання законом від 2005 року і призвела до накопичення у ПЕК величезної заборгованості, від якої зараз намагаються позбавитися шляхом її банального списання.
Можлива причина списання
Ризикнемо припустити, що справжні причини, які спонукали у терміновому порядку ухвалити закон №8351, зумовлені швидше зовнішніми чинниками, ніж внутрішньою ситуацією у ПЕК.
Як зазначено вище, запровадження законом №2711 мораторію на примусове стягнення заборгованості з підприємств ПЕК було визнано незаконним із боку Європейського суду з прав людини у його «пілотному» рішенні від 15 жовтня 2009 року у справі «Юрій Миколайович Іванов проти України». Європейський суд надав Україні строк до 15 липня 2011 року для «запровадження ефективного засобу юридичного захисту» з тим, щоб нівелювати негативний вплив цього мораторію на права юридичних і фізичних осіб в Україні. З цією метою ще 28 січня цього року президент України доручив уряду подати до парламенту законопроект про завершення до 1 липня 2011 року процедури погашення заборгованості згідно із законом №2711 (що, за ідеєю, має призвести до припинення дії мораторію на стягнення заборгованості).
Проте інформації про виконання цього доручення немає, попри те, що термін його виконання сплив три місяці тому, а особисту відповідальність за виконання доручення було покладено на прем’єр-міністра України. Мала би бути дуже вагома причина для такого ігнорування президентського доручення. І, ймовірно, причина полягала у пошуку відповіді на питання, що ж робити із заборгованістю у ПЕК (включаючи багатомільярдну заборгованість облгазів та обленерго), від сплати якої звільняв мораторій за законом №2711. Судячи з усього, закон №8351 і став «простою» відповіддю на це питання - запропоновано списати відповідну заборгованість фактично за рахунок українського населення.
Владі залишилася лише «дрібниця»: пояснити, в який же спосіб закони №8351 та №8352 приведуть до досягнення задекларованої мети - «зниження соціальної напруги, спричиненої неефективним регулюванням діяльності підприємств житлово-комунального господарства, підприємств газо- та електропостачання». Але для цього доведеться зробити кілька «відкриттів» на теми, чи може зменшити соціальну напругу законодавчий акт, який є соціально несправедливим за своєю сутністю, та чи може подолати наслідки неефективного регулювання той закон, який спрямований на прикриття такого неефективного регулювання.