Чи не щодня на телеекранах і різних новинних сайтах можна побачити чи почитати про різні негаразди, які виникають у сферах освіти, соціальних послуг, охорони здоров’я і до яких певним чином прикріплюють тезу «через децентралізацію».
Створюється така собі ілюзія, що «через децентралізацію» закрили відремонтовану школу, не взяли на баланс лікарню, розпустили центр соціальних послуг, не відремонтували дорогу. На жаль, таких випадків досить багато, але здебільшого причиною тут є не децентралізація, а зовсім інше.
Відсутність стратегічного планування, некоординованість дій різних органів публічної влади (в тому числі і законодавчої), робота на власний піар, а не на суспільні інтереси, підмінили командну роботу і єдиний мозковий та організаційний центр реформи.
Децентралізація просто підсвітила ці негаразди, і раптом усі почали бачити: те, що ще вчора вважалося благом від чергового керманича області чи нардепа, сьогодні виглядає банальною розхлябаністю, яка призвела до неефективного використання бюджетних коштів, яких і так обмаль.
До цього додається дивна позиція народних депутатів, які вирішили створити абсолютно нове законодавство для місцевого самоврядування прямо з чистого листа (йдеться про законопроєкт про місцеве самоврядування, який було презентовано 1 березня). Воно не базується на нашій системі права та зводить нанівець зусилля десятків людей, які раніше працювали над реформою, і може стати додатковим засобом руйнування системи управління в країні загалом.
Однак про все по порядку.
Хаос планування та використання публічних коштів
Нещодавно на ТБ у новинах показали місто Рожище. Суть приблизно така: райрада за 5 млн грн відремонтувала приміщення для районної амбулаторії. Все чудово, євроремонт. Але район ліквідований, і це приміщення райрада хоче передати у громаду, а та не бере. Чому не бере? У місті є лікарня, в якій є поліклініка. Так, вона не нова, але там і поліклініка, і стаціонар. Щодо нової амбулаторії, то міський голова каже: «Ми її не беремо, бо у нас не вистачить коштів на нашу поліклініку та амбулаторію». Ну і ще один момент. Амбулаторія у совдепівському двоповерховому приміщенні, перший поверх відремонтували і навіть утеплили стіни, а другий — стоїть обдертий, там нікого нема, і він не обігрівається. От голова і каже: що це за утеплення, коли нагорі нема обігріву?
П’ять мільйонів витратили, а результату нема. Але чи винна тут децентралізація? Чи прораховував хтось альтернативні варіанти — ремонт у лікарняній поліклініці, створення амбулаторії десь у віддаленішій частині колишнього району, якщо ця амбулаторія для сільських жителів? І головне, як координували між собою дії щодо цієї амбулаторії МОЗ, ОДА, РДА, райрада, міськрада, якщо виникла така прикра історія? І це на сьомому році децентралізації.
Другий приклад. У селі Проскурівка Хмельницької області закрили школу. Перед тим її капітально відремонтували за кошти, які Україна отримала за Кіотським протоколом. Було проведено «утеплення фасадів, горищного перекриття, заміну вікон і дверей по вул. Шкільна, 5, у селі Проскурівка Ярмолинецького району Хмельницької області». Принаймні так стверджує офіційна звітність.
Проте перед прийняттям рішення про такі роботи варто було б зрозуміти, що кількість дітей від такого ремонту не збільшиться, адже їх просто фізично там уже немає. От що говорить голова громади: «1-го та 3-го класів на цей навчальний рік немає. У 4-му класі — четверо, в 5-му і 9-му — по одній дитині, а в 7-му — двоє. Це виходить індивідуальне навчання. І лише у 2-му і 6-му класах навчаються по п’ятеро, а у 8-му — вісім дітей. Таким чином у школі є тільки три повноцінні класи, хоча вони й вважаються малокомплектними».
Рішення про ремонт приймалося в ОДА. Невже там не знали демографічної ситуації в цьому селі? Якщо не знали, то гріш їм ціна як державним службовцям. Якщо ж знали і все одно робили, це ще гірше — це марнотратство.
Отже, і в першому, і в другому випадках ми можемо говорити, що причиною подібних проблем перш за все є не власне децентралізація, а відсутність будь-якої координації за вертикаллю і горизонталлю. Виконавча влада і місцеве самоврядування не надто співпрацюють щодо публічних інвестицій, а такі поняття, як системне планування та оцінка впливу тих чи інших рішень на середньострокову ситуацію на територіях, відсутні у лексиконі цих органів як такі. Відсутність координації на всіх рівнях урядування сьогодні є чи не найбільшою проблемою для успішного завершення першої фази децентралізації.
Якщо ми подивимось зараз результати першого етапу реформи — утворення спроможних територіальних громад і нових районів, то поряд із здобутками можна побачити нові проблеми, які якраз породжені відсутністю координації дій на національному рівні та певним відходом від концепції реформи, затвердженої розпорядженням Кабінету міністрів №333-р від 01.04.2014 року.
Перший етап реформи можна розділити на дві хвилі: добровільне об`єднання територіальних громад, яке привело до утворення 1000 ОТГ, та адміністративне об`єднання за рішенням уряду, після якого в Україні вся її територія покрита 1470 територіальними громадами з однаковими повноваженнями.
Варто зауважити, що при завершенні процесу формування спроможних територіальних громад по всій території України припустилися кількох помилок, яких можна було уникнути.
По-перше, при адміністративному об`єднанні у багатьох випадках якось забули про зміст самої територіальної громади як сукупності жителів певної території, що мають певну спорідненість, тяжіють до одного центру і безпосередньо впливають на формування органів місцевого самоврядування.
Насправді створено низку територіальних громад, які складаються із 50–80 населених пунктів і охоплюють територію в 1500–2500 кв. км. Говорити тут про якусь територіальну ідентичність і доступність можна лише за великої фантазії. Найбільш проблемним у таких громадах є те, що значною мірою це громади, які розташовані вздовж кордонів України з Російською Федерацією. Це по суті означає відсутність будь-якої публічної влади на великих прикордонних просторах, що посилює загрози для стабільності українського простору.
По-друге, партійно-орієнтовані народні депутати України зробили все для того, аби у надмірно великих громадах позбавити периферійні поселення будь-якого представництва в органах місцевого самоврядування територіальної громади — місцевій раді та виконавчому комітеті. Адже партійні вибори призвели до того, що тотальна більшість обраних депутатів — це жителі адміністративного центру громади, які належать до різних партій, а старости, які у минулому обиралися жителями периферійних поселень і були членами виконкому, перестали обиратися на виборах і втратили можливість бути членами виконкомів. Більш того, кількість старост на такі великі території зараз є досить незначною. На одного старосту може припадати 10–15 поселень, розкиданих на великій площі, що однозначно не сприяє доступності влади для громадянина.
При розробці Концепції одним із аргументів того, чому у значно більшій громаді влада наближається до людини, якраз і було впровадження старост у значній кількості поселень. Таким чином, майже кожне село отримувало старосту, а відтак, представника місцевої влади у поселенні і представника поселення перед органами місцевого самоврядування громади. На жаль, так не сталося. Зміни підходів до інституту старост і скорочення їх кількості неодмінно негативно вплинуть на взаємовідносини у великих громадах.
По-третє, боротьба з районними радами як «противниками реформи» призвела до того, що районні ради втратили усі свої повноваження по факту, через позбавлення їх фінансових ресурсів змінами до Бюджетного кодексу України. Райрадам відвели роль органу, який має передати майно у територіальні громади і «померти». Основними лобістами такого підходу до райрад виступили міські голови великих міст, об’єднані в Асоціацію міст України (АМУ). Великі міста можна зрозуміти. Їхня спроможність достатня, аби не перейматися долею районних рад, натомість на території цих міст розташоване майно, яким управляли районні ради, — райлікарні, будинки культури, спортивні та мистецькі школи, різні соціальні служби. Це ласий шматок майна, який місту не потрібен для утримання, але який можна вигідно використати — продати, віддати в оренду, під забудову.
За кадром залишився факт, що Україна це не тільки великі міста, це і значні сільські території із слабкою інфраструктурою та низькою економічною спроможністю територіальних громад: низька чисельність населення, низька зайнятість, погана демографія. Але правила одні для всіх, і районне майно цих територій також пішло у територіальні громади, для багатьох з яких його утримання є нереальним, а кількість — непотрібною. Відтак, починається процес закриття установ, що обслуговували колишній район, а тепер відійшли у конкретну громаду, яка не може собі дозволити утримувати їх в інтересах не лише себе, а й сусідів. Десь це абсолютно правильно, але у багатьох випадках це удар по послугах для населення.
Про такі помилки можна було б продовжувати говорити, але нас може чекати ще більш системна помилка — нове правове регулювання місцевого самоврядування на основі нової редакції Закону «Про місцеве самоврядування в Україні».
Небезпечні фантасмагорії від законодавця
Загалом виглядає цілком логічним, що законодавець вирішив узятися за підготовку нової редакції Закону «Про місцеве самоврядування в Україні», адже реформа місцевого самоврядування та територіальної організації влади, по суті, завершилася на тому етапі, який дозволяє здійснити українська Конституція.
Правда, від президента ми почули, що найближчим часом він таки внесе у Верховну Раду України проєкт змін до Конституції в частині місцевого самоврядування. Незважаючи на те, що «інклюзивний конституційний процес» тривав уже понад рік, остаточного тексту проєкту поки не оприлюднено, тому обговорювати конституційні зміни наразі нема сенсу.
Так само ми почули ініціативу президента про розробку й ухвалення «муніципального кодексу». І перша, і друга ініціативи не нові, про них періодично говорили чи не всі попередні президенти. І якщо для конституційних змін можна знайти обґрунтування, то стосовно муніципального кодексу це не надто виходить. Адже з предметом правового регулювання тут буде непросто, оскільки місцеве самоврядування — це інститут публічної влади, що здійснює повноваження у різних сферах, які вже врегульовано іншими законами, у тому числі кодексами, наприклад Земельним.
Проте повернімося до законопроєкту. Якою є ключова потреба для нової редакції та чи можна обійтися без такої?
Загалом реформа місцевого самоврядування передбачала урівняти в правах і можливостях усі територіальні громади в Україні, і нині це відбулося. Що з цього приводу потребує уточнення у законі? Лише зняття приписів у багатьох статтях, де йдеться про повноваження виконкому рад міст обласного значення, оскільки такого поняття для рад не залишилося.
Потрібно також уточнити статті 43, 44, де йде мова про повноваження районних та обласних рад, оскільки, позбавивши районні ради повноважень і ресурсів через зміни до Бюджетного кодексу, законодавець створив ситуацію, коли є конституційні органи публічної влади, є обрані кілька тисяч депутатів цих рад, але для них не визначено підкріплених ресурсами повноважень. Це абсолютно аномальна ситуація для держави, яка справді потребує оперативного виправлення. І на цьому поки що крапка.
Та що робить законодавець?
Законодавець, незважаючи на те, що саме його провиною є відсутність ясності щодо районних рад і поява багатьох проблем на районному рівні із подальшим забезпеченням населення певними публічними послугами, які надавалися на рівні району і які не завжди можуть надаватися територіальними громадами у більшості периферійних територій, замість нагальної зміни чинного закону розпочав довгу історію із підготовки та ухвалення принципово нового закону.
Закон «Про місцеве самоврядування в Україні», ухвалений 1997 року, пройшов випробування часом, і досі не було нарікань на його незрозумілість чи нефункціональність. Чому? Та тому що він побудований за класичною схемою для статусного закону: спочатку матеріальні норми — потім процесуальні, спочатку система органів — потім повноваження — далі процедури — далі санкції. Закон створено за принципом позитивних формулювань, що спонукають до дії, а не забороняють її. Правові конструкції є досить зрозумілими, термінологія усталеною.
Що натомість пропонується у новому законопроєкті і що неминуче викличе проблеми із застосуванням правових конструкцій, використаних у ньому?
Перше: порушення конституційного принципу визначення повноважень органів публічної влади.
Ідеологічна основа законопроєкту містить відхід від принципу, закладеного у статті 19 Конституції України, зокрема у частині другій: «Органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадові особи зобов`язані діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України».
Це є важливим принципом дотримання конституційності і законності органами та посадовими особами органів публічної влади і засторогою від перебирання ними додаткових повноважень на себе. Що натомість пропонує законопроєкт?
Зокрема таке: «2. У межах визначеної цим законом сфери компетенції органів місцевого самоврядування територіальної громади, рада громади може вирішувати будь-які питання місцевого значення, не вилучені зі сфери її компетенції, та повноваженнями на вирішення яких не наділені відповідно до закону інші органи державної влади або місцевого самоврядування».
Тож можна припустити, що різні місцеві ради територіальних громад можуть по-різному визначати для себе, що належить до питань місцевого значення, а що ні. Таким чином, ми можемо отримати досить дивну ситуацію: у різних українських територіальних громадах українські громадяни матимуть різні права щодо отримання певних публічних послуг.
Друге: порушення принципу правової визначеності.
Ви вже побачили, що «будь-які питання» можуть тлумачитись як досить широко, так і досить вузько, якщо аналізувати зазначену норму із наступними нормами статей проєкту. Адже виникає запитання: що це за «будь-які питання»? І ким вони мають бути «вилучені зі сфери компетенції»? Можна спробувати знайти відповідь у інших статтях законопроєкту, може, така визначеність з’явиться? Читаємо статтю 79: «Сфера компетенції місцевого самоврядування — сукупність визначених Конституцією та законами України питань відповідальності місцевого самоврядування, для вирішення яких воно наділяється відповідними повноваженнями, правами та обов’язками».
А чи містить Конституція «питання відповідальності місцевого самоврядування»? Ні! Автори цієї конструкції взагалі не взяли до уваги усталений зміст понять «компетенція» та «відповідальність», «орган місцевого самоврядування» та «місцеве самоврядування», тому і народилася конструкція, які підтверджує правову невизначеність.
Тут варто згадати, що нині чинний закон про місцеве самоврядування чітко окреслив сфери компетенції — освіта, житлово-комунальне господарство, будівництво, земельні відносини тощо. І в межах цих сфер визначив повноваження місцевої ради і повноваження виконавчих органів. Натомість у новому проєкті ми отримуємо взагалі незрозумілі сфери компетенції.
Вище я вже звертав увагу на те, що використання негативних конструкцій замість позитивних створює додаткові проблеми із застосуванням закону.
У законопроєкті є стаття 81, яка нібито регулює «загальні засади розмежування сфер компетенцій держави та місцевого самоврядування». Побудоване таке регулювання на негативних/заборонних конструкціях:
«1. Органи місцевого самоврядування не можуть приймати рішення з питань:
…2) оборони України, захисту її суверенітету, територіальної цілісності і недоторканності (крім питань військового обліку та мобілізації, а також виконання законних рішень уповноважених органів державної влади та/або президента України в умовах воєнного або надзвичайного стану, у особливий період);
…4) ядерної та радіаційної безпеки (окрім виконання законних рішень уповноважених органів державної влади та/або президента України в умовах воєнного або надзвичайного стану, надзвичайної екологічної ситуації, у особливий період);
…10) державного експортного контролю…».
Таких приписів тут багато, з них узято лише кілька для ілюстрації. Отже, місцеве самоврядування не може приймати рішень щодо ядерної та радіаційної безпеки. А щодо бактеріологічної, хімічної може? Не думаю, що зазначене належить до сфери компетенції місцевого самоврядування, але ж у переліку їх нема? Не може в сфері експортного контролю, а імпортного?
Автори проєкту не спробували проаналізувати, що, наприклад, наведений пункт 2 цієї статті ставить під сумнів усе те, що робили і роблять органи місцевого самоврядування для оборони країни. Адже багато транспорту, медикаментів, бронежилетів, продуктів закуплено чи передано з комунальної власності бійцям на фронті. Тепер це має бути незаконно?
Третє: загроза остаточного руйнування системи управління в державі.
На жаль, так сталось, що починаючи з 2019 року державна служба як така і виконавчі органи влади на центральному, регіональному та районному рівнях суттєво ослабли. По суті, керованість було збережено завдяки системі органів місцевого самоврядування, особливо це було видно в часи різкого поширення пандемії. В проєкті закону автори закладають досить дивну і небезпечну схему, яка може паралізувати ситуацію у окремих регіонах держави, а відтак, і в державі в цілому.
Усі розуміють, що органи місцевого самоврядування виконують власні повноваження та делеговані. Конституція визначає, що це «окремі повноваження органів виконавчої влади». Ці повноваження сьогодні прямо визначені у чинному Законі «Про місцеве самоврядування в Україні». У законопроєкті відійшли від такого підходу, натомість визначили, в який спосіб має відбуватися наділення повноваженнями. Понад те, конституційну норму щодо делегування повноважень від органів виконавчої влади замінили іншою, про «повноваження держави», які ніде окремо не визначені. Введено спеціальну статтю 84 «Гарантії суспільної стабільності під час наділення органів місцевого самоврядування повноваженнями держави», яка містить руйнівний для системи управління припис:
«3. У разі порушення визначених цим законом умов та принципів наділення органу місцевого самоврядування повноваженням держави та гарантій суспільної стабільності, таке наділення може бути оскаржено в судовому порядку з мотивів невідповідності Конституції України, цьому закону асоціацією відповідних органів місцевого самоврядування з всеукраїнським статусом. Орган місцевого самоврядування має право за рішенням ради не виконувати таке повноваження до завершення розгляду такого позову».
Уявляєте ситуацію, коли Зачепилівська сільрада раптом вирішує, що надання соціальних послуг людям літнього віку не гарантує суспільної стабільності і тому виконувати таке повноваження органи місцевого самоврядування Зачепилівської громади не будуть?
Говорити про правові проблеми цього законопроєкту можна довго і детально. Тут купа деталей щодо сайтів, стратегій, реєстрів, яким точно не місце у законі, натомість ключове — зрозумілі повноваження, власні та делеговані, — відшукати дуже складно. Так виглядає, що після ухвалення цього закону місцеве самоврядування має позбутися більшості своїх фінансових надходжень, адже делегованих повноважень не визначено, значить, під них не можна розрахувати державні податки. І навіть якщо вони будуть визначені іншими законами, їх ще треба внести до реєстру повноважень! Тобто не закон визначає повноваження, а наявність запису у реєстрі. Це щось узагалі нове у правовій системі.
Як підсумок, можна завершити тим, із чого починали. Нема координації — нема результату, принаймні того, на який розраховували при затвердженні Концепції реформи місцевого самоврядування та територіальної організації влади в 2014 році.
Так виглядає, що сьогодні реформа дійсно залишилася без «голови» — ключового координуючого органу, який тримав би рамку реформи, не даючи окремим міністерствам вибиватися з її контексту. Не має значення, як цей орган називатиметься — віцепрем'єр, комітет чи комісія при ньому. Проте вкрай важливо, щоб децентралізацію, яка зачепила всі сфери управління, враховували при здійсненні секторальних реформ, і при цьому не було перекладання не властивих повноважень на органи місцевого самоврядування , ще й без ресурсів. Інакше ми ризикуємо не лише втратити імідж успішної реформи, а й наша державна машина просто нікуди не поїде.
Що робити із цим конкретним законопроєктом? Чи можна його удосконалити? Яка позиція уряду щодо цієї нормотворчості? Як на мене, удосконалення проєкту у рамках його нинішньої ідеології неможливе. Надто він алогічний, складний і чужий для нашої правової системи. Однак проблеми, які виникли на останньому етапі реформи, слід вирішувати. Тому зараз варто швидко внести необхідний мінімум змін до чинного Закону «Про місцеве самоврядування в Україні», а потім знову починати роботу над новим законопроєктом, можливо, з урахуванням конституційних змін, якщо такі будуть.
Більше статей Анатолія Ткачука читайте за посиланням.