Едва ли не каждый день на телеэкранах и разных новостных сайтах можно увидеть или прочитать о различных неурядицах, возникающих в сферах образования, социальных услуг, здравоохранения, к которым каким-то образом прикрепляют тезис «из-за децентрализации».
Создается некая иллюзия, что «из-за децентрализации» закрыли отремонтированную школу, не взяли на баланс больницу, распустили центр социальных услуг, не отремонтировали дорогу. К сожалению, таких случаев довольно много, но большей частью причиной здесь является не децентрализация, а совсем иное.
Отсутствие стратегического планирования, нескоординированность действий разных органов публичной власти (в том числе и законодательной), работа на собственный пиар, а не на общественные интересы, подменили командную работу и единый мозговой и организационный центр реформы.
Децентрализация просто подсветила эти проблемы и вдруг все начали видеть, что еще вчера считавшееся благом от очередного руководителя области или нардепа сегодня выглядит банальной расхлябанностью, приведшей к неэффективному использованию бюджетных средств, которых и так слишком мало.
К этому добавляется странная позиция народных депутатов, решивших создать абсолютно новое законодательство для местного самоуправления прямо с чистого листа (речь идет про законопроект о местном самоуправлении, представленный 1 марта). Он не базируется на нашей системе права и сводит на нет усилия десятков людей, ранее работавших над реформой, и может стать дополнительным средством разрушения системы управления в стране вообще.
Однако обо всем по порядку.
Хаос планирования и использование публичных средств
Недавно на ТВ в новостях показали город Рожище. Суть примерно такова: райрада за 5 млн грн отремонтировала помещение для районной амбулатории. Все прекрасно, евроремонт. Но район ликвидировали, и это помещение райрада хочет передать в громаду, а та не берет. Почему не берет? В городе есть больница, в которой есть поликлиника. Да, она не новая, но там и поликлиника, и стационар. Что касается новой амбулатории, то городской голова говорит: «Мы ее не берем, потому что у нас не хватит средств на нашу поликлинику и амбулаторию». Ну и еще один момент. Амбулатория в совдеповском двухэтажном помещении, первый этаж отремонтировали и даже утеплили стены, а второй — стоит ободранный, там никого нет, и он не обогревается. Вот глава и спрашивает, что это за утепление, если наверху нет обогрева.
Пять миллионов израсходовали, а результата нет. Но виновата ли здесь децентрализация? Просчитывал ли кто-то альтернативные варианты — ремонт в больничной поликлинике, создание амбулатории где-то в отдаленной части бывшего района, если эта амбулатория для сельских жителей? И главное, как координировали между собой действия по этой амбулатории Минздрав, ОГА, РГА, райрада, горрада, если возникла такая досадная история? И это на седьмом году децентрализации.
Второй пример. В селе Проскуровка Хмельницкой области закрыли школу. Перед тем ее капитально отремонтировали за средства, которые Украина получила по Киотскому протоколу. Было проведено «утепление фасадов, чердачного перекрытия, замену окон и дверей по ул. Школьная, 5, в селе Проскуровка Ярмолинецкого района Хмельницкой области». По крайней мере, так утверждает официальная отчетность.
Однако перед принятием решения о таких работах следовало бы понять, что количество детей от такого ремонта не увеличится, ведь их просто физически там уже нет. Вот что говорит голова громады: «1-го и 3-го классов на этот учебный год нет. В 4-м классе — четыре ученика, в 5-м и 9-м — по одному, а в 7-м — двое. Получается индивидуальное обучение. И лишь во 2-м и 6-м классах учатся по пять, а в 8-м — восемь детей. Таким образом в школе есть только три полноценных класса, хотя они и считаются малокомплектными».
Решение о ремонте принималось в ОГА. Неужели там не знали демографической ситуации в этом селе? Если не знали, то грош им цена как государственным служащим. Если же знали и все равно делали, это еще хуже — это расточительство.
Таким образом, и в первом, и во втором случаях мы можем говорить, что причиной подобных проблем прежде всего является не собственно децентрализация, а отсутствие какой-либо координации по вертикали и горизонтали. Исполнительная власть и местное самоуправление не особенно сотрудничают по публичным инвестициям, а такие понятия как системное планирование и оценка влияния тех или иных решений на среднесрочную ситуацию на территориях отсутствуют в лексиконе этих органов как таковые. Отсутствие координации на всех уровнях управления сегодня является едва ли не наибольшей проблемой для успешного завершения первой фазы децентрализации.
Если посмотреть сейчас на результаты первого этапа реформы — образование самодостаточных территориальных общин и новых районов, то наряду с достижениями можно увидеть новые проблемы, которые как раз порождены отсутствием координации действий на национальном уровне и неким отходом от концепции реформы, утвержденной распоряжением Кабинета министров № 333-р с 01.04.2014 года.
Первый этап реформы можно разделить на две волны: добровольное объединение территориальных громад, которое привело к образованию 1000 ОТГ, и административное объединение по решению правительства, после которого в Украине вся ее территория покрыта 1470 территориальными громадами с одинаковыми полномочиями.
Следует заметить, что при завершении процесса формирования самодостаточных территориальных громад по всей территории Украины допустили нескольких ошибок, которых можно было избежать.
Во-первых, при административном объединении, во многих случаях как-то забыли о содержании самой территориальной общины как совокупности жителей определенной территории, которые имеют некую родственность, тяготеют к одному центру и непосредственное влияют на формирование органов местного самоуправления.
На самом деле создан ряд территориальных громад, которые состоят из 50–80 населенных пунктов и охватывают территорию в 1500–2500 кв. км. Говорить здесь о какой-то территориальной идентичности и доступности можно лишь при большой фантазии. Наиболее проблемным в таких громадах является то, что в значительной мере это громады расположены вдоль границ Украины с Российской Федерацией. Это по сути означает отсутствие какой-либо публичной власти на больших пограничных пространствах, что усиливает угрозы для стабильности украинского пространства.
Во-вторых, партийно-ориентированные народные депутаты Украины сделали все, чтобы в чрезмерно больших громадах лишить периферийные поселения любого представительства в органах местного самоуправления территориальной громады — в местной раде и исполнительном комитете. Ведь партийные выборы привели к тому, что тотальное большинство избранных депутатов — жители административного центра громады, принадлежащие к разным партиям, а старост, которых в прошлом избирали жители периферийных поселений и которые были членами исполкома, перестали избирать на выборах, и они потеряли возможность быть членами исполкомов. Более того, количество старост на такие большие территории сейчас весьма незначительно. На одного старосту может приходиться 10–15 поселений, разбросанных на большой площади, что однозначно не способствует доступности власти для гражданина.
При разработке концепции одним из аргументов того, почему в значительно большей громаде власть приближается к человеку, именно и было введение старост в значительном количестве поселений. Таким образом почти каждое село получало старосту, а значит, представителя местной власти в поселении и представителя поселения перед органами местного самоуправления громады. К сожалению, так не произошло. Изменение подходов к институту старост и сокращение их количества непременно отрицательно повлияют на взаимоотношения в больших громадах.
В-третьих, борьба с районными радами как «противниками реформы» привела к тому, что районные рады утратили все свои полномочия по факту, из-за лишения их финансовых ресурсов изменениями в Бюджетный кодекс Украины. Райрадам отвели роль органа, который должен передать имущество в территориальные громады и «умереть». Основными лоббистами такого подхода к райрадам выступили городские головы крупных городов, объединенные в Ассоциацию городов Украины (АГУ). Крупные города можно понять. Их состоятельность достаточна, лишь чтобы не проникаться судьбой районных рад, зато на территории этих городов расположено имущество, которым управляли районные рады: райбольницы, дома культуры, спортивные и художественные школы, разные социальные службы. Это лакомый кусок имущества, который городу не нужен для содержания, но который можно выгодно использовать — продать, отдать в аренду, под застройку.
За кадром остался факт, что Украина это не только крупные города, это и значительные сельские территории со слабой инфраструктурой и низкой экономической состоятельностью территориальных громад: низкая численность населения, низкая занятость, плохая демография. Но правила одни для всех, и районное имущество этих территорий также пошло в территориальные громады, для многих из которых его содержание нереально, а количество не нужно. Так что, учреждения, обслуживавшие бывший район, а теперь отошедшие в конкретную громаду, которая не может позволить себе содержать их в интересах не только своих, но и соседей, начинают закрывать. Где-то это абсолютно правильно, но во многих случаях это удар по услугам для населения.
О таких ошибках можно было бы продолжать говорить, но нас может ожидать еще более системная ошибка — новое правовое регулирование местного самоуправления на основе новой редакции Закона «О местном самоуправлении в Украине».
Опасные фантасмагории от законодателя
Вообще выглядит вполне логичным, что законодатель решил взяться за подготовку новой редакции Закона «О местном самоуправлении в Украине», ведь реформа местного самоуправления и территориальной организации власти по сути завершилась на том этапе, который позволяет осуществить украинская Конституция.
Правда, от президента мы услышали, что в ближайшее время он все-таки внесет в Верховную Раду Украины проект изменений в Конституцию в части местного самоуправления. Несмотря на то, что «инклюзивный конституционный процесс» продолжался уже свыше года, окончательный текст проекта пока что не обнародован, поэтому обсуждать конституционные изменения сейчас нет смысла.
Также мы услышали инициативу президента о разработке и принятии «муниципального кодекса». И первая, и вторая инициативы не новы, о них периодически говорили едва ли не все предыдущие президенты. И если для конституционных изменений можно найти обоснование, то для муниципального кодекса это не особенно получается. Ведь с предметом правового регулирования здесь будет непросто, поскольку местное самоуправление — это институт публичной власти, осуществляющей полномочия в разных сферах, которые уже урегулированы другими законами, в том числе кодексами, например, земельным.
Однако вернемся к законопроекту. Какова ключевая необходимость в новой редакции и можно ли обойтись без нее?
В целом реформа местного самоуправления предполагала уравнять в правах и возможностях все территориальные громады в Украине, и сейчас это произошло. Что по этому поводу требует уточнения в законе? Только лишь снятие предписаний во многих статьях, где речь идет о полномочиях исполкома рад городов областного значения, поскольку такого понятия для рад не осталось.
Надо также уточнить статьи 43, 44, где речь идет о полномочиях районных и областных рад, поскольку, лишив районные рады полномочий и ресурсов путем изменений в Бюджетный кодекс, законодатель создал ситуацию, когда есть конституционные органы публичной власти, есть несколько тысяч избранных депутатов этих рад, но для них не определены подкрепленные ресурсами полномочия. Это аномальная ситуация для государства, действительно требующая оперативного исправления. И на этом пока точка.
Но что делает законодатель?
Законодатель, несмотря на то, что именно по его вине отсутствует ясность в отношении районных рад и появляются многие проблемы на районном уровне с дальнейшим обеспечением населения определенными публичными услугами, которые предоставлялись на уровне района и которые не всегда могут предоставлять территориальные громады в большинстве периферийных территорий, вместо срочного изменения действующего закона начал долгую историю подготовки и принятия принципиально нового закона.
Закон «О местном самоуправлении в Украине», принятый в 1997 году, прошел испытание временем, и до сих пор не было нареканий на его непонятность или нефункциональность. Почему? Да потому что он построен по классической схеме для статусного закона: сначала материальные нормы — потом процессуальные, сначала система органов — потом полномочия — затем процедуры — дальше санкции. Закон создан по принципу положительных формулировок, которые побуждают к действию, а не запрещают его. Правовые конструкции довольно понятны, терминология устойчива.
Что вместо этого предлагается в новом законопроекте и что неизбежно вызовет проблемы с применением правовых конструкций, использованных в нем?
Первое: нарушение конституционного принципа определения полномочий органов публичной власти.
Идеологическая основа законопроекта содержит отход от принципа, заложенного в статье 19 Конституции Украины, в частности в части второй: «Органы государственной власти и органы местного самоуправления, их должностные лица обязаны действовать лишь на основании, в пределах полномочий и способом, предусмотренными Конституцией и законами Украины».
Это важный принцип соблюдения конституционности и законности органами и должностными лицами органов публичной власти и предупреждение от взятия ими дополнительных полномочий на себя. Что вместо этого предлагает законопроект?
В частности следующее: «2. В пределах определенной этим законом сферы компетенции органов местного самоуправления территориальной громады, рада громады может решать любые вопросы местного значения, не изъятые из сферы ее компетенции, и полномочиями на решение которых не наделены согласно закону другие органы государственной власти или местного самоуправления».
Итак, можно предположить, что разные местные рады территориальных громад могут по-разному определять для себя, что относится к вопросам местного значения, а что нет. Таким образом, мы можем получить весьма странную ситуацию: в разных украинских территориальных громадах украинские граждане будут иметь разные права по получению определенных публичных услуг.
Второе: нарушение принципа правовой определенности.
Вы уже увидели, что «любые вопросы» могут толковаться как довольно широко, так и весьма узко, если анализировать указанную норму со следующими нормами статей проекта. Ведь возникает вопрос: что это за «любые вопросы»? И кем они должны быть «изъяты из сферы компетенции»? Можно попробовать найти ответ в других статьях законопроекта, возможно, такая определенность появится? Читаем статью 79: «Сфера компетенции местного самоуправления — совокупность определенных Конституцией и законами Украины вопросов ответственности местного самоуправления, для решения которых оно наделяется соответствующими полномочиями, правами и обязанностями».
А содержит ли Конституция «вопросы ответственности местного самоуправления»? Нет! Авторы этой конструкции вообще не приняли во внимание устойчивое содержание понятий «компетенция» и «ответственность», «орган местного самоуправления» и «местное самоуправление», поэтому и родилась конструкция, подтверждающая правовую неопределенность.
Тут следует вспомнить, что ныне действующий закон о местном самоуправлении четко очертил сферы компетенции — образование, жилищно-коммунальное хозяйство, строительство, земельные отношения и т.п. И в пределах этих сфер определил полномочия местной рады и полномочия исполнительных органов. Вместо этого в новом проекте мы получаем вообще непонятные сферы компетенции.
Выше я уже обращал внимание на то, что использование негативных конструкций вместо положительных создает дополнительные проблемы с применением закона.
В законопроекте есть статья 81, которая якобы регулирует «общие принципы размежевания сфер компетенций государства и местного самоуправления». Построено подобное регулирование на негативных и запрещающих конструкциях:
«1. Органы местного самоуправления не могут принимать решения по вопросам:
…2) обороны Украины, защиты ее суверенитета, территориальной целостности и неприкосновенности (кроме вопросов военного учета и мобилизации, а также выполнения законных решений уполномоченных органов государственной власти и/или президента Украины в условиях военного или чрезвычайного положения, в особый период);
…4) ядерной и радиационной безопасности (кроме выполнения законных решений уполномоченных органов государственной власти и/или президента Украины в условиях военного или чрезвычайного положения, чрезвычайной экологической ситуации, в особый период);
…10) государственного экспортного контроля…».
Таких предписаний здесь много, из них мы взяли лишь несколько для иллюстрации. Таким образом, местное самоуправление не может принимать решения по ядерной и радиационной безопасности. А по бактериологической, химической может? Не думаю, что указанное относится к сфере компетенции местного самоуправления, но ведь в перечне его нет? Не может в сфере экспортного контроля, а импортного?
Авторы проекта не попытались проанализировать, что, например, приведенный пункт 2 этой статьи ставит под сомнение все то, что делали и делают органы местного самоуправления для обороны страны. Ведь много транспорта, медикаментов, бронежилетов, продуктов закуплено или передано из коммунальной собственности бойцам на фронте. Теперь это должно быть незаконным?
Третье: угроза окончательного разрушения системы управления в государстве.
К сожалению, так случилось, что начиная с 2019 года государственная служба как таковая и исполнительные органы власти на центральном, региональном и районном уровнях существенно ослабли. По сути, управляемость была сохранена благодаря системе органов местного самоуправления, особенно это было видно во время резкого распространения пандемии. В проекте закона авторы закладывают весьма странную и опасную схему, которая может парализовать ситуацию в отдельных регионах государства, а значит, и в государстве в целом.
Все понимают, что органы местного самоуправления выполняют свои полномочия и делегированные. Конституция определяет, что это «отдельные полномочия органов исполнительной власти». Эти полномочия сегодня непосредственно определены в действующем Законе «О местном самоуправлении в Украине». В законопроекте отошли от такого подхода, зато определили, каким образом должно происходить наделение полномочиями. Более того, конституционную норму о делегировании полномочий от органов исполнительной власти заменили другой, о «полномочиях государства», которые нигде отдельно не определены. Введена специальная статья 84 «Гарантии общественной стабильности во время наделения органов местного самоуправления полномочиями государства», которая содержит разрушительное для системы управления предписание:
«3. В случае нарушения определенных этим законом условий и принципов наделения органа местного самоуправления полномочиями государства и гарантий общественной стабильности, такое наделение может быть обжаловано в судебном порядке по мотивам несоответствия Конституции Украины, этому закону ассоциацией соответствующих органов местного самоуправления с всеукраинским статусом. Орган местного самоуправления имеет право по решению рады не выполнять такое полномочие до завершения рассмотрения такого иска».
Представляете ситуацию, когда Зачепиловская сельрада вдруг решает, что предоставление социальных услуг людям пожилого возраста не гарантирует общественную стабильность и поэтому выполнять такое полномочие органы местного самоуправления Зачепиловской громады не будут?
Говорить о правовых проблемах этого законопроекта можно долго и детально. Здесь куча деталей по сайтам, стратегиям, реестрам, которым точно не место в законе, при этом ключевое — понятные полномочия, собственные и делегированные, — отыскать очень сложно. Выглядит так, что после принятия этого закона местное самоуправление может потерять большинство своих финансовых поступлений, ведь делегированные полномочия не определены, значит, под них нельзя рассчитать государственные налоги. И даже если они будут определены другими законами, их еще надо внести в реестр полномочий! То есть не закон определяет полномочия, а наличие записи в реестре. Это что-то вообще новое в правовой системе.
Как итог, можно завершить тем, с чего начинали. Нет координации — нет результата, по крайней мере, того, на который рассчитывали при утверждении Концепции реформы местного самоуправления и территориальной организации власти в 2014 году. Так выглядит, что сегодня реформа действительно осталась без «головы» — ключевого координирующего органа, который держал бы рамку реформы, не давая отдельным министерствам выбиваться из ее контекста. Не имеет значения, как этот орган будет называться — вице-премьер, комитет или комиссия при нем. Однако крайне важно, чтобы децентрализацию, которая затронула все сферы управления, учитывали при проведении секторальных реформ, и при этом не было перекладывания не присущих полномочий на органы местного самоуправления, да еще и без ресурсов. Иначе мы рискуем не только потерять имидж успешной реформы, но и наша государственная машина просто никуда не поедет.
Что делать с этим конкретным законопроектом? Можно ли его усовершенствовать? Какова позиция правительства по этому нормотворчеству? Как по мне, усовершенствование проекта в рамках его нынешней идеологии невозможно. Слишком он алогичный, сложный и чуждый для нашей правовой системы. Однако проблемы, возникшие на последнем этапе реформы, надо решать. Поэтому сейчас следует быстро внести необходимый минимум изменений в действующий Закон «О местном самоуправлении в Украине», а потом снова начинать работать над новым законопроектом, возможно, с учетом конституционных изменений, если таковые будут.
Больше статей Анатолия Ткачука читайте по ссылке.