Протягом останніх десяти років у державних органах та установах України працюють понад п’ять тисяч спеціальних працівників — уповноважених з питань запобігання та виявлення корупції (антикорупційних уповноважених).
Щорічно з бюджетів усіх рівнів на їхнє утримання витрачаються сотні мільйонів гривень. Проте користь від їхньої роботи для суспільства та держави — м'яко кажучи, пшик.
Чому заздалегідь добра ідея, яку було успішно реалізовано на Заході, в наших умовах виявилася приреченою на поразку? Як і хто має призначати антикорупційного уповноваженого? Які закони потрібно ухвалити, щоб Національне агентство з питань запобігання корупції (НАЗК) реально стало координувати роботу цієї інституції, і вона органічно вписалася в антикорупційну стратегію держави?
Майже повноліття
Історія антикорупційних уповноважених розпочалась ще при президенті Вікторі Ющенку. 1 січня 2006 року Україна приєдналася до Групи держав проти корупції (GRECO) та розпочала реформу антикорупційного законодавства відповідно до найкращих міжнародних антикорупційних стандартів і практик.
Зокрема, розроблена Міністерством юстиції України Концепція подолання корупції в Україні «На шляху до доброчесності» (схвалена указом президента України №742 від 11 вересня 2006 року) серед іншого передбачала вивчення питання про можливість створити в органах державної влади спеціальні підрозділи внутрішньої безпеки, які забезпечували б додержання вимог антикорупційного законодавства в цих органах, ефективну взаємодію з відповідними спеціальними підрозділами правоохоронних органів і зв’язок із громадськістю.
За результатами з’явилась ідея створення інституту антикорупційних уповноважених, тобто такої собі «мережі» внутрішніх спеціальних працівників-антикорупціонерів, які постійно працюють в організації. При цьому вони досконало розуміють усі її внутрішні процеси та процедури, щоденно взаємодіють із працівниками цієї організації, проводять з ними регулярну превентивно-виховну роботу, розробляють правила доброчесної поведінки, а також контролюють їхнє дотримання.
Практичне впровадження інституту антикорупційних уповноважених розпочалося 8 грудня 2009 року із прийняттям постанови Кабінету міністрів України №1422 «Питання запобігання та протидії корупції в органах виконавчої влади».
На сьогодні основні завдання антикорупційних уповноважених, а також перелік державних органів та установ, в яких вони повинні функціонувати, визначено законодавчо (стаття 13-1 Закону України «Про запобігання корупції»).
Так, антикорупційні уповноважені мають працювати, зокрема, в міністерствах, центральних органах виконавчої влади, а також в інших державних органах, юрисдикція яких поширюється на всю територію України (офіс президента України, апарат ВРУ, секретаріат КМУ, Верховний суд, Офіс генерального прокурора, Вища рада правосуддя, Рахункова палата, Національний банк та інші); в обласних, міських, районних радах і державних адміністраціях; державних цільових фондах, на підприємствах, в установах та організаціях, що належать до сфери управління державних органів.
Аргументи скептиків
При цьому на противагу ідеї антикорупційних уповноважених завжди була і залишається позиція скептиків: «Ніякі антикорупційні уповноважені не потрібні, тому що боротьба з корупцією — це функція правоохоронних органів, і саме вони повинні цим займатися (органи прокуратури, поліції, СБУ)».
Із цим можна погодитись, але тільки частково. Так, звісно, правоохоронні органи повинні ефективно виконувати свої функції, і не лише у сфері протидії корупції. Та чи виконують і наскільки ефективно, питання, напевно, риторичне.
Крім того, головним лейтмотивом ідеї антикорупційних уповноважених є поступова зміна всієї системи правил, процедур і підходів у роботі всіх організацій. Впровадження прозорих і зрозумілих процесів роботи організації, а також побудова збалансованої системи контролю за їх дотриманням мінімізують або повністю усуватимуть навіть потенційну можливість виникнення корупції в будь-якій організації.
Для прикладу візьмемо умовний Регіональний сервісний центр МВС, основною функцією якого є видача та обмін посвідчень водія, реєстрація та перереєстрація транспортних засобів.
Отже, головними завданнями антикорупційного уповноваженого такого сервісного центру будуть:
- Дослідження всіх робочих процесів і процедур центру, їх стандартизація та автоматизація, забезпечення максимального рівня публічності та підзвітності в роботі центру, створення умов для ефективного громадського контролю за його роботою. Тобто будь-який громадянин зможе прийти подивитися, як і що роблять працівники центру, але в межах здорового глузду, звичайно.
- Перегляд та удосконалення правил роботи і посадових інструкцій працівників центру з метою усунути необґрунтовані дискреційні повноваження, тобто можливості приймати рішення на власний розсуд: «цьому — дам, а тому — не дам», «для цього — безоплатно, для іншого — йдіть у касу платити держмито».
- Об’єктивне та всебічне реагування на повідомлення громадян про можливі неправомірні дії працівників центру, публікація результатів таких перевірок, усунення причин та умов, що їм сприяли. Проведення постійної профілактичної роботи з працівниками центру тощо.
Звичайно, антикорупційний уповноважений може й замість усього цього просто одягнути портупею, засісти «в засаду» під якимось кущем та чатувати там на чергового хабарника, щоб переможно схопити його за руку, так би мовити, на гарячому. Наскільки тривалий ефект це дасть, та чи дасть узагалі, питання відкрите.
Ідеальних людей не буває, і ніколи український народ не зможе вибрати «тих, що не крастимуть». Тільки ефективно працююча система, збалансована стримуваннями і противагами, дасть змогу забезпечити невідворотність покарання за порушення єдиних для всіх правил. Система, що має працювати як годинник, незалежно від будь-яких персоналій і політичних обставин.
Як виміряти ефективність?
Об’єктивно оцінити ефективність роботи уповноважених досить важко, адже якихось релевантних критеріїв оцінки їхньої роботи фактично не існує. Розглянемо це на прикладі роботи з повідомленнями про корупцію двох умовних уповноважених — вищого навчального закладу та медично-лікувального закладу центрального рівня.
Перший уповноважений одержав десять повідомлень громадян про корупцію у вищому навчальному закладі. За змістом повідомлення не завжди містили конкретні прізвища та посади можливих корупціонерів, а також обставини тих чи інших подій. Він вирішив, що з’ясовувати детальніше можливі обставини корупційних діянь не його справа, і просто переслав усі повідомлення в органи Національної поліції, де за результатами їхнього розгляду жодних кримінальних проваджень не відкрили.
Другий уповноважений не отримував жодного повідомлення про корупцію, проте вирішив проявити ініціативу. Користуючись тим, що його щойно призначили, і працівники медичної установи ще не знали його в обличчя, він під виглядом звичайного громадянина вирішив посидіти в чергах під кабінетами та просто послухати, про що говорять люди. За кілька днів він уже знав «прейскурант» усіх послуг, а також кому та як треба платити. Проаналізувавши цю інформацію, він повідомив про це органи Національної поліції. В результаті були затримані «на гарячому» завідувач одного з відділень і кілька лікарів цього медичного закладу (до речі, історія з реального життя).
Що в підсумку? Перший уповноважений розглянув десять повідомлень, він начебто молодець. Другий уповноважений не розглядав жодного повідомлення, значить, погано працює. Але чи дійсно це так?
Отже, для того щоб оцінити ефективність або неефективність роботи уповноваженого, потрібно детально та критично аналізувати всю його діяльність і вже за результатами робити певні висновки.
Напевно, єдиним об’єктивним критерієм оцінки роботи уповноваженого можна визначити такий: коли керівник якогось органу чи установи що є сили намагається звільнити свого уповноваженого, той однозначно працює ефективно.
Причини провалу інституції
Чи вдалось антикорупційним уповноваженим досягнути принаймні частково цієї мети? Відповідь однозначна — ні. І цьому є дві основні причини.
Перша — завідомо неправильний і непрацюючий механізм організації роботи антикорупційних уповноважених, а саме: підпорядкування їх керівникам тих організації, де вони мають працювати.
Тобто питання призначення/звільнення уповноваженого, встановлення йому різного роду надбавок, премій, відпусток тощо — усе це залежить від керівника організації, де працює уповноважений.
Спираючись на особистий досвід державної служби в різних органах влади, можу дійти одного очевидного висновку: системна корупція не зможе існувати в органі влади, який очолює доброчесний і нетерпимий до корупції керівник. На жаль, таких органів влади в Україні фактично немає.
За таких обставин антикорупційний уповноважений стає реальною загрозою для будь-якого недоброчесного керівника. Саме тому такі керівники намагаються роками тримати посади антикорупційних уповноважених вакантними або влаштовують на ці посади відданих особисто їм людей. Ну, а якщо якимось дивом на цю посаду все ж випадково потрапить «чужий», то у керівника є безліч інструментів для його нейтралізації (зменшення заробітної плати, тиск, погрози і, зрештою, звільнення або скорочення посади).
Найбільш показовими були скорочення та/або ліквідація антикорупційних підрозділів у Державній фіскальній службі, Міністерстві палива та енергетики, Міністерстві інфраструктури, Міністерстві фінансів, Міністерстві охорони здоров’я, Міністерстві освіти та науки. Звичайно, протягом згаданих десяти років таких прикладів було ще чимало, точної статистики ніхто не веде. При цьому, немає жодного прикладу успішного захисту антикорупційного уповноваженого від свавілля керівника.
Друга причина неефективності антикорупційних уповноважених — відсутність єдиного координаційного центру, який їх спрямовував би, організаційно та методично підтримував би, а у разі необхідності і захищав, тобто «прикривав їхні спини».
Таким центром спочатку мав стати Урядовий уповноважений з питань антикорупційної політики та його апарат (спеціальна посада в секретаріаті Кабінету міністрів України на рівні заступника міністра та окремий структурний підрозділ для забезпечення його діяльності).
За 2009–2016 роки вказану посаду обіймали: з квітня 2009-го по березень 2010-го — Юрій Сухов; з грудня 2010-го по березень 2014-го — Андрій Богдан (так-так, той самий, який згодом очолив адміністрацію президента Зеленського і не з чуток знав про те, що реально відбувається всередині системи державного управління); з березня по вересень 2014-го — Тетяна Чорновол.
Однак у серпні 2016 року посаду Урядового уповноваженого з питань антикорупційної політики, що фактично залишалася вакантною понад два роки, було остаточно ліквідовано.
У подальшому координацію уповноважених мало здійснювати Нацагентство з питань запобігання корупції як центральний орган виконавчої влади зі спеціальним статусом, що забезпечує формування та реалізовує державну антикорупційну політику. Проте фактично у НАЗК були відсутні такі повноваження до жовтня 2019 року (до набрання чинності Законом України «Про внесення змін до деяких законодавчих актів України щодо забезпечення ефективності інституційного механізму запобігання корупції»).
За весь згаданий період, крім певних короткочасних періодів активної роботи, у цілому зазначені органи фактично не здійснювали системної роботи з координації антикорупційних уповноважених. Більш того, бували випадки прихованого підігрування недоброчесним керівникам органів та установ у їхній боротьбі з уповноваженими.
Сьогодні керівництво оновленого НАЗК заявляє про начебто активізацію роботи щодо координації діяльності уповноважених, проте реальних кроків не спостерігається.
Як раніше, так і зараз уповноважені не можуть отримати кваліфікованої відповіді щодо їхніх практичних дій у тій чи іншій ситуації. Причина насправді досить проста: давати кваліфіковані поради можуть тільки люди, які самі пройшли ті чи інші ситуації, тобто мають досвід.
Натомість що реально робить НАЗК для уповноважених? Надсилає термінові запити про надання якихось звітів та інформації (зазвичай про одне й те ж саме, але за якоюсь новою формою, виглядом тощо) і вимоги/рекомендації здійснити ті чи інші антикорупційні заходи (проте, як саме їх здійснювати, ніхто не пояснює, бо як комусь можна пояснити те, чого сам не знаєш). Крім того, НАЗК ще може внести припис із вимогою притягнути уповноваженого до дисциплінарної відповідальності за невиконання якихось антикорупційних заходів (див. попередній пункт).
Звичайно, координація уповноважених — це постійна, кропітка та малопомітна робота. Тут не зробиш гучного прес-релізу на кшталт «склали протокол на президента!», який, щоправда, потім розвалився в суді. Але кому це вже згодом цікаво?
Так, цей напрям роботи не про «швидкі перемоги». Проте він є фундаментальним для всієї інфраструктури антикорупційної превенції. Це так само, як сидіти в кущах і гучно ловити чергових хабарників, або все ж будувати доброчесну систему правил гри для всіх. Кожному своє.
Визнання хвороби — перший крок на шляху до її подолання
Результатом такого стану справ стала цілковита зневіра уповноважених у своїй роботі, формування у них іміджу таких собі недолугих «борців із вітряками», які розповідають свої «антикорупційні казки» та на яких реально можна абсолютно не зважати.
Чи можуть ці «борці з вітряками» стати такими життєво необхідними суспільству та державному апарату «лицарями серед нас»? Звичайно можуть, адже вищезгадані причини неефективності уповноважених цілком можливо усунути.
Передусім необхідно докорінно змінити підходи до організації роботи уповноважених. Наприклад, ввести уповноважених до штату НАЗК, з наданням йому відповідних повноважень щодо призначення уповноважених у державні органи та установи без погодження з керівниками останніх. Фінансово це матиме мінімальний вплив на бюджет, тому що необхідно буде здійснити фактично перерозподіл видатків, отже, це не проблема.
Проте у такої моделі є й свої ризики, фактично уповноважені стануть повністю «чужими» для тих державних органів та установ, де вони працюватимуть. Доступ до інформації, документів, спілкування з працівниками та інші питання потребуватимуть якісного нормативного врегулювання.
Однак при наявності політичної волі у президента та Верховної Ради України для внесення змін до низки законів України, а також у Кабінету міністрів для належної їх імплементації це не буде проблемою.
Отже, все, що потрібно, — це політична воля до змін на краще та професійні люди, що розуміють проблематику та можуть ефективно долати проблеми. На жаль, на сьогодні не спостерігається ні першого, ні другого. Отже, боротьба з корупційними вітряками триває. Залишається тільки сподіватися, що в інституту антикорупційних уповноважених усе ще є шанс проявити себе по-справжньому.
В іншому разі вони просто зникнуть у забутті чергових поразок України в боротьбі з головною хворобою — корупцією. Tertium non datur (лат. третього не дано).