В течение последних десяти лет в государственных органах и учреждениях Украины работают более пяти тысяч специальных работников — уполномоченных по вопросам предотвращения и выявление коррупции (антикоррупционных уполномоченных).
Ежегодно из бюджетов всех уровней на их содержание тратятся сотни миллионов гривен. Но пользы от их работы для общества и государства — мягко говоря, пшик.
Почему изначально хорошая идея, успешно реализованная на Западе, в наших условиях оказалась обречена на провал? Как и кто должен назначать антикоррупционного уполномоченного? Какие законы надо принять, чтобы Национальное агентство по вопросам предотвращения коррупции (НАПК) реально стало координировать работу этой институции, и она органически вписалась в антикоррупционную стратегию государства?
Почти совершеннолетие
История антикоррупционных уполномоченных началась еще при президенте Викторе Ющенко. 1 января 2006 года Украина присоединилась к Группе государств против коррупции (GRECO) и начала реформу антикоррупционного законодательства в соответствии с лучшими международными антикоррупционными стандартами и практиками.
В частности, разработанная Министерством юстиции Украины Концепция преодоления коррупции в Украине «На пути к добропорядочности» (одобренная указом президента Украины №742 от 11 сентября 2006 года) среди прочего предусматривала изучение вопроса возможности создания в органах государственной власти специальных подразделений внутренней безопасности, обеспечивавших бы соблюдение требований антикоррупционного законодательства в этих органах, эффективное взаимодействие с соответствующими специальными подразделениями правоохранительных органов и связь с общественностью.
По результатам появилась идея создания института антикоррупционных уполномоченных, то есть некой «сети» внутренних специальных работников-антикоррупционеров, которые постоянно работают в организации. При этом они совершенно понимают все ее внутренние процессы и процедуры, ежедневно взаимодействуют с работниками этой организации, проводят с ними регулярную превентивно-воспитательную работу, разрабатывают правила добропорядочного поведения, а также контролируют их соблюдение.
Практическое внедрение института антикоррупционных уполномоченных началось 8 декабря 2009 года с принятием постановления Кабинета министров Украины №1422 «Вопросы предотвращения и выявления коррупции в органах исполнительной власти».
На сегодняшний день основные задачи антикоррупционных уполномоченных, а также перечень государственных органов и учреждений, в которых они должны функционировать, определены законодательно (статья 13-1 Закона Украины «О предотвращении коррупции»).
Так, антикоррупционные уполномоченные должны работать, в частности в министерствах, центральных органах исполнительной власти, а также других государственных органах, юрисдикция которых распространяется на всю территорию Украины (офис президента Украины, аппарат ВРУ, секретариат КМУ, Верховный суд, Офис генерального прокурора, Высший совет правосудия, Счетная палата, Национальный банк и другие); в областных, городских, районных радах и государственных администрациях; государственных целевых фондах, на предприятиях, в учреждениях и организациях, принадлежащих к сфере управления государственных органов.
Аргументы скептиков
При этом в противоположность идее антикоррупционных уполномоченных всегда была и остается позиция скептиков: «Никакие антикоррупционные уполномоченные не нужны, потому что борьба с коррупцией — это функция правоохранительных органов, и именно они должны этим заниматься (органы прокуратуры, полиции, СБУ)».
С этим можно согласиться, но лишь частично. Да, конечно, правоохранительные органы должны эффективно выполнять свои функции, и не только в сфере противодействия коррупции. Но выполняют ли и насколько эффективно, вопрос, очевидно, риторический.
Кроме того, главным лейтмотивом идеи антикоррупционных уполномоченных является постепенное изменение всей системы правил, процедур и подходов в работе всех организаций. Внедрение прозрачных и понятных процессов работы организации, а также построение сбалансированной системы контроля над их соблюдением минимизируют или полностью будут устранять даже потенциальную возможность возникновения коррупции в какой-либо организации.
Для примера возьмем условный Региональный сервисный центр МВД, основной функцией которого является выдача и обмен удостоверений водителя, регистрация и перерегистрация транспортных средств.
Итак, главными задачами антикоррупционного уполномоченного такого сервисного центра будут:
- Исследование всех рабочих процессов и процедур центра, их стандартизация и автоматизация, обеспечение максимального уровня публичности и подотчетности в работе центра, создание условий для эффективного общественного контроля над его работой. То есть любой гражданин сможет прийти посмотреть, как и что делают работники центра, но в рамках здравого смысла, конечно.
- Пересмотр и усовершенствование правил работы и должностных инструкций работников центра с целью устранить необоснованные дискреционные полномочия, то есть возможность принимать решения на свое усмотрение: «этому — дам, а этому — не дам», «для одного — бесплатно, для другого — идите в кассу платить госпошлину».
- Объективное и всестороннее реагирование на сообщения граждан о возможных неправомерных действиях работников центра, публикация результатов таких проверок, устранение причин и условий, содействовавших им. Проведение постоянной профилактической работы с работниками центра и т.п.
Конечно, антикоррупционный уполномоченный может и вместо всего этого просто надеть портупею, сесть «в засаду» под каким-то кустом и караулить там очередного взяточника, чтобы победно схватить его за руку, так сказать, на горячем. Насколько длительный эффект это даст, и даст ли вообще, вопрос открытый.
Идеальных людей не бывает, и никогда украинский народ не сможет избрать «тех, кто не будет воровать». Только эффективно работающая система, сбалансированная сдерживаниями и противовесами, даст возможность обеспечить неотвратимость наказания за нарушение единых для всех правил. Система, которая должна работать как часы, независимо от каких-либо персоналий и политических обстоятельств.
Как измерить эффективность?
Объективно оценить эффективность работы уполномоченных достаточно сложно, ведь каких-то релевантных критериев оценки их работы фактически не существует. Рассмотрим это на примере работы с сообщениями о коррупции двух условных уполномоченных — высшего учебного заведения и медицинско- лечебного учреждения центрального уровня.
Первый уполномоченный получил десять сообщений граждан о коррупции в высшем учебном заведении. По смыслу сообщения не всегда содержали конкретные фамилии и должности возможных коррупционеров, а также обстоятельства тех или иных событий. Он решил, что выяснять подробнее возможные обстоятельства коррупционных действий не его дело, и просто переслал все сообщения в органы Национальной полиции, где по результатам их рассмотрения никаких уголовных производств не открыли.
Второй уполномоченный не получал ни одного сообщения о коррупции, но решил проявить инициативу. Пользуясь тем, что его только что назначили, и работники медицинского учреждения еще не знают его в лицо, он под видом обычного гражданина решил посидеть в очередях под кабинетами и просто послушать, о чем говорят люди. Через несколько дней он уже знал «прейскурант» всех услуг, а также кому и как надо платить. Проанализировав эту информацию, он сообщил об этом в органы Национальной полиции. В результате были задержаны «на горячем» заведующий одного из отделений и несколько врачей этого медицинского учреждения (кстати, история из реальной жизни).
Что в итоге? Первый уполномоченный рассмотрел десять сообщений, он будто бы молодец. Второй уполномоченный не рассматривал ни одного сообщения, значит, плохо работает. Но действительно ли это так?
Следовательно, для того чтобы оценить эффективность или неэффективность работы уполномоченного, надо подробно и критически анализировать всю его деятельность и уже по результатам делать определенные заключения.
Очевидно, единственным объективным критерием оценки работы уполномоченного можно определить следующий: если руководитель какого-то органа или учреждения что есть сил пытается уволить своего уполномоченного, тот однозначно работает эффективно.
Причины провала институции
Удалось ли антикоррупционным уполномоченным достичь хотя бы частично этой цели? Ответ однозначный — нет. И для этого есть две основных причины.
Первая — заведомо неправильный и неработающий механизм организации работы антикоррупционных уполномоченных, а именно: подчинение их руководителям тех организации, где они должны трудиться.
То есть вопрос назначения/увольнения уполномоченного, назначение ему разного рода надбавок, премий, отпусков и т.п. — все это зависит от руководителя организации, где работает уполномоченный.
Опираясь на личный опыт государственной службы в разных органах власти, могу прийти к одному очевидному выводу: системная коррупция не сможет существовать в органе власти, возглавляемом добропорядочным и нетерпимым к коррупции руководителем. К сожалению, таких органов власти в Украине фактически нет.
При таких обстоятельствах антикоррупционный уполномоченный становится реальной угрозой для любого недобропорядочного руководителя. Именно поэтому такие руководители пытаются годами держать должности антикоррупционных уполномоченных вакантными или устраивают на эти должности преданных лично им людей. Ну, а если каким-то чудом на эту должность все же случайно попадет «чужой», то у руководителя есть множество инструментов для его нейтрализации (уменьшение заработной платы, давление, угрозы и наконец увольнение или сокращение должности).
Наиболее показательными были сокращения и/или ликвидация антикоррупционных подразделений в Государственной фискальной службе, Министерстве топлива и энергетики, Министерстве инфраструктуры, Министерстве финансов, Министерстве здравоохранения, Министерстве образования и науки. Конечно, в течение упомянутых десяти лет таких примеров было еще много, точную статистику никто не ведет. При этом нет ни одного примера успешной защиты антикоррупционного уполномоченного от произвола руководителя.
Вторая причина неэффективности антикоррупционных уполномоченных — отсутствие единого координационного центра, который направлял бы их, организационно и методически поддерживал, а в случае необходимости и защищал, то есть «прикрывал их спины».
Таким центром сначала должен был стать Правительственный уполномоченный по вопросам антикоррупционной политики и его аппарат (специальная должность в секретариате Кабинета министров Украины на уровне заместителя министра и отдельное структурное подразделение для обеспечения его деятельности).
За 2009–2016 годы указанную должность занимали: с апреля 2009-го по март 2010-го — Юрий Сухов; с декабря 2010-го по март 2014-го — Андрей Богдан (да-да, тот самый, который со временем возглавил администрацию президента Зеленского и не по слухам знал о том, что реально происходит внутри системы государственного управления); с марта по сентябрь 2014-го — Татьяна Черновол.
Но в августе 2016 года должность Правительственного уполномоченного по вопросам антикоррупционной политики, которая фактически оставалась вакантной больше двух лет, была окончательно ликвидирована.
В дальнейшем координацию уполномоченных должно было осуществлять Нацагентство по вопросам предотвращения коррупции как центральный орган исполнительной власти со специальным статусом, обеспечивающим формирование и реализацию государственной антикоррупционной политики. Но фактически в НАПК отсутствовали такие полномочия до октября 2019 года (до вступления в силу Закона Украины «О внесении изменений в некоторые законодательные акты Украины об обеспечении эффективности институционного механизма предотвращения коррупции»).
За весь упомянутый период, кроме определенных кратковременных периодов активной работы, в целом указанные органы фактически не осуществляли системной работы по координации антикоррупционных уполномоченных. Более того, бывали случаи скрытого подыгрывания недобропорядочным руководителям органов и учреждений в их борьбе с уполномоченными.
Сегодня руководство обновленного НАПК заявляет о будто бы активизации работы по координации деятельности уполномоченных, но реальных шагов не наблюдается.
Как раньше, так и сейчас уполномоченные не могут получить квалифицированный ответ в отношении их практических действий в той или иной ситуации. Причина на самом деле достаточно проста: давать квалифицированные советы могут только люди, сами прошедшие те или иные ситуации, то есть имеющие опыт.
Что вместо этого реально делает НАПК для уполномоченных? Присылает срочные запросы о предоставлении каких-то отчетов и информации (обычно об одном и том же, но по какой-то новой форме, виду и т.п.) и требования/рекомендации провести те или иные антикоррупционные мероприятия (но как именно их проводит никто не объясняет, потому что как кому-то можно объяснить то, чего сам не знаешь). Кроме того, НАПК еще может внести предписание с требованием привлечь уполномоченного к дисциплинарной ответственности за невыполнение каких-либо антикоррупционных мероприятий (см. предыдущий пункт).
Конечно, координация уполномоченных — это постоянная, кропотливая и малозаметная работа. Здесь не сделаешь громкого пресс-релиза вроде «составили протокол на президента!», который, правда, потом развалился в суде. Но кому это после уже интересно?
Да, это направление работы не о «быстрых победах». Но оно является фундаментальным для всей инфраструктуры антикоррупционной превенции. Это так же, как сидеть в кустах и громогласно ловить очередных взяточников, или все-таки строить добропорядочную систему правил игры для всех. Каждому свое.
Признание болезни — первый шаг на пути к ее преодолению
Результатом такого положения дел стало полное неверие уполномоченных в свою работу, формирование у них имиджа неких несовершенных «борцов с ветряными мельницами», рассказывающих свои «антикоррупционные сказки», и на которых реально можно абсолютно не обращать внимания.
Могут ли эти «борцы с ветряными мельницами» стать такими жизненно необходимыми обществу и государственному аппарату «рыцарями среди нас»? Конечно могут, ведь вышеупомянутые причины неэффективности уполномоченных вполне можно устранить.
Прежде всего необходимо коренным образом изменить подходы к организации работы уполномоченных. Например, ввести уполномоченных в штат НАПК, с предоставлением ему соответствующих полномочий по назначению уполномоченных в государственные органы и учреждения без согласования с руководителями последних. Финансово это будет оказывать минимальное влияние на бюджет, потому что необходимо будет осуществить фактически перераспределение расходов, следовательно, это не проблема.
Но у такой модели есть и свои риски, фактически уполномоченные станут полностью «чужими» для тех государственных органов и учреждений, где они будут работать. Доступ к информации, документам, общение с работниками и другие вопросы будут нуждаться в качественном нормативном урегулировании.
Но при наличии политической воли у президента и Верховной Рады Украины для внесения изменений в ряд законов Украины, а также у Кабинета министров для надлежащей их имплементации это не будет проблемой.
Следовательно, все, что надо, — это политическая воля на перемены к лучшему и профессиональные люди, которые понимают проблематику и могут эффективно преодолевать проблемы. К сожалению, на сегодняшний день не наблюдается ни первого, ни второго. Поэтому борьба с коррупционными ветряными мельницами продолжается. Остается лишь надеяться, что у института антикоррупционных уполномоченных все еще есть шанс проявить себя по-настоящему.
В ином случае они просто исчезнут в забвении очередных поражений Украины в борьбе с главной болезнью — коррупцией. Tertium non datur (лат. третьего не дано).