23 квітня 2014 р. Держгеонадра опублікувало перелік з 45 нафтогазових ділянок надр, запланованих для виставлення на аукціон у 2014–2015 рр. Усі пропоновані спецдозволи передбачають геологічне вивчення, у тому числі дослідно-промислову розробку з подальшим комерційним видобутком нафти й газу. Термін дії так званих наскрізних ліцензій на суміщену розвідку й видобуток становить 20 років.
Учасники ринку схвально оцінюють таку довгоочікувану ініціативу держави, однак висловлюють серйозні сумніви щодо ефективності її практичної реалізації. Скептицизм пояснюється багаторічною практикою проведення аукціонів в Україні. Так, протягом 2011–2013 рр. на відкритих торгах було продано лише три спецдозволи на розробку нафти і газу. При цьому за позааукціонною процедурою (використовуючи різні виверти в законодавстві) на користь приватних, і здебільшого маловідомих, компаній було "тишком" продано близько сотні дозволів на нові ділянки (див. рис. 1).
Таким чином, традиційно на відкриті аукціони потрапляє вкрай мало дозволів на користування нафтогазовими ресурсами надр. На додаток до того вартість більшості виставлених лотів завищена, тому що заявлені ресурси не підтверджені якісними (які відповідають сучасним вимогам) геологічними матеріалами, що залишає їх без предметної уваги потенційних інвесторів.
Серед основних причин нинішньої ситуації виділяють три чинники:
а) нестачу належного фінансування первинних пошуково-розвідувальних робіт для якісної селекції пропозицій;
б) завищення початкової вартості дозволу, розрахованої за застарілими методиками;
в) реалізацію основної частки дозволів держпідприємствам у позааукціонному порядку.
Далі спробую коротко описати ці основні проблеми, добре відомі галузевикам, а також запропонувати для обговорення професійного співтовариства практичні механізми їх вирішення.
В основі обраного підходу лежить переконання, що надання права на розвідку і розробку корисних копалин не повинно мати фіскальної функції, оскільки бюджетонаповнюючими статтями є платежі від їх видобутку і податки від комерційної діяльності підприємств, які торгують ними. Таким чином, держава має бути зацікавлена в найбільш ефективній розробці своїх ресурсів за рахунок залучення більшої кількості профільних інвесторів, завдяки створенню привабливого бізнес-клімату, де вкрай важливим є встановлення прийнятних платежів і прозорих процедур входження на ринок.
Недостатнє фінансування геологорозвідки
Предметом аукціонних торгів є перспективні майданчики, виявлені геологами внаслідок проведених пошуково-розвідувальних робіт коштом держбюджету, виділюваним щорічно Держслужбі геології і надр України (та її попередникам ще в часи колишнього СРСР).
Законодавчою підставою для оплати проведення геологорозвідувальних робіт (ГРР) за держкошти є загальнодержавна програма розвитку мінерально-сировинної бази України на період до 2030 року. Аналіз перших років її впровадження свідчить про критичне недофінансування геофізиків держустанов, які фактично перестали проводити будь-які дослідницькі роботи "у полях". Недостатні обсяги ГРР проводять і комерційні компанії на своїх ліцензійних ділянках. Так, у 2013 році було зафіксоване різке падіння обсягів буріння, насамперед за рахунок скорочення робіт підприємствами НАК "Нафтогаз України" (переважно це підрозділи "Укргазвидобування" та "Укрнафти").
У результаті, попри те, що коефіцієнт успішності пошуково-розвідувального буріння в Україні (0,5–0,6) істотно перевищує загальносвітові показники (0,2–0,3), що значною мірою пояснюється накопиченим досвідом проведення ГРР і зумовлене знанням потенціалу регіонів з уже розвіданими запасами, щорічний приріст запасів вуглеводнів ледь компенсує обсяги їх добування з надр (див.рис. 2,3).
Зазначу, що наявний в Україні розподіл відповідальності між державою і приватним бізнесом у фінансуванні ГРР помітно відрізняється від становища в країнах з розвиненою гірничодобувною промисловістю. У передовій міжнародній практиці держава зазвичай не бере участі безпосередньо у фінансуванні ГРР, але стимулює приватні інвестиції у відтворення мінерально-сировинної бази, надаючи можливість вільного продажу права проведення наступних стадій ГРР іншій компанії у разі відкриття родовища, пільгових режимів оподаткування (у т.ч. можливості подати до податкових відрахувань витрати на буріння), страхування ризиків, надання інвестиційних кредитів для геологорозвідки тощо. Водночас відповідальні відомства стимулюють надрокористувачів до найшвидшого освоєння отриманих ділянок надр, тому що ліцензійні угоди зазвичай передбачають інтенсивну програму робіт, невиконання якої веде до розірвання договору.
Для невеликих, так званих юніорних компаній це фактично окремий бізнес, який полягає в отриманні пошукової ліцензії, підтвердженні ресурсного потенціалу ділянки, а потім - продажу поставлених на баланс запасів більшим компаніям.
Політика заохочення розвитку малих ефективних енергетичних компаній з низькими витратами особливо ефективна в зрілих регіонах видобутку (до яких належить і Україна), де великі й середні родовища вже перебувають у стадії виснаження і залишаються або невеликі поклади, або запаси, які значно складніше добувати. Адже великі транснаціональні корпорації не будуть реалізовувати проекти на безлічі дрібних родовищ - це не їхній профіль. Вони досягають успіхів в освоєнні невеликої кількості дуже дорогих, але високопродуктивних мегапроектів, реалізуючи ефект масштабу.
У сучасних законодавчих рамках діяльність малих незалежних геологічних компаній в Україні дуже обмежена. Фактично діюча система державного регулювання відносин надрокористувачів не стимулює вкладення коштів приватних інвесторів у геологорозвідку насамперед ранніх, найбільш ризикових стадій (прогнозування, пошуки, пошуково-оцінні роботи).
Хоча за законом є опція номінування (заявки) на аукціон ділянки самостійно відібраної надрокористувачем, на практиці - це рідкість через нечіткість визначення такої процедури (або, м'яко кажучи, через відсутність мотивації у відповідального відомства), складності оперативного узгодження об'єкта з місцевими облрадами (які часто займаються мало не вимаганням у потенційного інвестора максимальних соцблаг) і страхи інвесторів "втратити" знайдений привабливий поклад… на користь конкурентів.
Наявна ситуація пов'язана з кількома обставинами. По-перше, є труднощі в частині введення повною мірою отриманої за приватні кошти в результаті ГРР геологічної інформації в ринковий оборот через обтяження її вільного використання (зокрема необхідності отримання дозволу на вивезення за кордон). По-друге, витрати на пошук, оцінку і розвідку запасів корисних копалин нерідко становлять значну частину інвестицій добувних підприємств (від 10% до 80%), однак українське законодавство не повною мірою визначає порядок визнання і відображення цих витрат, зводячи їх до такої категорії, як витрати майбутніх періодів.
Зважаючи на сказане, ефективними можуть бути пропоновані нижче заходи.
1. Модернізація нормативно-правового регулювання ГРР з метою створення умов для припливу приватних інвестицій у найбільш ризикову пошукову стадію геологорозвідки шляхом комерціалізації геологічної інформації і підвищенням захищеності прав її власників. Зокрема необхідно дозволити відчуження права користування надрами і гарантувати на законодавчому рівні відкривачеві родовища першочергове право його подальшої розробки (у разі виконання ним у повному обсязі взятих мінімальних зобов'язань).
2. Підготовка сучасного науково-інформаційного забезпечення геологічних проектів. Уся наявна у держави геологічна інформація має бути перетворена на якісно інший продукт, що максимально доступний в оцифрованому вигляді і має відкритий доступ через Інтернет, достатній для виявлення первинного інтересу потенційного покупця (це потребуватиме адекватної переоцінки геоінформації, отриманої ще за радянських часів).
3. Впровадження на неосвоєних родовищах ефективного механізму "обгородження з апліфтом" - відрахування частки фактичних витрат на ГРР з майбутніх рентних платежів компанії, помножених на коефіцієнт обліку зміни вартості грошей у часі (наприклад, за ставкою рефінансування НБУ). Також світова практика часто передбачає відображення витрат на пошук, оцінку і розвідку запасів корисних копалин у нематеріальних активах видобувних підприємств.
Завищення вартості "входження" на ринок
Проблема об'єктивності геолого-економічних оцінок права користування надрами при виставленні ділянок на аукціон завжди вважається найважливішою в державному регулюванні відносин надрокористування. В Україні встановлення завищеного розміру плати (у т.ч. вартості геоінформації) призводить до відсутності конкуренції на ділянку і в остаточному підсумку - до зриву аукціонів. Фактично держава - за рахунок державних пошуково-розвідувальних робіт - не в змозі подати на аукціон запаси високого рівня розвіданості (C1+C2), щоб мати максимально повне уявлення про той обсяг ресурсної ренти (доведених добуваних запасів), що вона може отримати від реалізації проекту, який виставляється на торги.
На думку приватних інвесторів, кількісні оцінки прогнозного ресурсного потенціалу територій (тобто нерозкритих і невипробуваних покладів) виявляються невиправдано завищеними, оскільки ймовірність їх геологічного підтвердження дуже низька. Так, імовірність переведення в запаси прогнозних ресурсів категорій D1 і D2 (ресурси, які найчастіше виставляються на український аукціон),що приблизно відповідають північноамериканським категоріям Hypothetical (гіпотетичні) і Speculative (спекулятивні), не перевищує 10%. Іншими словами, імовірність того, що їх просто немає, більш ніж 90%.
Діюча нині методика розрахунків мінімального розміру стартового платежу прив'язується до вартості теоретично знайдених і ймовірно видобутих ресурсів. Вона передбачає, що при придбанні спецдозволу обов'язковий платіж становить не менш як 2% сумарного чистого прибутку за весь період експлуатації родовища/покладу, розрахованого без урахування капітальних витрат і амортизаційних відрахувань. Для розрахунків такого дисконтованого грошового потоку беруться усереднені фінансові показники схожих проектів, тому що на момент виставлення ділянки на аукціон інвестиційна програма її освоєння у претендентів відсутня.
Такий підхід має низку серйозних недоліків і ставить під сумнів його об'єктивність. Зокрема тривалість розробки родовища може перевищувати термін дії спецдозволу і період амортизації основних засобів виробництва (кілька разів вимагати їх заміну) робить використання таких розрахунків досить суб'єктивним.
Під час визначенні мінімального розміру платежу також не беруться до уваги такі важливі чинники, як вид дозволу (який може зовсім не передбачати промисловий видобуток, а покривати лише пошуково-розвідувальну діяльність, коли прибуток апріорі відсутній) і особливості проведення геолого-економічної оцінки покладів у нетрадиційних колекторах (де фіксуються гігантські ресурси, але запаси, які можна комерційно видобути, зосереджені лише в обмежених високопродуктивних кишенях, т.зв. sweet spots).
Отже, методологія розрахунків початкової вартості спецдозволів на користування надрами потребує істотного вдосконалення.
Потрібне впровадження диференційованого підходу залежно від цільового призначення робіт (розвідка чи видобуток), ступеня достовірності геологічних матеріалів (ресурси чи запаси) і виду покладів залежно від складності видобутку (зокрема традиційні чи нетрадиційні). Крім того, необхідно максимально відмовитися від суб'єктивізму з боку оцінювачів.
На базі цього в процесі роботи над оновленням редакції Кодексу "Про надра України" робочою групою були сформовані такі зміни:
- вартість спецдозволу на діяльність з розвідки недоведеного ресурсного потенціалу (немає достатньої кількості інформації для достовірної оцінки основних параметрів родовища: величини запасів, середнього вмісту, коефіцієнту добування) фіксується до прозорої величини, яка розраховується як одна поточна мінімальна заробітна плата на один квадратний км площі ліцензійної ділянки;
- вартість спецдозволу на діяльність з видобутку або суміщені розвідку й видобуток для ділянок з незатвердженими ресурсами фіксується до сумарної вартості потенційної товарної продукції при коефіцієнті переведення ресурсів у запаси - 0,45% для категорії С3, 0,3% - D1, 0,2% - D2, 0,01% – на розробку нафти і газу з нетрадиційних колекторів;
- вартість спецдозволу на діяльність з видобутку або суміщеної розвідки і видобутку для ділянок із затвердженими запасами визначається із застосуванням удосконаленого формульного методу вартості запасів.
Крім того, реалізація другої і третьої категорій спецдозволів має передбачати електронні конкурсні торги (для мінімізації впливу людського чинника під час добору учасників) з використанням системи голландського аукціону, де торги йдуть на зниження (див. табл.).
Вибірковий доступ
до ресурсів
у позааукціонному порядку
Деякі норми цієї практики є дискримінаційними, тому що поширюють пільгові/ексклюзивні умови виключно на компанії за участю держави понад 25%. Не торкаючись у цій статті питання ефективності роботи держкомпаній (у т.ч. в умовах нестачі капітальних коштів), зазначу, що ця вибіркова преференція суперечить загальному принципу рівності і породжує кричущі зловживання. Деякі винятки позаукціонного порядку трактуються досить широко (зокрема про об'єкти цілісних майнових комплексів або апробацію ресурсів за власні кошти надрокористувача) і навмисне використовуються для пільгових схем. Це стримує залучення приватних інвестицій у галузь і прирікає її на подальшу деградацію та корумпованість.
* * *
Підсумовуючи, зауважу, що проведення масштабних і якісних пошуково-розвідувальних робіт відіграє важливу роль для приросту ресурсної бази нафти і газу в Україні. Значною мірою саме від кардинальної зміни політики держави у цьому сегменті, спрямованої на стимулювання припливу приватних інвестицій у геологорозвідку, залежатиме успішність реалізації планів щодо заміщення імпортного ресурсу вуглеводнями власного видобутку. Для цього необхідно вдосконалити законодавство у галузі комерціалізації геоінформації, становлення вторинного ринку ліцензій на розвідку й видобуток, перегляду методик розрахунків вартості спецдозволів і порядку проведення аукціонів, вирівнювання в правах усіх учасників ринку. Безперечно, цьому також сприятиме якнайшвидша ліквідація дворівневої тарифної системи на газовому ринку і забезпечення рівного й недискримінаційного доступу до об'єктів газотранспортної інфраструктури. Однак усе це можливе лише за умови відмови від існуючих архаїчних підходів до розвитку галузі з боку відповідальних держвідомств і максимального забезпечення прозорості їхньої діяльності.