23 апреля 2014 г. Госгеонедра опубликовало перечень из 45 нефтегазовых участков недр, запланированных для выставления на аукцион в 2014–2015 гг. Все предлагаемые спецразрешения предусматривают геологическое изучение, в том числе опытно-промышленную разработку с дальнейшей коммерческой добычей нефти и газа. Срок действия так называемых сквозных лицензий на совмещенную разведку и добычу составляет 20 лет.
Участники рынка одобрительно оценивают такую долгожданную инициативу государства, однако высказывают серьезные сомнения в эффективности ее практической реализации. Скептицизм объясняется многолетней практикой проведения аукционов в Украине. Так, на протяжении 2011–2013 гг. на открытых торгах было продано лишь три спецразрешения на разработку нефти и газа. При этом по внеаукционной процедуре (используя разнообразные уловки в законодательстве) в пользу частных, и в основном малоизвестных компаний были "втихую" проданы около сотни разрешений на новые участки (см. рис. 1).
Таким образом, традиционно на открытые аукционы попадает крайне мало разрешений на пользование нефтегазовыми ресурсами недр. Более того, стоимость большинства выставленных лотов завышена, так как заявленные ресурсы не подтверждены качественными (отвечающими современным требованиям) геологическими материалами, что оставляет их без предметного внимания потенциальных инвесторов.
Среди основных причин сложившейся ситуации выделяют три фактора:
а) недостаток надлежащего финансирования первичных поисково-разведочных работ для качественной селекции предложений;
б) завышение начальной стоимости разрешения, рассчитанной по устаревшим методикам;
в) реализация основной доли разрешений госпредприятиям во внеаукционном порядке.
Далее постараюсь кратко описать эти основные проблемы, хорошо известные отраслевикам, а также предложить для обсуждения профессионального сообщества практические механизмы их решения.
В основе избранного подхода лежит убеждение, что предоставление права на разведку и разработку полезных ископаемых не должно нести фискальную функцию, так как бюджетонаполняющими статьями являются платежи от их добычи и налоги от коммерческой деятельности предприятий, торгующих ими. Таким образом, государство должно быть заинтересовано в наиболее эффективной разработке своих ресурсов за счет привлечения большего количества профильных инвесторов, благодаря созданию привлекательного бизнес-климата, где крайне важным является установление приемлемых платежей и прозрачных процедур входа на рынок.
Недостаточное финансирование геологоразведки
Предметом аукционных торгов являются перспективные площадки, обнаруженные геологами в результате проведенных поисково-разведочных работ на средства госбюджета, выделяемые ежегодно Госслужбе геологии и недр Украины (и ее предшественникам еще во времена бывшего СССР).
Законодательным основанием для оплаты проведения геологоразведочных работ (ГРР) за госсредства является общегосударственная программа развития минерально-сырьевой базы Украины на период до 2030 г. Анализ первых лет ее внедрения свидетельствует о критическом недофинансировании геофизиков госучреждений, которые фактически перестали проводить какие-либо изыскательские работы "в полях". Недостаточные объемы ГРР проводят и коммерческие компании на своих лицензионных участках. Так, в 2013 году было отмечено резкое падение объемов бурения, прежде всего за счет сокращения работ предприятиями НАК "Нафтогаз Украины" (в основном это подразделения "Укргаздобычи" и "Укрнафты").
В результате, несмотря на то, что коэффициент успешности поисково-разведочного бурения в Украине (0,5–0,6) существенно превышает общемировые показатели (0,2–0,3), что во многом объясняется накопленным опытом проведения ГРР и обусловлено знанием потенциала регионов с уже разведанными запасами, ежегодный прирост запасов углеводородов с трудом компенсирует объемы их извлечения из недр (см. рис. 2,3).
Отмечу, что сложившееся в Украине распределение ответственности между государством и частным бизнесом в финансировании ГРР существенно отличается от положения в странах с развитой горнодобывающей промышленностью. В передовой международной практике государство, как правило, не участвует непосредственно в финансировании ГРР, но стимулирует частные инвестиции в воспроизводство минерально-сырьевой базы, предоставляя возможность свободной продажи права проведения последующих стадий ГРР другой компании в случае открытия месторождения, льготных режимов налогообложения (в т.ч. возможности предъявить к налоговым вычетам затраты на бурение), страхования рисков, предоставления инвестиционных кредитов для геологоразведки и др. В тоже время ответственные ведомства стимулируют недропользователей к быстрейшему освоению полученных участков недр, так как лицензионные соглашения обычно предусматривают интенсивную программу работ, невыполнение которой ведет к расторжению договора.
Для небольших, так называемых юниорных компаний это фактически отдельный бизнес, заключающийся в получении поисковой лицензии, подтверждении ресурсного потенциала участка, а затем - продаже поставленных на баланс запасов более крупным компаниям.
Политика поощрения развития малых эффективных энергетических компаний с низкими затратами особенно эффективна в зрелых регионах добычи (к которым относится и Украина), где крупные и средние месторождения уже находятся в стадии истощения и остаются либо мелкие залежи, либо запасы, которые значительно сложнее извлекать. Потому что крупные транснациональные корпорации не станут реализовывать проекты на множестве мелких месторождений – это не их профиль. Они преуспевают в освоении небольшого числа очень дорогих, но высокопродуктивных мегапроектов, реализуя эффект масштаба.
В современных законодательных рамках деятельность малых независимых геологических компаний в Украине сильно ограничена. Фактически действующая система государственного регулирования отношений недропользования не стимулирует вложение средств частных инвесторов в геологоразведку, в первую очередь ранних, наиболее рисковых стадий (прогнозирование, поиски, поисково-оценочные работы).
Хотя по закону существует опция номинирования (заявки) на аукцион участка самостоятельно отобранного недропользователем, на практике – это редкость из-за нечеткости определения данной процедуры (или, мягко говоря, из-за отсутствия мотивации у ответственного ведомства), сложности оперативного согласования объекта с местными облсоветами (часто занимающимися едва ли не вымогательством у потенциального инвестора максимальных соцблаг) и боязни инвесторов "потерять" обнаруженную привлекательную залежь… в пользу конкурентов.
Сложившаяся ситуация связана с несколькими обстоятельствами. Во-первых, существуют трудности в части введения в полной мере полученной за частные средства в результате ГРР геологической информации в рыночный оборот из-за отягощения ее свободного использования (в частности, необходимости получения разрешения на вывоз за границу). Во-вторых, затраты на поиск, оценку и разведку запасов полезных ископаемых нередко составляют существенную часть инвестиций добывающих предприятий (от 10% до 80%), однако украинское законодательство не в полной мере определяет порядок признания и отражения этих затрат, сводя их к такой категории, как расходы будущих периодов.
Учитывая сказанное, эффективными могут быть предлагаемые ниже меры.
1. Модернизация нормативно-правового регулирования ГРР с целью создания условий для притока частных инвестиций в наиболее рисковую поисковую стадию геологоразведки путем коммерциализации геологической информации и повышением защищенности прав ее обладателей. В частности необходимо разрешить отчуждение права пользования недрами и гарантировать на законодательном уровне открывателю месторождения первоочередное право его дальнейшей разработки (в случае выполнения им в полном объеме взятых минимальных обязательств).
2. Подготовка современного научно-информационного обеспечения геологических проектов. Вся имеющаяся у государства геологическая информация должна быть преобразована в качественно иной продукт, максимально доступный в оцифрованном виде и имеющий открытый доступ через интернет, достаточный для выявления первичного интереса потенциального покупателя (это потребует адекватной переоценки геоинформации, полученной еще в советское время).
3. Внедрение на неосвоенных месторождениях эффективного механизма "огораживания с аплифтом" – вычет доли фактически понесенных затрат на ГРР из будущих рентных платежей компании, умноженных на коэффициент учета изменения стоимости денег во времени (например, по ставке рефинансирования НБУ). Также мировая практика часто предусматривает отражение затрат на поиск, оценку и разведку запасов полезных ископаемых в нематериальных активах добывающих предприятий.
Завышение стоимости "входа" на рынок
Проблема объективности геолого-экономических оценок права пользования недрами при выставлении участков на аукцион всегда считается наиболее важной в государственном регулировании отношений недропользования. В Украине установление завышенного размера платы (в т.ч. стоимости геоинформации) приводит к отсутствию конкуренции на участок и в конечном итоге - к срыву аукционов. Фактически государство – за счет государственных поисково-разведочных работ – не в состоянии представлять на аукцион запасы высокого уровня разведанности (C1+C2), чтобы иметь максимально полное представление о том объеме ресурсной ренты (доказанных извлекаемых запасах), которое оно может получить от реализации данного проекта, выставляемого на торги.
По мнению частных инвесторов, количественные оценки прогнозного ресурсного потенциала территорий (т.е. невскрытых и неопробованных залежей) оказываются неоправданно завышенными, поскольку вероятность их геологического подтверждения очень низкая. Так, вероятность перевода в запасы прогнозных ресурсов категорий D1 и D2 (наиболее часто выставляемые ресурсы на украинский аукцион), примерно соответствующих североамериканским категориям Hypothetical (гипотетические) и Speculative (спекулятивные), не превышает 10%. Иными словами, вероятность того, что их просто нет, более 90%.
Действующая на сегодня методика расчета минимального размера стартового платежа привязывается к стоимости теоретически найденных и предположительно извлеченных ресурсов. Она предусматривает, что при приобретении спецразрешения обязательный платеж составляет не менее 2% суммарной чистой прибыли за весь период эксплуатации месторождения/залежи, рассчитанной без учета капитальных затрат и амортизационных отчислений. Для расчета такого дисконтированного денежного потока берутся усредненные финансовые показатели схожих проектов, так как на момент выставления участка на аукцион инвестиционная программа его освоения у претендентов отсутствует.
Такой подход имеет ряд серьезных недостатков и ставит под сомнение его объективность. В частности длительность разработки месторождения может превышать срок действия спецразрешения и период амортизации основных средств производства (несколько раз требовать замену таковых) делает использование таких расчетов довольно субъективным.
При определении минимального размера платежа также не принимаются во внимание такие важные факторы, как вид разрешения (которое может вовсе не предусматривать промышленную добычу, а покрывать лишь поисково-разведывательную деятельность, когда прибыль априори отсутствует) и особенности проведения геолого-экономической оценки залежей в нетрадиционных коллекторах (где фиксируются гигантские ресурсы, но коммерчески извлекаемые запасы сосредоточенны лишь в ограниченных высокопродуктивных карманах, т.н. sweet spots).
Следовательно, методология расчета начальной стоимости спецразрешений на пользование недрами нуждается в существенном усовершенствовании.
Требуется внедрение дифференцированного подхода в зависимости от целевого назначения работ (разведка или добыча), степени достоверности геологических материалов (ресурсы или запасы) и вида залежей в зависимости от сложности добычи (в частности традиционные или нетрадиционные). Кроме того, необходимо максимально отказаться от субъективизма со стороны оценщиков.
На базе этого в процессе работы над обновлением редакции Кодекса "О недрах Украины" рабочей группой были сформированы такие изменения:
- стоимость спецразрешения на деятельность по разведке недоказанного ресурсного потенциала (нет достаточного количества информации для достоверной оценки основных параметров месторождения: величины запасов, среднего содержания, коэффициента извлечения) фиксируется к прозрачной величине, которая рассчитывается как одна текущая минимальная заработная плата на один квадратный км площади лицензионного участка;
- стоимость спецразрешения на деятельность по добыче или совмещенной разведке и добыче для участков с неутвержденными ресурсами фиксируется к суммарной стоимости потенциальной товарной продукции при коэффициенте перевода ресурсов в запасы – 0,45% для категории С3, 0,3% – D1, 0,2% – D2, 0,01% – на разработку нефти и газа из нетрадиционных коллекторов;
- стоимость спецразрешения на деятельность по добыче или совмещенной разведке и добыче для участков с утвержденными запасами определяется с применением усовершенствованного формульного метода стоимости запасов.
Кроме того, реализация второй и третей категорий спецразрешений должна предусматривать электронные конкурсные торги (для минимизации влияния человеческого фактора при отборе участников) с использование системы голландского аукциона, где торги идут на понижение (см. табл.).
Избирательный доступ
к ресурсам
во внеаукционном порядке
Некоторые нормы данной практики являются дискриминационными, так как распространяют льготные/эксклюзивные условия исключительно на компании с участием государства более 25%. Не затрагивая в этой статье вопрос эффективности работы госкомпаний (в т.ч. в условиях нехватки капитальных средств), отмечу, что данная избирательная преференция противоречит общему принципу равенства и порождает вопиющие злоупотребления. Некоторые исключения внеаукционного порядка трактуются довольно широко (в частности об объектах целостных имущественных комплексов или апробации ресурсов за собственные средства недропользователя) и умышленно используются для льготных схем. Это сдерживает привлечение частных инвестиций в отрасль и обрекает ее на дальнейшую деградацию и коррумпированность.
* * *
Подытоживая, отмечу, что проведение масштабных и качественных поисково-разведывательных работ играет важную роль для прироста ресурсной базы нефти и газа в Украине. Во многом именно от кардинального изменения политики государства в данном сегменте, направленной на стимулирование притока частных инвестиций в геологоразведку, будет зависеть успешность реализации планов по замещению импортного ресурса углеводородами собственной добычи. Для этого необходимо усовершенствовать законодательство в области коммерциализации геоинформации, становления вторичного рынка лицензий на разведку и добычу, пересмотра методик расчета стоимости спецразрешений и порядка проведения аукционов, выравнивания в правах всех участников рынка. Безусловно, этому также будет содействовать скорейшая ликвидации двухуровневой тарифной системы на газовом рынке и обеспечение равного и недискриминационного доступа к объектам газотранспортной инфраструктуры. Однако все это возможно лишь при условии отказа от существующих архаичных подходов к развитию отрасли со стороны ответственных госведомств и максимальном обеспечении прозрачности их деятельности.