На своєму євроінтеграційному шляху Україна приймає певні міжнародні зобов'язання, регламентовані міжнародними угодами.
Одним із таких зобов'язань є формування мінімального запасу нафти та нафтопродуктів, що визначено правилами Міжнародного енергетичного агентства (МЕА) та Директивою Європейського Союзу 2009/119/ЄС.
Україна є одним із найбільших ринків нафтопродуктів у Європі. За 2017 рік у всіх секторах економіки країни сукупно спожито близько 9,6 млн тонн пального, з яких 6,0 млн - дизельного палива (ДП), 1,6 млн - скрапленого газу (LРG) і 2,0 млн тонн бензинів. У грошовому еквіваленті річний обсяг споживання нафтопродуктів і скрапленого газу становить 10 млрд дол.
Водночас Україна залежна від імпорту нафти та нафтопродуктів, що гостро відчувається кілька разів на рік - під час різких коливань цін на них. На жаль, учасники ринку, приватні компанії, мають замало стимулів для формування стратегічного резерву пального - запобіжника кризових явищ на паливному ринку.
У скільки на сьогодні обійдеться Україні чергове створення нафтового резерву? Чи допоможе це власникам автомобілів? Хто насправді заплатить за таку страховку?
Мінімальний запас нафти та нафтопродуктів формується з метою нівелювати наслідки надзвичайних ситуацій на нафтовому ринку, тобто на випадок дисбалансу попиту і пропозиції. Всі країни - учасники МЕА повинні мати запаси із прив'язкою до чистого імпорту нафти та нафтопродуктів.
Довідково: Міжнародне енергетичне агентство (МЕА) засноване у 1974 році зі штаб-квартирою у Парижі. Агентство сприяє міжнародному співробітництву у сфері вдосконалення світової структури попиту та пропозиції енергоресурсів й енергетичних послуг. Створене на противагу ОПЕК і є продуктом низки нафтових криз ХХ століття. В реальності МЕА захищає інтереси країн - імпортерів нафти. З метою забезпечити стабільність пропозиції нафтопродуктів на локальних ринках країн, які не добувають достатньо нафти, Агентством визначено принципи формування мінімального стратегічного запасу нафти та нафтопродуктів.
Директива ЄС, зобов'язання щодо імплементації якої взяла на себе й Україна, уніфікує та регламентує попередні вимоги, прийняті в рамках МЕА. На момент прийняття Директиви до неї вже приєдналися більшість країн ЄС.
Директивою ЄС була запропонована альтернативна формула із прив'язкою до добового внутрішнього споживання протягом попереднього календарного року. За цією формулою, розмір паливного резерву визначається як найбільше із такого: обсяг за 90 днів середньодобового значення нетто-імпорту або обсяг 61 дня середнього внутрішнього добового споживання. Обсяг імпорту розраховується на основі еквівалента в сирій нафті, тоді як внутрішнє споживання - на основі фактичного значення, або ж еквівалента в сирій нафті (фактичне значення, помножене на коефіцієнт 1,2). Коефіцієнт обумовлений додатком ІІ Директиви ЄС і враховує норми виходу нафтопродуктів при її переробці на внутрішніх потужностях (на випадок виникнення збоїв із поставками нафтопродуктів).
Описаний механізм розрахований на різке припинення постачання нафти, а не на коливання цін, тому міжнародна енергетична програма, що її ініціювало МЕА, більше нагадує міжнародний план розподілу нафти в умовах кризи, ніж ринковий інтервенційний механізм. З часу свого створення програма жодного разу не застосовувалася на міжнародному рівні, проте допомагала запобігти локальним кризам, які виникають унаслідок військових конфліктів чи стихійних лих.
З чого формується та як розраховується стратегічний запас
Мінімальний запас нафти та нафтопродуктів дозволено зберігати у такому вигляді:
- екстрені резерви - резерви нафти, що їх зберігає кожна держава;
- спеціальні резерви - нафтові резерви, мінімальний рівень яких визначається в розмірі кількості днів середнього внутрішнього добового споживання і складається з однієї або кількох категорій таких продуктів: етан, скраплений нафтовий газ, автомобільний бензин, авіаційний бензин, пальне для реактивних двигунів, інші види гасу, газойль/дизельне паливо, нафтове паливо, уайт-спірит і спеціальні бензини, мастильні матеріали, бітум, парафіни, нафтовий кокс.
Під час розрахунку рівня екстрених резервів (якщо їх обчислюють окремо) враховують обсяги нафти, що утримуються в резервуарах нафтопереробних заводів, на кінцевих станціях і в резервуарах заповнення трубопроводів. При визначенні спеціальних резервів, окрім зазначеного вище, враховують обсяги, що утримуються на баржах, нафтових наливних каботажних суднах, у танкерах, що перебувають у портах, трюмах суден внутрішнього плавання; у формі експлуатаційних резервів; великими споживачами на підставі письмових зобов'язань або інших приписів державних органів.
Не враховують ще не видобутих вуглеводнів, обсягів, що утримуються у нафтопроводах, вагонах-цистернах, трюмах суден далекого плавання і танкерах у морі, на автозаправних станціях, іншими споживачами, у формі військових резервів.
Екстрені та спеціальні резерви виокремлюють з-поміж інших. Їхнє комерційне використання заборонено.Резерви можна частково використати, щоб швидше подолати надзвичайну ситуацію чи місцеву кризу, зокрема в разі порушення постачань природного газу, що потребуватиме заміщення для виробництва енергії. Проте згадані випадки не враховують ситуацій, які можуть виникнути внаслідок зміни цін на сиру нафту чи нафтопродукти.
Варто зазначити, що запаси скрапленого газу (LPG) у технічному плані організувати значно важче, ніж нафти/нафтопродуктів. До того ж багато країн не визнає LPG як стратегічного енергетичного ресурсу, обмеження в поставках якого впливатиме на енергетичну безпеку країни. Лише шість країн - членів ЄС із 28 вирішили сформувати запаси скрапленого газу - Польща, Італія, Іспанія, Португалія, Греція та Болгарія. В цих країнах, як і в Україні, на скраплений газ припадає чимала частка ринку нафтопродуктів. Це порівняно недороге альтернативне пальне, тому питання його стратегічного запасу має вагоме соціальне значення. Слід зауважити, що анонсований проект закону зі створення мінімальних резервів нафти та нафтопродуктів в Україні, що його було представлено 3 жовтня на саміті "Нова ера стратегічних резервів: міжнародне партнерство заради зміцнення національної безпеки", не враховує LPG.
Міжнародний досвід формування і фінансування мінімального запасу нафти та нафтопродуктів
У США резерв було створено в 1975 році після нафтового ембарго, коли країни Організації арабських країн-експортерів нафти (ОАПЕК) разом з Єгиптом і Сирією відмовилися поставляти нафту Сполученим Штатам та їх союзникам у Західній Європі, що підтримали Ізраїль у його конфлікті з Єгиптом і Сирією.
Нафтовий резерв і потім застосовувався США - після конфлікту з Іраком, а також урагану "Катрін" (штат Луїзіана, 2005 р.), коли спостерігалися перебої в постачанні нафти на американські виробничі потужності.
Слід зазначити, що в США резерв сформовано виключно із сирої нафти. Він забезпечує 60 днів імпорту, що дорівнює близько 720 млн барелів. Фінансуванням проекту займалося Міністерство енергетики США, а витрати з його обслуговування на сьогодні становлять близько 200 млн дол. Для зберігання резерву нафти у Сполучених Штатах широко використовуються соляні куполи - геологічні утворення, які за певних умов придатні для рідких і газоподібних вуглеводнів. Оскільки соляні куполи мають природне походження, їх використання є порівняно недорогим.
У Великій Британії діють зобов'язання для нафтопереробної галузі з понаднормового зберігання нафти на складах. Фірми негласно накопичують нафту про запас.
У Китаї потужності із зберігання нафтопродуктів розміщено по всій країні. Резерви створюються як на комерційній основі, так і за рахунок держави. У китайців немає такої розкоші, як соляні куполи, тому їм доводиться оперувати дорожчими потужностями - наземними резервуарами.
Є три основні моделі відповідальності щодо створення резерву:
1. Державні запаси (запаси держави і агентства по зберіганню).
2. Обов'язкові промислові резерви.
3. Комбінація уряд/агентство + гравці ринку (виробники, імпортери), коли зобов'язання розподілено між агентством і виробниками/імпортерами.
Виключно державні запаси формуються у Чехії, Польщі та Словаччині. В Італії, Люксембурзі та Швеції для формування запасів також залучаються учасники ринку. В Угорщині, Естонії, Ірландії, Словенії, Хорватії мінімальні запаси нафти та нафтопродуктів формують і управляють ними спеціальні агентства.
Незалежно від моделі відповідальності, міжнародний досвід доводить, що оплата за стратегічний запас лягає на кінцевого споживача. Коли формуються державні запаси, це здійснюється або в обхід учасників ринку у формі перерозподілу акцизного податку, випуску облігацій (у тому числі довгострокових) чи запровадження податку на спеціальні резерви палива (Польща, Сербія), або ж напряму - через збільшення акцизного податку чи запровадження спеціального мита на імпорт нафтопродуктів.
Акціонерами спеціальних агентств є й учасники ринку. Відтак, на них покладається покриття витрат такої установи. В Угорщині, наприклад, спеціальне агентство з формування мінімального запасу нафти та нафтопродуктів отримало револьверну кредитну лінію для своєї статутної діяльності - накопичення та управління запасами нафти і нафтопродуктів. Проценти за обслуговування цієї кредитної лінії частково покриваються за рахунок статутних внесків акціонерів цієї організації. Формування певної частки запасів учасниками ринку передбачає пряме перенесення вартості запасів на ціни реалізації.
Практика створення спеціальних агентств державної форми власності є найпоширенішою. Формування запасів у країнах Європи відбувалося 3–5 років, що дозволяло розподіляти початкові витрати.
Як в Україні планують створити мінімальний запас нафти та нафтопродуктів
Державне агентство резерву України (Держрезерв) є головним виконавцем у впровадженні реформи щодо формування стратегічних запасів нафти та нафтопродуктів. Проте Держрезерв не здійснюватиме управління стратегічним запасом. З цією метою передбачено створення спеціального агентства державної або комбінованої форми власності.
Перший варіант законопроекту про мінімальні запаси нафти та нафтопродуктів презентовано у стінах Держрезерву 26 червня ц.р. До кінця 2022 року Україна зобов'язана накопичити мінімальні запаси нафти та нафтопродуктів у обсязі не менш як 2 млн тонн еквівалента сирої нафти.
Виходячи з фактичної потужності українських нафтопереробних заводів, структура запасу буде такою: 30% сирої нафти і 70% нафтопродуктів (56% з яких - дизельне паливо, решта - бензини). 70% резерву формуватиметься безпосередньо спеціальним агентством, а обов'язок із формування 30% резерву покладатиметься на суб'єктів ринку нафти та нафтопродуктів - підприємства, установи, організації будь-якої форми власності або інший суб'єкт господарювання, які здійснюють імпорт, видобуток, переробку, продаж, транспортування, зберігання нафти та/або нафтопродуктів або є учасниками спільної (сумісної) діяльності у зазначених галузях.
Мінімальний запас нафти та нафтопродуктів зберігатиметься як на території України, так і за її межами на спеціалізованих базах зберігання, що перебуватимуть у державній або приватній власності на підставі договорів про відповідальне зберігання,що їх зможе укладати спеціальне агентство з учасниками ринку. Зберігання також може здійснюватися на підставі договорів про тимчасове резервування та зберігання нафти і нафтопродуктів (так звані контракти tickets). Такі договори може укладати як державний оператор із приватними суб'єктами, так і навпаки.
Розкриття стратегічного запасу здійснюватиметься за рішенням Держрезерву на підставі аналізу балансу попиту та споживання на внутрішньому ринку. Проте конкретний інструментарій цього аналізу в законопроекті не прописаний і поки що залишається за кадром, тобто на совісті чиновників. Стратегічний запас продаватиметься на конкурсній основі на відкритих торгах за поточними ринковими цінами як спеціалізованим державним оператором, так і приватними суб'єктами. Кошти, отримані від розкриття запасів, слід спрямовувати на поновлення таких запасів або на обслуговування кредитних ліній, отриманих для формування запасів спеціалізованим державним оператором.
Цікавий нюанс. На момент кризового явища поточні ринкові ціни вже, ймовірно, будуть занадто високими, а відкритий аукціон штовхатиме їх іще вище (оскільки більшість суб'єктів ринку піддаються паніці та поводяться ірраціонально). Це ставить під сумнів дієвість саме такого інтервенційного механізму.
Законопроектом, що його напрацював Держрезерв, визначено такі джерела фінансування державних запасів:
- видатки державного бюджету;
- довгострокові кредити, отримані оператором для формування та обслуговування державних запасів нафти і нафтопродуктів;
- кошти, отримані оператором від реалізації (продажу) нафти та нафтопродуктів у випадках та у порядку, передбачених законодавством;
- кошти, отримані оператором від суб'єктів ринку нафти та нафтопродуктів на підставі договорів про тимчасове резервування і зберігання нафти та нафтопродуктів, про відповідальне зберігання тощо;
- інші джерела, що не суперечать законодавству.
Найімовірніше, основним джерелом, принаймні на початковому етапі, будуть видатки державного бюджету. Цей шлях неодмінно потребуватиме перегляду ставок акцизного податку, що справляється при імпорті та виробництві нафтопродуктів. Цілком прогнозовано, що збільшення податкового навантаження на учасників ринку призведе до підвищення оптових і роздрібних цін на нафтопродукти.
Проценти за обслуговування кредитних ліній на формування мінімальних запасів також лягатимуть на учасників ринку, що також спричинить зростання цін реалізації.
Приватні ж учасники ринку, що вимушено формуватимуть 30% стратегічного запасу, нестимуть додаткові витрати, пов'язані перш за все із зберіганням нафти й нафтопродуктів, а також обслуговуванням кредитів і позик, за рахунок яких фінансуватимуться такі запаси.
Так чи інакше, і це підтверджує світова практика, формування мінімального запасу нафти та нафтопродуктів оплачує кінцевий споживач. За нашими оцінками, створення мінімального запасу нафти й нафтопродуктів в Україні може призвести до подорожчання всіх видів пального в середньому на 0,42–0,56 грн/л.
А що натомість отримає споживач? Ймовірно, умовну стабільність цін. Паливні інтервенції стратегічного резерву мають насичувати ринок у кризовий час, пом'якшуючи цінові коливання. Дуже хочеться вірити в це, як і в те, що стратегічний запас нафти і нафтопродуктів вартістю 2,5–3,0 млрд дол. не перетвориться на годівницю для нечистих на руку чиновників і політиканів.