На своем евроинтеграционном пути Украина принимает определенные международные обязательства, регламентированные международными соглашениями.
Одним из таких обязательств является формирование минимального запаса нефти и нефтепродуктов, что определено правилами Международного энергетического агентства (МЭА) и Директивой Европейского Союза 2009/119/ЕС.
Украина является одним из крупнейших рынков нефтепродуктов в Европе. За 2017 год во всех секторах экономики страны совокупно было потреблено около 9,6 млн тонн горючего, из которых 6,0 млн - дизельного топлива (ДТ), 1,6 млн - сжиженного газа (LРG) и 2,0 млн тонн бензинов. В денежном эквиваленте годовой объем потребления нефтепродуктов и сжиженного газа составляет 10 млрд долл.
Вместе с тем Украина зависима от импорта нефти и нефтепродуктов, что остро ощущается несколько раз в год - во время резких колебаний цен на них. К сожалению, у участников рынка, частных компаний, недостаточно стимулов для формирования стратегического резерва горючего - предохранителя кризисных явлений на топливном рынке.
Во сколько сегодня обойдется Украине очередное создание нефтяного резерва? Поможет ли это владельцам автомобилей? Кто на самом деле заплатит за такую страховку?
Минимальный запас нефти и нефтепродуктов формируется с целью нивелировать последствия чрезвычайных ситуаций на нефтяном рынке, то есть на случай дисбаланса спроса и предложения. Все страны - участники МЭА должны располагать запасами с привязкой к чистому импорту нефти и нефтепродуктов.
Справочно: Международное энергетическое агентство (МЭА) было основано в 1974 году со штаб-квартирой в Париже. Агентство способствует международному сотрудничеству в сфере усовершенствования мировой структуры спроса и предложения энергоресурсов и энергетических услуг. Создано в противовес ОПЕК и является продуктом ряда нефтяных кризисов ХХ века. В реальности МЭА защищает интересы стран - импортеров нефти. С целью обеспечить стабильность предложения нефтепродуктов на локальных рынках стран, не добывающих достаточно нефти, Агентство определило принципы формирования минимального стратегического запаса нефти и нефтепродуктов.
Директива ЕС, обязательство по имплементации которой взяла на себя и Украина, унифицирует и регламентирует предыдущие требования, принятые в рамках МЭА. На момент принятия Директивы к ней уже присоединилось большинство стран ЕС.
Директивой ЕС была предложена альтернативная формула с привязкой к суточному внутреннему потреблению на протяжении предыдущего календарного года. Согласно этой формуле, размер топливного резерва определяется как наибольшее из следующего: объем за 90 дней среднесуточного значения нетто-импорта или объем 61 дня среднего внутреннего суточного потребления. Объем импорта рассчитывается на основе эквивалента в сырой нефти, тогда как внутреннее потребление - на основе фактического значения, или же эквивалента в сырой нефти (фактическое значение, умноженное на коэффициент 1,2). Коэффициент обусловлен приложением ІІ Директивы ЕС и учитывает нормы выхода нефтепродуктов при ее переработке на внутренних мощностях (на случай возникновения сбоев с поставками нефтепродуктов).
Описанный механизм рассчитан на резкое прекращение поставок нефти, а не на колебание цен, поэтому международная энергетическая программа, инициированная МЭА, больше напоминает международный план распределения нефти в условиях кризиса, чем рыночный интервенционный механизм. Со времени своего создания программа ни разу не применялась на международном уровне, но помогала предотвратить локальные кризисы, возникающие вследствие военных конфликтов или стихийных бедствий.
Из чего формируется и как рассчитывается стратегический запас
Минимальный запас нефти и нефтепродукты разрешено хранить в следующем виде:
- экстренные резервы - резервы нефти, которые хранит каждое государство;
- специальные резервы - нефтяные резервы, минимальный уровень которых определяется в размере количества дней среднего внутреннего суточного потребления и состоит из одной или нескольких категорий следующих продуктов: этан, сжиженный нефтяной газ, автомобильный бензин, авиационный бензин, горючее для реактивных двигателей, другие виды керосина, газойль/дизельное топливо, нефтяное топливо, уайт-спирит и специальные бензины, смазочные материалы, битум, парафины, нефтяной кокс.
При расчете уровня экстренных резервов (если они определяются отдельно) учитывают объемы нефти, содержащиеся в резервуарах нефтеперерабатывающих заводов, на конечных станциях и в резервуарах заполнения трубопроводов. При определении специальных резервов, кроме указанного выше, учитывают объемы, содержащиеся на баржах, нефтяных наливных каботажных судах, в танкерах, которые находятся в портах, трюмах судов внутреннего плавания; в форме эксплуатационных резервов; большими потребителями на основании письменных обязательств или других предписаний государственных органов.
Не учитывают еще не добытые углеводороды, объемы, содержащиеся в нефтепроводах, вагонах-цистернах, трюмах судов дальнего плавания и танкерах в море, на автозаправочных станциях, другими потребителями, в форме военных резервов.
Экстренные и специальные резервы выделяют среди прочих. Их коммерческое использование запрещено. Резервы можно частично использовать, чтобы быстрее преодолеть чрезвычайную ситуацию или местный кризис, в частности в случае нарушения поставок природного газа, который необходимо будет заместить для производства энергии. Но упомянутые случаи не учитывают ситуаций, которые могут возникнуть вследствие изменения цен на сырую нефть или нефтепродукты.
Следует отметить, что запасы сжиженного газа (LPG) в техническом плане организовать значительно сложнее, чем нефти/нефтепродуктов. К тому же многие страны не признают LPG в качестве стратегического энергетического ресурса, ограничение в поставках которого повлияет на энергетическую безопасность страны. Только шесть стран - членов ЕС из 28 решили сформировать запасы сжиженного газа - Польша, Италия, Испания, Португалия, Греция и Болгария. В этих странах, как и в Украине, на сжиженный газ приходится значительная доля рынка нефтепродуктов. Это сравнительно недорогое альтернативное горючее, поэтому вопрос его стратегического запаса имеет весомое социальное значение. Следует отметить, что анонсированный проект закона по созданию минимальных резервов нефти и нефтепродуктов в Украине, представленный 3 октября на саммите "Новая эра стратегических резервов: международное партнерство ради укрепления национальной безопасности", не учитывает LPG.
Международный опыт формирования и финансирования минимального запаса нефти и нефтепродуктов
В США резерв был создан в 1975 году после нефтяного эмбарго, когда страны Организации арабских стран-экспортеров нефти (ОАПЕК) вместе с Египтом и Сирией отказались поставлять нефть Соединенным Штатам и их союзникам в Западной Европе, поддержавшим Израиль в его конфликте с Египтом и Сирией.
Нефтяной резерв и потом применялся США - после конфликта с Ираком, а также урагана "Катрин" (штат Луизиана, 2005 г.), когда наблюдались перебои в поставках нефти на американские производственные мощности.
Следует отметить, что в США резерв сформирован исключительно из сырой нефти. Он обеспечивает 60 дней импорта, что равно около 720 млн баррелям. Финансированием проекта занималось Министерство энергетики США, а затраты по его обслуживанию сегодня составляют около 200 млн долл. Для хранения резерва нефти в Соединенных Штатах широко используются соляные купола - геологические образования, при определенных условиях пригодные для жидких и газообразных углеводородов. Поскольку соляные купола имеют естественное происхождение, их использование сравнительно недорогое.
В Великобритании действуют обязательства для нефтеперерабатывающей отрасли по хранению произведенной сверх нормы нефти на складах. Фирмы негласно накапливают нефть про запас.
В Китае мощности по хранению нефтепродуктов размещены по всей стране. Резервы создаются как на коммерческой основе, так и за счет государства. У китайцев нет такой роскоши, как соляные купола, поэтому им приходится оперировать более дорогими мощностями - наземными резервуарами.
Существуют три основные модели ответственности по созданию резерва:
1. Государственные запасы (запасы государства и агентства по хранению).
2. Обязательные промышленные резервы.
3. Комбинация правительство/агентство + игроки рынка (производители, импортеры), когда обязательство распределено между агентством и производителями/импортерами.
Исключительно государственные запасы формируются в Чехии, Польше и Словакии. В Италии, Люксембурге и Швеции для формирования запасов также привлекаются участники рынка. В Венгрии, Эстонии, Ирландии, Словении, Хорватии минимальные запасы нефти и нефтепродуктов формируют и управляют ими специальные агентства.
Независимо от модели ответственности, международный опыт доказывает, что оплата за стратегический запас ложится на конечного потребителя. Когда формируются государственные запасы, это осуществляется либо в обход участников рынка в форме перераспределения акцизного налога, выпуска облигаций (в том числе долгосрочных) или введения налога на специальные резервы топлива (Польша, Сербия), либо же напрямую - путем увеличения акцизного налога или введения специальной пошлины на импорт нефтепродуктов.
Акционерами специальных агентств являются и участники рынка. Поэтому на них возлагается покрытие затрат такого учреждения. В Венгрии, например, специальное агентство по формированию минимального запаса нефти и нефтепродуктов получило револьверную кредитную линию для своей уставной деятельности - накопление и управление запасами нефти и нефтепродуктов. Проценты за обслуживание этой кредитной линии частично покрываются за счет уставных взносов акционеров этой организации. Формирование определенной доли запасов участниками рынка предусматривает прямое перенесение стоимости запасов на цены реализации.
Практика создания специальных агентств государственной формы собственности наиболее распространенная. Формирование запасов в странах Европы осуществлялось 3–5 лет, что позволяло распределять первоначальные затраты.
Как в Украине планируют создать минимальный запас нефти и нефтепродуктов
Государственное агентство резерва Украины (Госрезерв) является главным исполнителем внедрения реформы по формированию стратегических запасов нефти и нефтепродуктов. Однако Госрезерв не будет осуществлять управление стратегическим запасом. С этой целью предусмотрено создание специального агентства государственной или комбинированной формы собственности.
Первый вариант законопроекта о минимальных запасах нефти и нефтепродуктов был представлен в стенах Госрезерва 26 июня с.г. До конца 2022 года Украина обязана накопить минимальные запасы нефти и нефтепродуктов в объеме не менее 2 млн тонн эквивалента сырой нефти.
Исходя из фактической мощности украинских нефтеперерабатывающих заводов, структура запаса будет следующей: 30% сырой нефти и 70% нефтепродуктов (56% из которых - дизельное топливо, остальное - бензины). 70% резерва будет формироваться непосредственно специальным агентством, а обязанность по формированию 30% резерва будет возлагаться на субъектов рынка нефти и нефтепродуктов - предприятия, учреждения, организации любой формы собственности или другой субъект хозяйствования, которые осуществляют импорт, добычу, переработку, продажу, транспортировку, хранение нефти и/или нефтепродуктов или являются участниками совместной деятельности в указанных отраслях.
Минимальный запас нефти и нефтепродуктов будет храниться как на территории Украины, так и за ее пределами на специализированных базах хранения, которые будут находиться в государственной или частной собственности на основании договоров об ответственном хранении, которые сможет заключать специальное агентство с участниками рынка. Хранение также может осуществляться на основании договоров о временном резервировании и хранении нефти и нефтепродуктов (так называемые контракты tickets). Такие договоры может заключать как государственный оператор с частными субъектами, так и наоборот.
Раскрытие стратегического запаса будет осуществляться по решению Госрезерва на основании анализа баланса спроса и потребления на внутреннем рынке. Но конкретный инструментарий этого анализа в законопроекте не прописан и пока остается за кадром, то есть на совести чиновников. Стратегический запас будет продаваться на конкурсной основе на открытых торгах по текущим рыночным ценам как специализированным государственным оператором, так и частными субъектами. Средства, полученные от раскрытия запасов, следует направлять на возобновление таких запасов или на обслуживание кредитных линий, полученных для формирования запасов специализированным государственным оператором.
Интересный нюанс. На момент кризисного явления текущие рыночные цены уже, вероятно, будут слишком высокими, а открытый аукцион будет толкать их еще выше (поскольку большинство субъектов рынка подвержены панике и ведут себя иррационально). Это ставит под сомнение действенность именно такого интервенционного механизма.
Законопроектом, разработанным Госрезервом, определены следующие источники финансирования государственных запасов:
- расходы государственного бюджета;
- долгосрочные кредиты, полученные оператором для формирования и обслуживания государственных запасов нефти и нефтепродуктов;
- средства, полученные оператором от реализации (продажи) нефти и нефтепродуктов в случаях и в порядке, предусмотренных законодательством;
- средства, полученные оператором от субъектов рынка нефти и нефтепродуктов на основании договоров о временном резервировании и хранении нефти и нефтепродуктов, об ответственном хранении и т.п.;
- другие источники, не противоречащие законодательству.
Вероятнее всего, основным источником, по крайней мере на начальном этапе, будут расходы государственного бюджета. Этот путь непременно потребует пересмотра ставок акцизного налога, взимающегося при импорте и производстве нефтепродуктов. Вполне прогнозируемо, что увеличение налоговой нагрузки на участников рынка приведет к повышению оптовых и розничных цен на нефтепродукты.
Проценты за обслуживание кредитных линий на формирование минимальных запасов также лягут на участников рынка, что тоже вызовет рост цен реализации.
Частные же участники рынка, которые вынуждены будут формировать 30% стратегического запаса, понесут дополнительные затраты, связанные прежде всего с хранением нефти и нефтепродуктов, а также обслуживанием кредитов и займов, за счет которых будут финансироваться такие запасы.
Так или иначе, и это подтверждает мировая практика, формирование минимального запаса нефти и нефтепродуктов оплачивает конечный потребитель. По нашим оценкам, создание минимального запаса нефти и нефтепродуктов в Украине может привести к подорожанию всех видов горючего в среднем на 0,42–0,56 грн/л.
А что взамен этого получит потребитель? Вероятно, условную стабильность цен. Топливные интервенции стратегического резерва должны насыщать рынок в кризисное время, смягчая ценовые колебания. Очень хочется верить в это, как и в то, что стратегический запас нефти и нефтепродуктов стоимостью 2,5–3,0 млрд долл. не превратится в кормушку для нечистых на руку чиновников и политиканов.