По-перше, вона вочевидь затягнулася, а її тили істотно відстали від передових позицій. По-друге, дається взнаки штучне гальмування процесу, який становить серйозну загрозу як для корумпованого чиновництва, що намагається зберегти статус-кво, так і для соціально безвідповідального бізнесу, який порушує мораль і закони. Та й вносити відповідні корективи в територіально-адміністративний устрій країни, з яким процес децентралізації нерозривно пов'язаний, по суті, навіть не починали. Що значно уповільнює добровільне створення ОТГ і породжує непередбачені складнощі в розвитку вже чинних.
Діючи спільно
В Україні вже створено понад 900 ОТГ, і ще чимало їх перебуває на стадії формування. При цьому реформатори вже розробили відповідні плани скорочення районів із нинішніх 490 приблизно до сотні. Ці накреслення поки що тільки обговорюють в експертному середовищі. Обов'язкових для таких випадків слухань стосовно відповідних законопроектів і нормативів у масовому масштабі наразі не проводять. Навіть дискусії з питань, пов'язаних із реформуванням районної та обласної ланок, хоча вони торкаються інтересів тих-таки ОТГ, відкладаються на невизначений час. У таких умовах навіть досягнення децентралізації в первинних ланках не можуть дати повного очікуваного ефекту.
Із практики децентралізації випливає, що для успішного розвитку об'єднань обов'язковою умовою є внесення коректив, спрямованих на те, аби дедалі більше зароблених коштів залишалося на місці й використовувалося на потреби ОТГ. Це важлива, але недостатня умова. Практика свідчить, що успішний розвиток ОТГ досягається тоді, коли сприятливі умови, створені державними інститутами, доповнюються ініціативою місцевих громад.
По-справжньому успішними стають ОТГ, які ефективно використовують держдопомогу, але основний упор роблять на розвиток за рахунок коштів, зароблених на місці, турбуючись про негайне вирішення питань передусім економічної складової. У Брошнів-Осадської ОТГ (Івано-Франківська обл.), де транспортне обслуговування сільської місцевості було особливо гострою проблемою, за її вирішення взялася саме новостворена ОТГ, чиє керівництво знайшло для цього ресурс, на відміну від владних інстанцій. Тут не стали латати дірки, а прийняли рішення, розраховане на перспективу: створили комунальну автостанцію, закупили для потреб місцевого населення сучасний маршрутний автобус. У перспективі планують створити транспортне комунальне підприємство, яке істотно знизить витрати жителів на транспорт, а згодом може давати дохід.
Сосницька ОТГ з Чернігівської області не змарнувала нагоди використати держпідтримку для впорядкування соціальних об'єктів та ремонту доріг місцевого значення. Але головний упор зробили на вирішення економічних проблем, які вже в найближчому майбутньому принесуть громаді додаткові кошти. У структурі управління ОТГ створили відділ економіки, що взяв на себе турботу про розвиток малого агробізнесу й переробку сировини, організацію торгівлі та інновацій. При цьому подбали й про використання особливостей краю - як історичних, так і краєзнавчих, зокрема родинного гнізда знаменитого українського режисера О.Довженка. Працівники відділу зуміли пов'язати в єдине ціле турботу про збереження довкілля і туристичний напрям. А будівництво кількох переробних підприємств створить додаткові робочі місця та принесе істотні доходи.
Запас міцності
Децентралізація почалася не вчора. Відтоді, як про неї заговорили і вдалися до перших спроб формування ОТГ, минуло близько п'яти років. За цей час позитивний ефект отримали тільки на первинному рівні, тобто у створенні об'єднаних громад і вирішенні питань соціальної сфери. Але на низці напрямів, зокрема в розвитку місцевого бізнесу, зроблено значно менше, як і в плані давно назрілих змін адміністративно-територіального устрою. Адже нереформовані районні та обласні структури продовжують управляти громадами, які вже пішли на добровільній основі на реформу децентралізації.
Переважна частина інформації, що надходить з ОТГ всіх без винятку областей, стосується реалізації соціальних проектів. При цьому організатори процесу децентралізації не забувають наголошувати, що ці зрослі блага надходять на місця переважно з держбюджету - як дотації на розвиток місцевої інфраструктури. І це щира правда. Але постійні нагадування про провідну й ніби вирішальну роль влади, яка затіяла децентралізацію і не шкодує коштів на її проведення, не можуть не породжувати утриманських настроїв, які послаблюють зусилля об'єднань, спрямовані на розвиток місцевих ініціатив.
Ситуація типова. Хоча ОТГ перебувають у кращому становищі, ніж звичайні громади, завдяки особливостям формування їхніх бюджетів, усе ж їхній новий статус не гарантує повного фінансового благополуччя на всі часи. І тому чимало об'єднань, незважаючи на підтримку, потрапляють у скрутні фінансові ситуації. Тому слід більше покладатися на можливості громад, забезпечуючи прискорений розвиток їхньої економіки, нарощування власних доходів.
При створенні Варвинської ОТГ у Чернігівській області, де два з гаком роки тому об'єдналися однойменне селище та кілька ближніх сіл, ніщо не віщувало особливих складнощів. Створене об'єднання було визначене фінансово заможним, але потім, коли знадобилися великі витрати, далеко не на все знайшлися потрібні кошти. Ні на оснащення великою технікою КП "Господар", ні на ремонт очисних споруд своїх і виділених коштів не вистачало, переважно тому, що для районної ланки, яка збереглася в системі управління, теж були потрібні кошти, яких вона не мала.
ОТГ створила свій штат, узяла на себе низку обов'язків і повноважень, раніше виконуваних райструктурами. Щоб упорядкувати все це, треба прийняти непрості рішення, причому не на місцевому, а на держрівні, зокрема пов'язані з корективами в територіально-адміністративному устрої. Оскільки ж на законодавчому рівні такого рішення ще не прийняли, то, за давньою й досі живою традицією, за недогляд верхів розплачуються низи. Керівництву ОТГ довелося брати на себе відповідальність, роблячи непростий вибір, на що витрачати виділені об'єднанню кошти. На вирішення численних питань, пов'язаних із власним розвитком, чи на підтримку установ нереформованого району через гальмування переходу на новий адміністративно-територіальний поділ.
Хай там як, а прорахунки в одній ланці управління істотно позначаються на іншій. У цьому випадку районна гілка управління, яка, коли б реформа децентралізації проходила нормально, вже мала б кардинально змінитися, продовжує працювати в попередньому складі, витрачаючи на вже нікому не потрібний управлінський дубляж чимало бюджетних коштів, зокрема й призначених для ОТГ.
Досадні приклади, коли кошти на розвиток місцевих громад під різними приводами переглядаються й спрямовуються на підтримку районних структур управління, не поодинокі. Особливо наочно такі дивовижі трапляються, коли реформування районної ланки управління зволікається на роки. А що стосується обласної системи управління, то про її реформування поки що взагалі не йдеться. Відтак, виходить, що в ряді місць відповідальність за стан територій та інфраструктури на них уже перейшла повністю або частково до ОТГ, а вищі структури продовжують працювати в повному складі, марно дублюючи управлінські функції.
Практика успішних ОТГ переконує: їхні досягнення не в тому, що вони отримують від держави додаткові кошти. А в повному оновленні життєвих орієнтирів, коли на місцевому рівні розв'язані руки для самостійного прийняття рішень і дій, зокрема й для нарощування доходів. Саме ОТГ у змозі стати гарантом розвитку малого бізнесу, оскільки сільські громади зацікавлені у створенні нових робочих місць, отриманні додаткових доходів.
Важелі гальмування
Спочатку процес децентралізації пригальмовували голови й депутати місцевих рад, намагаючись зберегти статус-кво і свої місця при владі. Надалі опір зріс через підключення до нього депутатів та чиновників вищого рангу, у тому числі ряду політиків і чиновників першого ешелону влади. Він набуває різних форм. В одному випадку гальмується сам процес створення ОТГ у тому вигляді, в якому його бачать місцеві жителі. Керуючі структури, особливо обласної ланки, яка займається перспективним плануванням створення ОТГ, найчастіше грішать нав'язуванням варіантів, котрі ігнорують інтереси місцевих жителів, грають на руку представникам великого бізнесу, зацікавленим у тому, щоб зберегти в місцевій владі зручні для них порядки та владні постаті. До того ж до процесу гальмування децентралізації навіть підключаються державні інституції. Скажімо, давно розроблено й навіть прийнято в першому читанні законопроект "Про засади адміністративно-територіального устрою України". З його введенням у дію міг би завершитися процес формування ОТГ на всій території країни. Але законопроект, у якому точно визначені граничні терміни завершення добровільного процесу об'єднання громад, особливості проведення децентралізації в завершальний період, забуксував у ВР.
За межами населених пунктів
ОТГ, хоча на них лежить відповідальність за соціально-економічний розвиток, по суті, не мають можливості використовувати ресурси, які перебувають за межами населених пунктів, включно із землями сільгосппризначення. Очевидна невідповідність: структури зі зрослою відповідальністю і великою кількістю додаткових обов'язків до останнього часу не мали у своєму розпорядженні земельних ресурсів.
Перші ОТГ розпочинали свою діяльність без нічого. Вони могли планувати якесь будівництво, бізнес-вкладення, але лише на території населених пунктів, а до основних ресурсів, які перебували за їхніми межами, органи місцевого самоврядування доступу не мали. Зокрема й тому, що більшість сільгоспземель та інших угідь ще до створення об'єднаних громад були передані в оренду або власність. Ситуація почала змінюватися лише після того, як вжили заходів із переходу державних земель, що перебувають за межами населених пунктів, у комунальну власність, у розпорядження ОТГ.
Задум якнайбільше відповідає взятому курсу на децентралізацію. Новостворені громади мали отримати додатковий стимул до активної діяльності з розвитку агробізнесу з використанням територій за межами населених пунктів. Усього ОТГ призначалося сільгоспземель площею 1,5 млн га. Спеціалісти, які здійснюють пілотні проекти передачі сільгоспземель у розпорядження ОТГ, звертають увагу на те, що в низці випадків документальне оформлення й навіть межі земельних ділянок, які передаються громадам, не визначені. Як стверджують експерти, під час такої передачі не було інформації, щонайменше, про 20% землі. Оскільки документація в земельному відомстві зберігалася на паперових носіях.
Щоб розплутати хитросплетіння обороту землі, яка опинилася в розпорядженні ОТГ, знадобиться чимало часу й коштів. Проведення землевпорядження - дороге задоволення. Часто воно недоступне навіть по-справжньому самодостатнім громадам, не кажучи про ті, котрі ледве зводять кінці з кінцями. А проте ОТГ належить із допомогою державних інститутів розібратися як з орною землею, так і з іншими ресурсами. За межами населених пунктів перебувають не тільки сільгоспземлі, а й ліси, річки, водойми, пасовища та косовиці, мисливські угіддя. Вони розкидані по всіх відомствах і впливових організаціях, часто досить далеких від проблем місцевого життя.
Від отриманих таким чином сільгоспземель вагомі і, тим більше, швидкі доходи ОТГ навряд чи матиме. Привабити відповідальних солідних інвесторів ресурсом, який перебуває в оренді або власності не членів громади, навряд чи вдасться. Але як символічний жест передача державних сільгоспземель у розпорядження ОТГ дуже важлива. Особливо коли врахувати, що за межами населених пунктів, крім ріллі, є ще чимало надзвичайно цінних активів, які потребують не тимчасових правителів, а постійного господарського ока й кмітливості місцевих підприємців.
Цінність децентралізації, крім уже помітних зрушень, ще й у тому, що цей процес, навіть попри те, що його штучно гальмують, а в окремих випадках і викривляють, працює на перспективу. Раніше чи пізніше, але створені на демократичній основі ОТГ та їх обране населенням керівництво подолають надмірну опіку центральних органів влади і вирішуватимуть місцеві питання в інтересах громад.