Во-первых, она явно затянулась, а ее "тылы" существенно отстали от передовых позиций. Во-вторых, дает о себе знать искусственное торможение процесса, который представляет существенную опасность как для коррумпированного чиновничества, пытающегося сохранить статус-кво, так и для социально безответственного бизнеса, нарушающего мораль и законы. Да и внесение соответствующих корректив в территориально-административное устройство страны, с которым процесс децентрализации неразрывно связан, по существу, даже не начиналось. Что оборачивается значительным замедлением добровольного создания ОТГ и возникновением непредвиденных сложностей в развитии уже действующих.
Действуя совместно
В Украине уже создано более 900 ОТГ, и еще немало пребывает в стадии формирования. При этом у реформаторов уже разработаны соответствующие планы сокращения районов с нынешних 490 приблизительно до сотни. Эти наметки пока только обсуждаются в экспертной среде. Обязательные для таких случаев слушания по соответствующим законопроектам и нормативам в массовом масштабе пока не проводятся. Даже дискуссии по вопросам, связанным с реформированием районного и областного звеньев, несмотря на то что они задевают интересы тех же ОТГ, откладываются на неопределенное время. В таких условиях даже достижения децентрализации в первичных звеньях не могут дать полного ожидаемого эффекта.
Из практики децентрализации следует, что для успешного развития объединений обязательным условием является внесение корректив, направленных на то, чтобы все больше заработанных средств оставались на месте и использовались для нужд ОТГ. Это важное, но недостаточное условие. Практика свидетельствует, что успешное развитие ОТГ достигается тогда, когда благоприятные условия, созданные государственными институтами, дополняются инициативой местных громад.
По-настоящему успешными становятся ОТГ, которые эффективно используют госпомощь, но основной упор делают на развитие за счет зарабатываемых на месте средств, заботясь о том, чтобы безотлагательно решать вопросы прежде всего экономической составляющей. В Брошнив-Осадской ОТГ (Ивано-Франковская обл.), где транспортное обслуживание сельской местности являлось особо острой проблемой, за ее решение взялась как раз новосозданная ОТГ, руководство которой нашло для этого ресурс, в отличие от властных инстанций. Здесь не стали латать дыры, а приняли решение, рассчитанное на перспективу: создали коммунальную автостанцию, закупили для нужд местного населения современный маршрутный автобус. В перспективе планируют создать целое транспортное коммунальное предприятие, которое существенно снизит расходы жителей на транспорт, а со временем может приносить доходы.
Сосницкая ОТГ из Черниговской области не упустила возможности использовать господдержку для приведения в порядок социальных объектов и ремонта дорог местного значения. Но главный упор был сделан на решение экономических проблем, которые уже в ближайшем будущем принесут громаде дополнительные средства. В структуре управления ОТГ создан отдел экономики, взявший на себя заботу о развитии малого агробизнеса и переработки сырья, организацию торговли и инноваций. При этом позаботились и о том, чтобы использовать особенности края - как исторические, так и краеведческие, в частности родовое гнездо знаменитого украинского режиссера А. Довженко. Работники отдела сумели связать в одно целое заботу о сохранении окружающей среды и туристическое направление. А строительство нескольких перерабатывающих предприятий создаст дополнительные рабочие места и принесет существенные доходы.
Запас прочности
Децентрализация началась не вчера. С того времени, как о ней заговорили и предприняли первые попытки по формированию ОТГ, минуло около пяти лет. За это время положительный эффект получен только на первичном уровне, то есть в создании объединенных громад и решении вопросов социальной сферы. Но на ряде направлений, в частности в развитии местного бизнеса, сделано значительно меньше, как и в плане давно назревших изменений административно-территориального устройства. Ведь нереформированные районные и областные структуры продолжают управлять громадами, которые уже пошли на добровольной основе на реформу децентрализации.
Преобладающая часть информации, которая поступает из ОТГ всех без исключения областей, касается реализации социальных проектов. При этом организаторы процесса децентрализации не забывают делать акцент на том, что эти возросшие блага поступают на места в основном из госбюджета - в качестве дотаций для развития местной инфраструктуры. И это сущая правда. Но постоянные напоминания о ведущей и как бы решающей роли властей, затеявших децентрализацию и не жалеющих средств на ее проведение, не могут не порождать иждивенческие настроения, которые ослабляют усилия объединений, направленных на развитие местных инициатив.
Ситуация типичная. Хотя ОТГ находятся в лучшем положении, чем обычные громады, благодаря особенности формирования их бюджетов, но их новый статус не гарантирует полного финансового благополучия на все времена. И тому, что немало объединений, несмотря на поддержку, попадают в сложные финансовые ситуации. Поэтому следует больше полагаться на возможности громад, обеспечивая ускоренное развитие их экономики, наращивание собственных доходов.
При создании Варвинской ОТГ в Черниговской области, где два с лишним года назад объединились одноименный поселок и несколько ближних сел, ничто не предвещало особых сложностей. Создание объединения было определено финансово состоятельным, но потом, когда дело дошло до крупных затрат, далеко не на все нашлись необходимые средства. Ни на оснащение крупной техникой КП "Господар", ни на ремонт очистных сооружений своих и выделенных средств не хватало, главным образом потому, что для сохранившегося в системе управления районного звена тоже потребовались средства, которых там не было.
ОТГ создала свой штат, взяла на себя ряд обязанностей и полномочий, ранее выполняемых райструктурами. Чтобы упорядочить все это, требуется принятие непростых решений, причем не на местном, а на госуровне, в частности связанных с коррективами в территориально-административном устройстве. Но поскольку на законодательном уровне такое решение еще не принято, то по давно установившейся и до сих пор не изжитой традиции за упущения "верхов" расплачиваются "низы". Руководству ОТГ пришлось брать на себя ответственность, делая непростой выбор, на что тратить выделенные объединению средства. На решение многочисленных вопросов, связанных с собственным развитием, или на поддержку учреждений нереформированного района из-за затянувшегося перехода на новое административно-территориальное деление.
Как бы там ни было, а просчеты в одном звене управления существенно отражаются на другом. В данном случае районная ветка управления, которая при нормальном прохождении реформы децентрализации уже должна была бы быть кардинально изменена, продолжает работать в прежнем составе, тратя на уже никому не нужный управленческий дубляж немало бюджетных средств, в том числе и предназначенных для ОТГ.
Удручающие примеры, когда средства для развития местных громад под разными предлогами пересматриваются и направляются на поддержку районных структур управления, не единичны. Особенно наглядно такие странности происходят, когда реформирование районного звена управления затягивается на годы. А что касается областной системы управления, то о ее реформировании речь пока вообще не идет. В результате получается, что в ряде мест ответственность за состояние территорий и инфраструктуры на них уже перешла полностью или частично к ОТГ, а вышестоящие структуры продолжают работать в полном составе, совершая ненужное дублирование управленческих функций.
Практика успешных ОТГ убеждает, что их достижения не в том, что они получают от государства дополнительные средства. А в полном обновлении жизненных ориентиров, когда на местном уровне развязываются руки для самостоятельного принятия решений и действий, в том числе и для наращивания доходов. Именно ОТГ в состоянии стать гарантом развития малого бизнеса, поскольку сельские громады заинтересованы в создании новых рабочих мест, получении дополнительных доходов.
Рычаги торможения
На первых порах процесс децентрализации притормаживали председатели и депутаты местных советов, пытаясь сохранить статус-кво и свои места во власти. В дальнейшем сопротивление возросло из-за подключения к нему депутатов и чиновников более высокого ранга, включая ряд политиков и чиновников первого эшелона власти. Оно происходит в разных формах. В одном случае тормозится сам процесс создания ОТГ в том виде, в каком он представляется местным жителям. Управляющие структуры, особенно областного звена, занимающегося перспективным планированием создания ОТГ, зачастую грешат навязыванием вариантов, которые игнорируют интересы местных жителей, играют на руку представителям крупного бизнеса, заинтересованным в том, чтобы сохранить в местной власти удобные для них порядки и властные фигуры. К тому же к процессу торможения децентрализации даже подключаются целые государственные институции. Скажем, давно разработан и даже принят в первом чтении законопроект "О принципах административно-территориального устройства Украины" - с его введением в действие мог бы завершиться процесс формирования ОТГ на всей территории страны. Но законопроект, где точно определены граничные сроки окончания добровольного процесса объединения громад, особенности проведения децентрализации в завершающий период, забуксовал в ВР.
За пределами населенных пунктов
ОТГ, притом что на них лежит ответственность за социально-экономическое развитие, по существу, остаются без возможности использовать ресурсы, пребывающие за пределами населенных пунктов, включая и земли сельхозназначения. Наблюдается явное несоответствие: структуры с возросшей ответственностью и большим количеством дополнительных обязанностей до самого последнего времени не имели в своем распоряжении земельных ресурсов.
Первые ОТГ начинали свою деятельность налегке. Они могли планировать какое-то строительство, бизнес-вложения, но лишь на территории населенных пунктов, а к основным ресурсам, находящимся за ее пределами, органы местного самоуправления доступа не имели. В частности, и потому, что большинство сельхозземель и иных угодий еще до создания объединенных громад были переданы в аренду или в собственность. Ситуация стала меняться лишь после того, как были приняты меры по переходу государственных земель, находящихся за пределами населенных пунктов, в коммунальную собственность, в распоряжение ОТГ.
Замысел как нельзя больше соответствует взятому курсу на децентрализацию. Новосозданные громады должны были получить дополнительный стимул к активной деятельности по развитию агробизнеса с использованием территорий за пределами населенных пунктов. Всего ОТГ предназначались сельхозземли площадью 1,5 млн га. Специалисты, осуществляющие пилотные проекты, передачи сельхозземель в распоряжение ОТГ, обращают внимание на то, что в ряде случаев документальное оформление и даже границы земельных участков, передающихся громадам, не определены. Как утверждают эксперты, в ходе такой передачи отсутствовала информация по меньшей мере о 20% земли. Поскольку документация в земельном ведомстве сохранялась на бумажных носителях.
Чтобы распутать хитросплетения оборота земли, оказавшейся в распоряжении ОТГ, нужно немало времени и средств. Проведение землеустройства - дорогое удовольствие. Зачастую оно недоступно даже для по-настоящему самодостаточных громад, не говоря о тех, которые еле сводят концы с концами. Тем не менее ОТГ предстоит с помощью государственных институтов разобраться как с пахотной землей, так и с иными ресурсами. За пределами населенных пунктов пребывают не только сельхозземли, но и лес, реки, водоемы, пастбища и сенокосы, охотничьи угодья. Они разбросаны по всем ведомствам и влиятельным организациям, часто весьма далеким от проблем местной жизни.
От полученных таким образом сельхозземель весомые и тем более быстрые доходы ОТГ вряд ли получат. Привлечь ответственных солидных инвесторов таким ресурсом, который пребывает в аренде или в собственности не членов громады, вряд ли удастся. Но как символический жест передача государственных сельхозземель в распоряжение ОТГ очень важна. Особенно если учесть, что за пределами населенных пунктов, кроме пашни, имеется еще немало ценнейших активов, которые требуют не временщиков, а постоянного хозяйского глаза и смекалки местных предпринимателей.
Ценность децентрализации, помимо уже наблюдаемых сдвигов, еще и в том, что этот процесс, даже притом что он искусственно тормозится, а в ряде случаев и искажается, работает на перспективу. Раньше или позже, но созданные на демократической основе ОТГ и их избранное населением руководство преодолеют чрезмерную опеку центральных органов власти и будут решать местные вопросы в интересах громад.