Запобігання корупції — це можливість зберегти для бюджету кошти ще до того, як у когось виникне бажання їх украсти. Не випадково партнери України прискіпливо ставляться до стабільної роботи антикорупційних інституцій, зокрема Національного агентства з питань запобігання корупції (НАЗК), — адже це про основу всього антикорупційного блоку, довіру та стабільну співпрацю. В умовах війни це також важливий елемент забезпечення підтримки, як поточної військової, так і стратегічної — вступу до Європейського Союзу та співпраці з Міжнародним валютним фондом.
На жаль, з одного боку, окремі рішення парламенту (в компанії Конституційного суду) перетворили історію про запобігання корупції в Україні на танець, у якому ми робимо крок уперед і кілька кроків назад. З іншого — невтішні висновки міжнародного аудиту діяльності НАЗК показали, кому на ноги цілеспрямовано наступало саме НАЗК. Отже, на жаль, злагодженого дуету у Верховної ради та НАЗК не склалося.
Однак у листопаді буде запущено процес конкурсу на посаду нового очільника НАЗК через завершення повноважень чинного голови Олександра Новікова в січні 2024 року. Обрання нового голови — привід озирнутись і оцінити, який шлях уже подолало агентство у взаємодії з парламентом і які державні рішення могли б перезавантажити цей процес.
Майже 10 років неефективного запобігання корупції
Законодавство про створення агентства було ухвалено 2014 року, проте працювати орган почав лише 2016-го. Паралельно з профільним законом було затверджено Антикорупційну стратегію на 2014–2017 роки, а на початку 2015-го уряд на її основі прийняв державну програму для створення сучасної антикорупційної інфраструктури в Україні.
Закон зафіксував, що НАЗК є відповідальним перед Верховною Радою України та підконтрольним їй і підзвітним Кабінету міністрів України. На запитання від Ради Європи, що ж саме включає «парламентський контроль», роз’яснили, що йдеться лише про обов’язок НАЗК надавати парламенту звіти про свою роботу, «які парламент потім обговорює без особливих наслідків». На жаль.
Ключовим викликом для нового агентства був запуск реєстру декларацій чиновників. Цей процес супроводжували труднощі, зокрема в ухваленні рішення щодо початку декларування — його намагалися відкласти під час затвердження бюджету на 2016 рік, а перший закон, покликаний виправити ситуацію, ветував президент через суттєві недоліки. Процес початку декларування сповільнювала й потреба забезпечити захист баз даних агентства.
За рік роботи було перевірено лише 91 декларацію з півтора мільйона поданих на той час. Питання автоматизації перевірок декларацій було як ніколи критичним. Лише до кінця 2019 року агентство отримало доступ до 16 реєстрів і баз даних, необхідних для цього.
Наприкінці 2017 року завершився період дії першої Антикорупційної стратегії, а нової парламент не ухвалив. НАЗК не змогло реалізувати свій потенціал повною мірою насамперед через тривалий процес розгортання роботи інституції, ускладнений внутрішніми чварами та корупцією. Основний орган із запобігання корупції явно прямував не туди. Тож на самому початку каденції нового парламенту було ухвалено рішення перезавантажити його. Повноваження всіх членів агентства було припинено достроково, й воно отримало єдиного очільника — Олександра Новікова, якого за новою процедурою призначив уряд на чотири роки, замість колегії керівників.
Новий очільник НАЗК розпочав роботу в момент запуску досить турбулентних процесів — деякі з них спричинив сам парламент. Спершу під час пандемії 2020 року останній призупинив звітування політичних партій. Пізніше того ж року Конституційний суд визнав окремі положення профільного закону щодо фінансового контролю над активами та інтересами державних службовців і Кримінального кодексу неконституційними. Це поховало всі справи про брехню в деклараціях, які зібрались у судах до того часу. Необхідні положення щодо декларування в терміновому порядку було відновлено до кінця 2020 року.
Протягом 2021 року НАЗК здійснило перевірку більш як тисячі декларацій високопосадовців, знайшло зловживань на суму понад мільярд гривень і передало відповідні матеріали в правоохоронні органи. Під час повномасштабного вторгнення Росії 2022 року на час воєнного стану було призупинено декларування чиновників і перевірки декларацій. Закон про відновлення декларування вдалось ухвалити лише у вересні 2023 року.
Втім, можна сотні разів перевіряти декларації чиновників і депутатів, та якщо не звертати уваги на якість законодавчих актів, які ухвалює Верховна Рада, все буде марно. Тому в НАЗК є ключова функція взаємодії з парламентом, що могла б якісно перезавантажити всю систему державного управління. Йдеться про проведення антикорупційної експертизи майбутніх законів.
Чому антикорупційна експертиза важлива?
Антикорекспертиза є інструментом стратегічного рівня для запобігання корупції, що має бути пріоритетним. Агентство може проводити експертизу будь-яких актів з власної ініціативи й надавати рекомендації народним депутатам. Ба більше, НАЗК може заблокувати ухвалення закону в залі щонайменше на 10 днів, якщо рекомендації після антикорекспертизи НАЗК не було виконано (або законопроєкт було суттєво змінено до другого читання), й дати депутатам час зробити це ще раз. За 2022 рік НАЗК промоніторило 3905 проєктів законів і актів Кабміну й провело 102 антикорупційні експертизи (схожі обсяги роботи були й 2021 року).
Але краш-тестом для НАЗК став скандальновідомий законопроєкт №5655 про містобудівну реформу. Це червоний сигнал щодо потенційних проблем у цій частині роботи НАЗК. Перипетії цього кейсу неодноразово детально висвітлювало ZN.UA. Агентство не виконало своєї ключової функції, пропустивши відверто корупційний закон до зали, а його керівник Олександр Новіков публічно сказав неправду, заявивши, що автори законопроєкту врахували всі рекомендації НАЗК. Попри те, що ця неправда розкрилася, голова НАЗК мовчить і досі й навіть відвідує презентації корупційного закону, які організовує Мінвідновлення. Хоча Новіков має всі інструменти звернутися до президента з проханням не підписувати законопроєкт.
Отже, вже очевидними є завдання щодо антикорупційних експертиз НАЗК. По-перше, розроблення будь-яких проєктів має бути достатньо відкритим і враховувати думку громадськості. По-друге, 10 днів на оцінку масштабних проєктів, зокрема й підготовлених до другого читання, — вкрай обмежений час, тому потрібно чітко прописати право на повторну антикорекспертизу для НАЗК у разі потреби. По-третє, варто посилити роль експертизи під час розроблення документів, наприклад, шляхом введення обов’язкового публічного пояснення неврахованих рекомендацій агентства. Адже наразі немає механізму зворотного зв’язку з НАЗК у разі, якщо парламент не враховує його рекомендацій і ухвалює законодавчий акт із очевидними корупційними ризиками. По-четверте, очевидною є необхідність кадрового посилення спроможності спеціального управління НАЗК, яке працює в напрямі антикорупційних експертиз.
Таємниці партійних фінансів
2015 року політичні партії отримали право на бюджетне фінансування в разі, якщо на останніх виборах вони набрали не менш як 5% голосів. Водночас закон зобов’язав партії щоквартально подавати до НАЗК звіти про майно, доходи, витрати та зобов’язання фінансового характеру. На жаль, такого звітування не відбувається вже понад три роки — спочатку через закон, ухвалений на початку пандемії, а потім додались обмеження воєнного часу.
Водночас за 2020–2022 роки парламентські партії отримали з держбюджету майже два мільярди гривень. На 2023 рік для статутної діяльності політичних партій передбачено понад 886 млн грн, проте вже без фінансування партій ОПЗЖ та «Голос» (останнє фінансування зупинено ще з грудня 2020 року через потенційні неналежні витрати). Проєкт бюджету на 2024 рік, який подав уряд, передбачає понад 840 млн грн.
Непрозорість і безконтрольність розпорядження фінансами політичних партій конвертувалась у політичний піар у вигляді показової відмови від державного фінансування. Під час повномасштабного вторгнення НАЗК надало роз’яснення щодо можливого використання коштів із держфінансування на оборону. У результаті політичні партії досить активно рушили в бік піару за бюджетний кошт, як приклад — випадки з направленням 130 млн грн на виробництво «Стугн» чи на іншу благодійність.
17 квітня 2023 року в НАЗК повідомили, що відновлюють контроль над фінансами політпартій. Вже в травні агентство виявило перші порушення у фінансуванні — з боку ОПЗЖ та «Слуги народу». На рахунки партій грошові внески здійснювали особи, які не мають відповідних доходів.
Свіжоухвалений закон про відновлення подання фінансових звітів політичними партіями змінює ситуацію в кращий бік. Закон набирає чинності наприкінці грудня цього року, й політичні партії, які в 2020–2023 роках отримували державне фінансування, нарешті будуть зобов’язані подати свої звіти протягом 90 днів. Упродовж наступних 60 днів від отримання звітів їх перевірить НАЗК. Цей процес буде одним із перших важливих елементів роботи нового голови агентства.
Спринтерська антикорупційна стратегія та закон про лобізм
20 червня 2022 року парламент ухвалив Антикорупційну стратегію на 2021–2025 роки, розроблену НАЗК. Цей документ — основне бачення державою боротьби з корупцією та орієнтири щодо того, як саме вона це робитиме. На основі стратегії затверджується операційний план змін у сфері протидії корупції — Державна антикорупційна програма. Уряд спромігся ухвалити її в березні 2023 року.
Перше оновлення стратегічних антикорупційних документів, безперечно, є успіхом, але лише якщо порівняти його з повною відсутністю цих документів від 2017 року. Цей процес відбувався критично повільно — в першому читанні стратегію ухвалили в листопаді 2020 року, а повноцінне ухвалення стало реальністю лише 2022-го.
Зволікання теж мало свою ціну — тепер на впровадження програми залишається тільки два роки, її ухвалення тривало майже всю каденцію чинного голови, й для системних змін, особливо в умовах війни, цього буде замало. Хоча тут варто визнати, що НАЗК виконало свою частину роботи з розроблення та просування стратегії якісно та інклюзивно.
Одним з останніх великих проєктів під час цієї каденції НАЗК можуть стати пропозиції щодо регулювання у сфері лобіювання. Це питання має тривалу історію, навіть за каденції цього парламенту вже подавали законопроєкт на цю тему. В будь-якому разі важливо буде не завдати шкоди залученості громадянського суспільства в процеси змін у державі. Такі занепокоєння вже висловлюють окремі представники громадськості, а тому важливо належно розмежувати теми лобіювання та адвокації змін, у яких зацікавлене все суспільство. В цьому процесі дуже багато залежить від прозорості позиції НАЗК — Новіков уже заявив про підтримку цього закону та готовність сприймати конструктивну критику.
Що далі для парламенту та НАЗК?
По-перше, каденція цієї команди НАЗК виявила певну нещирість у спільній роботі з парламентом. Якщо в питаннях електронного декларування, партійних фінансів і антикорупційної програми НАЗК було драйвером процесу й повністю виконувало свої обов’язки, то в питанні антикорупційної експертизи ігнорувало їх і підігравало партії влади. Кейс 5655 — підтвердження цього.
По-друге, суспільно значуща історія з міжнародним аудитом НАЗК, де було наголошено на серйозних недоліках у роботі агентства (зокрема й у частині взаємодії з парламентом) — важливий урок для інституції та громадськості. Насторожує реакція на результати аудиту й команди НАЗК, і Олександра Новікова, й Громадської ради НАЗК. Ніхто з них публічно не заявив про помилки, виявлені під час аудиту, оголосили тільки про успіхи. Цьому інструменту, покликаному зробити діяльність агентства прозорою та ефективною, не приділила належної уваги й громадськість. Не було дискусії стосовно цього й у парламенті, перед яким відповідальне НАЗК. Але ж головний сенс і цінність аудиту полягають у роботі над помилками. Без глибокої експертної дискусії навколо зауважень значення аудиту знецінюється. Тож надалі це буде ще одним викликом для парламенту й НАЗК.
По-третє, майбутня взаємодія агентства з парламентом досить чітко розписана в антикорупційній програмі. НАЗК публічно підтримує передбачуваність законопроєктної роботи, а тому виступає за продовження традиції ухвалення плану робіт парламенту. Це допоможе завчасно визначати проєкти, що потребують проведення антикорупційної експертизи. Ба більше, щоквартально парламенту направлятимуть ключову інформацію щодо запобігання та протидії корупції. Очікується також створення Ради з питань формування та реалізації антикорупційної політики, в межах якої координуватимуть утілення програми.
Отже, 2024 і 2025 роки обіцяють стати своєрідною великою антикорупційною відбудовою — багато процесів, обмежених через карантин, війну або особисту позицію керівника НАЗК, буде відновлено. Це будуть найактивніші роки втілення антикорупційної програми урядом, НАЗК і парламентом, які покажуть, наскільки системно держава налаштована на боротьбу з корупцією та готова запобігати їй.