Предотвращение коррупции — это возможность сохранить для бюджета средства еще до того, как у кого-то появится желание их украсть. Не случайно партнеры Украины придирчиво относятся к стабильной работе антикоррупционных учреждений, в частности Национального агентства по вопросам предотвращения коррупции (НАПК), — ведь это про основу всего антикоррупционного блока, доверие и стабильное сотрудничество. В условиях войны это и важный элемент в обеспечении поддержки как текущей военной, так и стратегической — вступления в Европейский Союз и сотрудничества с Международным валютным фондом.
К сожалению, с одной стороны, отдельные решения парламента (в компании с Конституционным Судом) превратили историю о предотвращении коррупции в Украине в танец, когда мы делаем шаг вперед и несколько шагов назад. С другой — неутешительные выводы международного аудита деятельности НАПК показали, кому на ноги целенаправленно наступало именно НАПК. Так что, к сожалению, слаженный дуэт у Верховной рады и НАПК не сложился.
Однако в ноябре будет запущен конкурс на должность нового главы НАПК, потому что полномочия действующего руководителя Александра Новикова заканчиваются в январе 2024 года. Избрание нового главы — повод осмотреться и оценить, какой путь уже преодолело агентство во взаимодействии с парламентом и какие государственные решения могли бы перезагрузить этот процесс.
Почти 10 лет неэффективного предотвращения коррупции
Законодательство о создании агентства приняли в 2014 году, однако работать орган начал лишь в 2016-м. Параллельно с профильным законом утвердили Антикоррупционную стратегию на 2014–2017 годы, а в начале 2015-го правительство на ее основе приняло государственную программу создания современной антикоррупционной инфраструктуры в Украине.
Закон зафиксировал, что НАПК ответственен перед Верховной Радой Украины, подконтролен ей и подотчетен Кабинету министров Украины. На вопрос Совета Европы, что же именно включает «парламентский контроль», разъяснили, что речь идет лишь об обязанности НАПК подавать в парламент отчеты о своей работе, «которые парламент потом обсуждает без особых последствий». К сожалению.
Ключевым вызовом для нового агентства был запуск реестра деклараций чиновников. Этот процесс сопровождали сложности, в частности в принятии решения о начале декларирования — его пытались отложить во время утверждения бюджета на 2016 год, а первый закон, призванный исправить ситуацию, ветировал президент из-за существенных недостатков. Начало декларирования замедлила и необходимость обеспечить защиту баз данных агентства.
За год работы проверили всего 91 декларацию из полтора миллиона поданных на то время. Автоматизировать проверку деклараций было как никогда критично. Лишь к концу 2019 года агентство получило доступ к 16 реестрам и базам данных, необходимых для проверки.
В конце 2017 года закончился период действия первой Антикоррупционной стратегии, а новую парламент не принял. НАПК не смогло реализовать свой потенциал в полной мере прежде всего из-за долгого разворачивания работы институции, осложненного внутренними распрями и коррупцией. Основной орган по предотвращению коррупции явно двигался не туда. Так что в самом начале каденции новый парламент принял решение перезагрузить его. Полномочия всех членов агентства были прекращены досрочно, и оно получило единственного главу — Александра Новикова, которого по новой процедуре назначило правительство на четыре года, вместо коллегии руководителей.
Новый глава НАПК начал работать, когда начались турбулентные процессы — некоторые из них вызвал сам парламент. Сначала во время пандемии 2020 года он приостановил отчетность политических партий. Позже в том же году Конституционный Суд признал некоторые положения профильного закона о финансовом контроле над активами и интересами государственных служащих и Уголовного кодекса неконституционными. Это похоронило все дела об обмане в декларациях, накопившихся в судах к тому времени. Необходимые положения о декларировании в срочном порядке восстановили до конца 2020 года.
В течение 2021 года НАПК осуществило проверку больше тысячи деклараций высокопоставленных должностных лиц, нашло злоупотреблений на сумму свыше миллиарда гривен и передало материалы в правоохранительные органы. Во время полномасштабного вторжения России в 2022 году на время военного положения декларирование чиновников и проверка деклараций были приостановлены. Закон о восстановлении декларирования удалось принять лишь в сентябре 2023 года.
Впрочем, можно сотни раз проверять декларации чиновников и депутатов, и если не обращать внимания на качество законодательных актов, которые принимает Верховная Рада, все будет напрасно. Поэтому у НАПК есть ключевая функция взаимодействия с парламентом, которая могла бы качественно перезагрузить всю систему государственного управления. Речь идет о проведении антикоррупционной экспертизы будущих законов.
Почему антикоррупционная экспертиза важна?
Антикорэкспертиза является инструментом стратегического уровня для предотвращения коррупции, что должно быть приоритетным. Агентство может проводить экспертизу любых актов по собственной инициативе и давать рекомендации народным депутатам. Более того, НАПК может заблокировать принятие закона в зале как минимум на 10 дней, если рекомендации после антикорэкспертизы НАПК не были учтены (либо законопроект был существенно изменен ко второму чтению), и дать депутатам время сделать это еще раз. За 2022 год НАПК промониторило 3905 проектов законов и актов Кабмина и провело 102 антикоррупционные экспертизы (похожие объемы работы были и в 2021 году).
Но краш-тестом для НАПК стал скандально известный законопроект № 5655 о градостроительной реформе. Это красный сигнал о потенциальных проблемах в этой части работы НАПК. Перипетии этого кейса неоднократно подробно освещало ZN.UA. Агентство не выполнило свою ключевую функцию, пропустив откровенно коррупционный закон в зал, а его глава Александр Новиков публично сказал неправду, заявив, что авторы законопроекта учли все рекомендации НАПК. Несмотря на то, что эта неправда раскрылась, глава НАПК молчит до сих пор и даже посещает презентации коррупционного закона, организованные Минвосстановления. Хотя у Новикова есть все инструменты, чтобы обратиться к президенту с просьбой не подписывать законопроект.
Итак, уже очевидны задачи в отношении антикоррупционных экспертиз НАПК. Во-первых, разработка каких-либо проектов должна быть достаточно открытой и учитывать мнение общественности. Во-вторых, 10 дней на оценку масштабных проектов, в частности и подготовленных ко второму чтению, — крайне ограниченное время, поэтому нужно четко прописать право на повторную антикорэкспертизу для НАПК при необходимости. В-третьих, следует усилить роль экспертизы во время разработки документов, например, введением обязательного публичного пояснения неучтенных рекомендаций агентства. Ведь сейчас нет механизма обратной связи с НАПК в случае, если парламент не учитывает его рекомендации и принимает законодательный акт с очевидными коррупционными рисками. В-четвертых, очевидна необходимость кадрового усиления специального управления НАПК, работающего в сфере антикоррупционных экспертиз.
Тайны партийных финансов
В 2015 году политические партии получили право на бюджетное финансирование в случае, если на последних выборах они набрали не менее 5% голосов. Вместе с тем закон обязал партии ежеквартально подавать в НАПК отчет об имуществе, доходах, затратах и обязательствах финансового характера. К сожалению, такой отчетности нет уже больше трех лет — сперва из-за закона, принятого в начале пандемии, а потом еще и из-за ограничений военного времени.
Вместе с тем за 2020–2022 годы парламентские партии получили из госбюджета почти два миллиарда гривен. На 2023 год для уставной деятельности политических партий предусмотрено более 886 млн грн, однако уже без финансирования партий ОПЗЖ и «Голос» (финансирование остановлено еще с декабря 2020 года из-за потенциальных ненадлежащих расходов). Проект бюджета на 2024 год, поданный правительством, предусматривает 840 млн грн.
Непрозрачное и бесконтрольное распоряжение финансами политических партий конвертировались в политический пиар в виде показательного отказа от государственного финансирования. Во время полномасштабного вторжения НАПК дало разъяснения о возможном использовании средств из госфинансирования на оборону. В результате политические партии весьма активно ринулись в сторону пиара за бюджетные средства, в качестве примера — случаи направления 130 млн грн на производство «Стугн» или на другую благотворительность.
17 апреля 2023 года в НАПК сообщили, что возобновляют контроль над финансами политпартий. Уже в мае агентство выявило первые нарушения в финансировании — со стороны ОПЗЖ и «Слуги народа». На счета партий денежные взносы делали лица, не имеющие соответствующих доходов.
Свежепринятый закон о восстановлении подачи финансовых отчетов политическими партиями меняет ситуацию в лучшую сторону. Закон вступает в силу в конце декабря этого года, и политические партии, которые в 2020–2023 годы получали государственное финансирование, наконец будут обязаны подавать свои отчеты на протяжении 90 дней. В течение следующих 60 дней от получения отчетов их проверит НАПК. Этот процесс будет одним из первых важных элементов работы нового главы агентства.
Спринтерская антикоррупционная стратегия и закон о лоббизме
20 июня 2022 года парламент принял Антикоррупционную стратегию на 2021–2025 года, разработанную НАПК. Этот документ — основное видение государством борьбы с коррупцией и ориентиры того, как именно оно это будет делать. На основе стратегии утверждается операционный план изменений в сфере противодействия коррупции — Государственная антикоррупционная программа. Правительство смогло принять ее в марте 2023 года.
Первое обновление стратегических антикоррупционных документов, бесспорно, — успех, но только если сравнить его с полным отсутствием этих документов с 2017 года. Этот процесс происходил критически медленно — в первом чтении стратегию приняли в ноябре 2020 года, а полноценное принятие стало реальностью лишь в 2022-м.
Промедление тоже имело свою цену — теперь на внедрение программы остается всего два года, ее принятие продолжалось почти всю каденцию действующего главы, и для системных изменений, особенно в условиях войны, этого будет мало. Хотя здесь стоит признать, что НАПК выполнило свою часть работы по разработке и продвижению стратегии качественно и инклюзивно.
Одним из последних больших проектов во время этой каденции НАПК могут стать предложения о регулировании в сфере лоббирования. Этот вопрос имеет долгую историю, даже при каденции этого парламента уже подавали законопроект на эту тему. В любом случае важно будет не нанести ущерб вовлечению гражданского общества в процесс перемен в государстве. Такое беспокойство уже высказывают отдельные представители общественности, а потому важно должным образом разграничить темы лоббирования и адвокации изменений, в которых заинтересовано все общество. В этом процессе очень многое зависит от прозрачности позиции НАПК — Новиков уже заявил о поддержке этого закона и готовности принимать конструктивную критику.
Что дальше для парламента и НАПК?
Во-первых, каденция этой команды НАПК проявила некоторую неискренность в общей работе с парламентом. Если в вопросах электронного декларирования, партийных финансов и антикоррупционной программы НАПК было драйвером процесса и полностью исполняло свои обязанности, то в вопросе антикоррупционной экспертизы игнорировало их и подыгрывало партии власти. Кейс 5655 — подтверждение этому.
Во-вторых, общественно значимая история с международным аудитом НАПК, где был сделан упор на серьезные недостатки в работе агентства (в частности и в отношении взаимодействия с парламентом) — важный урок для институции и общественности. Настораживает реакция на результаты аудита и команды НАПК, и Александра Новикова, и Общественного совета НАПК. Никто из них публично не заявил об ошибках, выявленных во время аудита, объявили лишь об успехах. Этому инструменту, призванному сделать деятельность агентства прозрачной и эффективной, не уделила должного внимания и общественность. Не было дискуссии об этом и в парламенте, перед которым ответственно НАПК. Однако же главный смысл и ценность аудита заключается в работе над ошибками. Без глубокой экспертной дискуссии вокруг замечаний значение аудита обесценивается. Так что в дальнейшем это будет еще одним вызовом для парламента и НАПК.
В-третьих, будущее взаимодействие агентства с парламентом весьма четко расписано в антикоррупционной программе. НАПК публично поддерживает предсказуемость законопроектной работы, а потому выступает за продолжение традиции принятия плана работы парламента. Это поможет заранее определять проекты, нуждающиеся в проведении антикоррупционной экспертизы. Более того, ежеквартально парламенту будут направлять ключевую информацию о предотвращении и противодействии коррупции. Можно ожидать также создания Совета по вопросам формирования и реализации антикоррупционной политики, в рамках которой будут координировать внедрение программы.
Итак, 2024-й и 2025 годы обещают стать своеобразным большим антикоррупционным восстановлением — многие процессы, ограниченные из-за карантина, войны или личной позиции главы НАПК, будут восстановлены. Это будут наиболее активные годы внедрения антикоррупционной программы правительством, НАПК и парламентом, которые покажут, насколько системно государство настроено на борьбу с коррупцией и готово предотвращать ее.