Наприкінці квітня в.о. мера Запоріжжя Анатолій Куртєв заявив про тиск і спробу захопити владу в місті з боку голови обласної військової адміністрації (ОВА) Івана Федорова. Куртєв навіть звернувся до президента Володимира Зеленського з проханням ввести в місті військову адміністрацію (ВА). Після цього депутати Запорізької міськради проголосували за зняття Куртєва з посади секретаря й обрали замість нього колегу по фракції «Слуга народу» Регіну Харченко, до якої також перейшли повноваження в.о. мера міста. На перший погляд ця ситуація може здатися звичайним перерозподілом влади в місті між «слугами народу», однак сам факт втручання ВА в суто політичні питання свідчить про дещо ширшу проблему.
Військові адміністрації від початку повномасштабної війни стали невід’ємною частиною життя. Та попри їхню помітну роль у державному та місцевому управлінні Україна досі не має окремого законодавства, яке б регулювало їхню непрозору діяльність.
Ситуацію погіршує відсутність чітких критеріїв створення та ліквідації військових адміністрацій: якщо на рівні областей вони були утворені 22 лютого 2022 року, то на рівні населених пунктів їх кількість інтенсивно збільшується впродовж війни. Крім того, нерідко головами таких ВА стають призначені президентом правоохоронці чи представники партії «Слуга народу».
Але головне, що все це відбувається на тлі загострення ситуації на фронті й безпосередньо впливає на атмосферу в громадах. Особливо в прифронтових, як-от Запоріжжя та Суми.
Розмежування повноважень та проблеми самоврядування
Від самого початку функціонування військових адміністрацій у містах було зрозуміло, що розділення повноважень між ВА та місцевим самоврядуванням є питанням, яке потребує законодавчого вирішення. Першим показовим прикладом стала ситуація з Києвом, де нарівні з областями створили КМВА — Київську міську військову адміністрацію (голова — генерал Сергій Попко), яка фактично існує паралельно з КМДА.
Як наслідок, чітке розмежування повноважень між ними є хіба що на словах, і це виливається в постійне перекидання відповідальності. До речі, ця тема стала однією з основних під час обговорень у межах Тимчасової слідчої комісії Верховної Ради по Києву. Найголовніше те, що ні народні депутати, ні місцева влада не можуть чітко окреслити межі повноважень навіть у базових питаннях, як-от інформування киян про укриття, також незрозуміло, кому мають підпорядковуватися районні адміністрації Києва. І це один з аргументів на користь того, що робота ТСК дуже скидається на майданчик політичних розбірок Банкової з Кличком.
Станом на сьогодні в Україні є вже 193 військові адміністрації в населених пунктах, і якщо у прифронтових містах і селах їх функціонування є критично важливим, то в далеких від фронту нерідко породжує суперечності між центральною та місцевою владою. Особливо це стосується великих міст — обласних центрів, де створення ВА супроводжувалося скандалами.
Яскравим прикладом є Чернігів, де спершу через суд відсторонили мера Владислава Атрошенка, а згодом, після серії конфліктів із місцевою радою, ввели військову адміністрацію. Дещо інша ситуація склалася в Сумах, де мера Олександра Лисенка відсторонили від посади після корупційного скандалу, а виконувачкою обов’язків стала Юлія Павлик, яка не тільки не була депутаткою, а й не мала достатнього досвіду для управління багатотисячним містом.
В обох випадках ВА були введені радше з політичних мотивів. Причин тут може бути кілька — бажання посилити вплив президента на місцевому рівні, розв’язати комплексні місцеві політичні проблеми під час війни здавалося простим рішенням, принаймні до наступних місцевих виборів.
На відміну від ВРУ, місцеві ради працюватимуть у межах визначеного законом терміну до осені 2025 року, однак проблеми рад накопичуватимуться й далі — вони виникають через відсутність у деяких містах не лише мерів, а й депутатів. Навіть у Верховній Раді владна фракція «Слуга народу» заявляла про кризу через велику кількість нардепів, які бажають скласти повноваження. У місцевих радах ситуація подекуди ще гірша. Через заборону проросійських партій 60 місцевих рад ризикують втратити правомочність. Сюди ж додається стара проблема місцевих депутатів як волонтерів, котрі не отримують зарплатні, але мають обмеження, подібні до тих, які мають депутати Верховної Ради. Так, жінки — депутатки місцевих рад не можуть виїхати за кордон через заборону Кабміну, на яку неодноразово звертали увагу представники асоціацій місцевого самоврядування.
Протистояння самоврядування та ВА у Запоріжжі
Запоріжжя живе без мера фактично з 2021 року. Тоді мер Володимир Буряк, обраний від місцевої партії «Єднання», яку пов’язують із «Опозиційним блоком», відмовився від посади за станом здоров’я. Фактичним мером був секретар міськради та представник «Слуги народу» Анатолій Куртєв, який керував містом упродовж трьох років. Головою Запорізької ОВА в лютому 2024 року призначили Івана Федорова, який до того був міським головою Мелітополя (після початку повномасштабної війни його викрали російські окупанти, потім його повернули в межах обміну полоненими). Разом із призначенням Федорову передали й повноваження обласної ради — відповідну передачу схвалила Верховна Рада на період воєнного стану.
Новопризначений очільник ОВА отримав надзвичайно широкі повноваження, які почав використовувати для вирішення насамперед місцевих політичних питань, у які за логікою функціонування військових адміністрацій не мав би втручатися. Тут слід зазначити, що офіційна підстава для зняття Куртєва справді була — НАЗК виявило в нього ознаки незаконного збагачення на 9 млн грн, а до того СБУ проводила обшуки в міськраді через можливе незаконне привласнення гуманітарної допомоги.
Регіна Харченко, яка стала фактичною головою Запоріжжя, не приховувала впливу Федорова на своє призначення, причому в обхід власної фракції, яка навіть улаштувала їй «допит».
«Не приховую, що мені цю новину офіційно озвучив Іван Сергійович. Він викликав мене на зустріч. Фракція майже дві години мене допитувала, хто мені дозволив їхати на цю зустріч, а я — голова фракції. Я пояснювала, що мене не запрошували як голову фракції, мене запрошували як депутата. Вони розцінили це як неповагу до них», — розповідала Харченко.
Нині ситуація дещо нагадує Суми, де після корупційного скандалу так само призначили людину з явно недостатнім досвідом, — попри головування у фракції для 33-річної Харченко це — лише перша каденція в міськраді.
Важливо, що в Запоріжжі продовжує працювати місцеве самоврядування, працює рада. Депутати реалізовують свої законні повноваження та забезпечують життєдіяльність прифронтового міста протягом усього цього часу. Голосування за нового секретаря підтвердило легітимність Запорізької міської ради.Чи закінчиться ця історія введенням військової адміністрації в Запоріжжі, наразі невідомо, однак безпосередньо впливатиме на це рішення голова ОВА Федоров, приклад діяльності якого показує, наскільки великий вплив можуть мати керівники військових адміністрацій.
Але потенційне введення військової адміністрації в Запоріжжі навряд чи когось здивує: місто розташоване за 30–40 кілометрів від лінії фронту й у будь-який момент може стати ціллю чергової спроби наступу з боку росіян, тож потребує постійної роботи в плані обороноздатності. Тому політичний хаос лише збільшує напругу в місті, яке страждає від регулярних обстрілів стратегічних підприємств, а містяни ще й нерідко конфліктують із представниками місцевого ТЦК.
Адміністрації в «сірій зоні»
Військові адміністрації в Україні фактично існують із 2015 року, коли їх ввели на території Донецької та Луганської областей. Вони ж і стали прототипом нинішніх ВА. Та водночас успадкували й низку проблем у вигляді відсутності чіткого розподілення повноважень із самоврядуванням. До того ж керівники ВА отримали змогу майже одноосібно розпоряджатися бюджетними коштами.
Та найбільшою прогалиною досі залишаються критерії створення військових адміністрацій, особливо коли це стосується населених пунктів. Створення ВА наразі регулюється законом «Про правовий режим воєнного стану», згідно з яким рішення про утворення військових адміністрацій ухвалює президент за поданням керівників ОВА або військового командування.
Відповідно за відсутності чітких критеріїв військову адміністрацію можуть створити в будь-якому населеному пункті, незалежно від того, наскільки далеко пролягає лінія фронту й чи наявне в місті дієве самоврядування. У законі все ж таки є запобіжник: повністю передати повноваження місцевої влади можна лише за згодою Верховної Ради.
Слід зазначити, що у Верховній Раді вже намагались унормувати питання військових адміністрацій у законопроєкті №8056, на розгляд якого чекали й представники місцевого самоврядування. Документ передбачав чітке розмежування державної та місцевої влади після утворення ВА, та водночас значно збільшував вплив президента на процес призначення голів. Після очікуваної критики з боку експертного середовища та громадянського суспільства законопроєкт забрали на доопрацювання, однак восени у Верховній Раді анонсували створення нового законопроєкту.
Найближчим часом розгляд не планується, насамперед через нерегулярність засідань Верховної Ради. На заваді також стане переформатування в регіональній політиці — міністра розвитку громад, територій та інфраструктури Олександра Кубракова звільнили з посади, до того ж планується виділити Мінрегіон в окреме міністерство.
Водночас Україна гостро потребує законодавчого регулювання військових адміністрацій. Найбільше ризиків буде після закінчення дії воєнного стану. Потрібні чіткі правила переходу від військових до цивільних адміністрацій (там, де це буду потрібно), а головне — відновлення місцевого самоврядування на всій території або через повернення повноважень радам, або через переобрання. Особливо це стосується окупованих територій, де протягом тривалого часу не було місцевого самоврядування. До того ж військові адміністрації у виборчий період — це величезна можливість для використання адмінресурсу.
Що далі?
По-перше, Верховна Рада має повернутися до розгляду законопроєкту про військові адміністрації та визначити чіткі критерії їх запровадження й закінчення повноважень. Ключовою метою тут має стати збереження досягнень децентралізації після відновлення місцевого самоврядування.
По-друге, потрібно чітко розділити повноваження місцевого самоврядування та державних адміністрацій. Верховна Рада наразі розглядає законопроєкт №4298 про державні адміністрації, яким буде запроваджено держнагляд за ОМС. Однак у законопроєкті не вирішено проблеми чіткого розподілу повноважень, тож потрібен окремий спеціальний закон.
По-третє, необхідно чітко окреслити межі повноважень голів військових адміністрацій, які насамперед повинні не заміняти собою місцеве самоврядування, а мати функціонал, пов’язаний із обороноздатністю країни.