В конце апреля и.о. мэра Запорожья Анатолий Куртев заявил о давлении и попытке захватить власть в городе со стороны главы областной военной администрации (ОВА) Ивана Федорова. Куртев даже обратился к президенту Владимиру Зеленскому с просьбой ввести в городе военную администрацию (ВА). После этого депутаты Запорожской горрады проголосовали за снятие Куртева с должности секретаря и избрали вместо него коллегу по фракции «Слуга народа» Регину Харченко, к которой также перешли полномочия и.о. мэра города. На первый взгляд эта ситуация может показаться обычным перераспределением власти в городе между «слугами народа», но сам факт вмешательства ВА в чисто политические вопросы свидетельствует о более широкой проблеме.
Военные администрации с начала полномасштабной войны стали неотъемлемой частью жизни. Но, несмотря на их заметную роль в государственном и местном управлении, в Украине до сих пор нет отдельного законодательства, которое регулировало бы их непрозрачную деятельность.
Ситуацию ухудшает отсутствие четких критериев создания и ликвидации военных администраций: если на уровне областей они были образованы 22 февраля 2022 года, то на уровне населенных пунктов их количество интенсивно увеличивается на протяжении войны. Кроме того, нередко главами таких ВА становятся назначенные президентом правоохранители или представители партии «Слуга народа».
Но главное, что все это происходит на фоне обострения ситуации на фронте и непосредственно влияет на атмосферу в громадах. Особенно в прифронтовых, а именно в Запорожье и Сумах.
Разграничение полномочий и проблемы самоуправления
С самого начала функционирования военных администраций в городах было понятно, что разделение полномочий между ВА и местным самоуправлением ⸺ вопрос, нуждающийся в законодательном решении. Первым показательным примером стала ситуация в Киеве, где наравне с областями создали КГВА — Киевскую городскую военную администрацию (глава — генерал Сергей Попко), которая фактически существует параллельно с КГГА.
Как следствие, четкое разграничение полномочий между ними существует разве что на словах, и это выливается в постоянное перебрасывание ответственности. Кстати, эта тема стала одной из основных во время обсуждения в рамках Временной следственной комиссии Верховной Рады по Киеву. Самое главное то, что ни народные депутаты, ни местная власть не могут четко очертить рамки полномочий даже в базовых вопросах, таких как информирование киевлян об укрытиях, также непонятно, кому должны подчиняться районные администрации Киева. И это один из аргументов в пользу того, что работа ВСК очень похожа на площадку политических разборок Банковой с Кличко.
По состоянию на сегодняшний день в Украине есть уже 193 военные администрации в населенных пунктах, и если в прифронтовых городах и селах их функционирование критически важно, то в далеких от фронта нередко порождает разногласия между центральной и местной властью. Особенно это касается крупных городов — областных центров, где создание ВА сопровождалось скандалами.
Яркий пример — Чернигов, где сначала через суд отстранили мэра Владислава Атрошенко, а позже, после серии конфликтов с местной радой, ввели военную администрацию. Несколько иная ситуация сложилась в Сумах, где мэра Александра Лысенко отстранили от должности после коррупционного скандала, а исполняющим обязанности стала Юлия Павлик, которая не только не была депутатом, но и не имела достаточного опыта для управления многотысячным городом.
В обоих случаях ВА были введены, скорее, по политическим мотивам. Причин здесь может быть несколько — желание усилить влияние президента на местном уровне, решить комплексные местные политические проблемы во время войны казалось простым выходом, по крайней мере до следующих местных выборов.
В отличие от ВРУ, местные рады будут работать в рамках определенного законом срока до осени 2025 года, но проблемы рад будут накапливаться и дальше — они возникают из-за отсутствия в некоторых городах не только мэров, но и депутатов. Даже в Верховной Раде властная фракция «Слуга народа» заявляла о кризисе из-за большого количества нардепов, желающих сложить полномочия. В местных радах ситуация кое-где еще хуже. Из-за запрета пророссийских партий 60 местных рад рискуют потерять правомочность. Сюда же добавляется старая проблема местных депутатов как волонтеров, которые не получают зарплату, но имеют ограничения, подобные тем, что имеют депутаты Верховной Рады. Так, женщины — депутаты местных рад не могут выехать за границу из-за запрета Кабмина, на который неоднократно обращали внимание представители ассоциаций местного самоуправления.
Противостояние самоуправления и ВА в Запорожье
Запорожье живет без мэра фактически с 2021 года. Тогда мэр Владимир Буряк, избранный от местной партии «Єднання», которую связывают с «Оппозиционным блоком», отказался от должности по состоянию здоровья. Фактическим мэром был секретарь горрады и представитель «Слуги народа» Анатолий Куртев, который руководил городом в течение трех лет. Главой Запорожской ОВА в феврале 2024 года назначили Ивана Федорова, который до того был городским головой Мелитополя (после начала полномасштабной войны его выкрали российские оккупанты, потом его вернули в рамках обмена пленными). Вместе с назначением Федорову передали и полномочия областной рады — эту передачу одобрила Верховная Рада на период военного положения.
Вновь назначенный руководитель ОВА получил чрезвычайно широкие полномочия, которые начал использовать для решения прежде всего местных политических вопросов, куда по логике функционирования военных администраций не должен вмешиваться. Здесь стоит отметить, что официальное основание для снятия Куртева действительно было — НАПК обнаружило признаки незаконного обогащения на 9 млн грн, а до того СБУ проводила обыски в горраде из-за возможного незаконного присвоения гуманитарной помощи.
Регина Харченко, которая стала фактической главой Запорожья, не скрывала влияния Федорова на свое назначение, причем в обход собственной фракции, которая даже устроила ей «допрос».
«Не скрываю, что мне эту новость официально озвучил Иван Сергеевич. Он вызвал меня на встречу. Фракция почти два часа меня допрашивала, кто мне позволил ехать на эту встречу, а я — глава фракции. Я объясняла, что меня не приглашали как главу фракции, меня приглашали как депутата. Они расценили это как неуважение к ним», — рассказывала Харченко.
Сейчас ситуация немного напоминает ситуацию в Сумах, где после коррупционного скандала так же назначили человека с явно недостаточным опытом — несмотря на председательство во фракции для 33-летней Харченко это лишь первая каденция в горраде.
Важно, что в Запорожье продолжает работать местное самоуправление, работает рада. Депутаты реализуют свои законные полномочия и обеспечивают жизнедеятельность прифронтового города на протяжении всего этого времени. Голосование за нового секретаря подтвердило легитимность Запорожской городской рады. Закончится ли эта история введением военной администрации в Запорожье, сейчас неизвестно, однако будет непосредственно влиять на это решение глава ОВА Федоров, пример деятельности которого показывает, насколько большое влияние могут иметь руководители военных администраций.
Но потенциальное введение военной администрации в Запорожье вряд ли кого-то удивит: город расположен в 30–40 километрах от линии фронта и в любой момент может стать целью очередной попытки наступления со стороны россиян, так что нуждается в постоянной работе по обороноспособности. Поэтому политический хаос лишь увеличивает напряжение в городе, страдающем от регулярных обстрелов стратегических предприятий, а горожане еще и нередко конфликтуют с представителями местного ТЦК.
Администрации в «серой зоне»
Военные администрации в Украине фактически существуют с 2015 года, когда их ввели на территории Донецкой и Луганской областей. Они же и стали прототипом нынешних ВА. И вместе с тем унаследовали и ряд проблем в виде нечеткого распределения полномочий с самоуправлением. К тому же руководители ВА получили возможность почти единолично распоряжаться бюджетными средствами.
Но самым большим пробелом до сих пор остаются критерии создания военных администраций, особенно когда это касается населенных пунктов. Создание ВА сейчас регулируется законом «О правовом режиме военного положения», согласно которому решение об образовании военных администраций принимает президент по представлению руководителей ОВА или военного командования.
Соответственно при отсутствии четких критериев военную администрацию могут создать в любом населенном пункте, независимо от того, насколько далеко пролегает линия фронта и имеется ли в городе действующее самоуправление. В законе все же есть предохранитель: полностью передать полномочия местной власти можно лишь по согласию Верховной Рады.
Стоит отметить, что в Верховной Раде уже старались нормировать вопрос военных администраций в законопроекте №8056, рассмотрения которого ожидали и представители местного самоуправления. Документ предусматривал четкое разграничение государственной и местной власти после образования ВА, и вместе с тем значительно увеличивал влияние президента на процесс назначения глав. После ожидаемой критики со стороны экспертной среды и гражданского общества законопроект забрали на доработку, однако осенью в Верховной Раде анонсировали создание нового законопроекта.
В ближайшее время рассмотрение не планируется, прежде всего из-за нерегулярности заседаний Верховной Рады. Помешает также переформатирование в региональной политике — министра развития громад, территорий и инфраструктуры Александра Кубракова уволили, к тому же Минрегион планируется выделить в отдельное министерство.
Вместе с тем Украина остро нуждается в законодательном регулировании военных администраций. Больше всего рисков будет после окончания действия военного положения. Нужны четкие правила перехода от военных к гражданским администрациям (там, где это будет нужно), а главное — восстановления местного самоуправления на всей территории либо через возвращение полномочий радам, либо через переизбрание. Особенно это касается оккупированных территорий, где на протяжении длительного времени не было местного самоуправления. К тому же военные администрации в избирательный период — это огромная возможность для использования админресурса.
Что дальше?
Во-первых, Верховная Рада должна вернуться к рассмотрению законопроекта о военных администрациях и определить четкие критерии их введения и окончания полномочий. Ключевой целью здесь должно стать сохранение достижений децентрализации после восстановления местного самоуправления.
Во-вторых, нужно четко разделить полномочия местного самоуправления и государственных администраций. Верховная Рада сейчас рассматривает законопроект №4298 о государственных администрациях, которым будет введен госнадзор за ОМС. Однако в законопроекте не решены проблемы четкого распределения полномочий, поэтому нужен отдельный специальный закон.
В-третьих, необходимо четко очертить рамки полномочий глав военных администраций, которые в первую очередь должны не заменять собой местное самоуправление, а иметь функционал, связанный с обороноспособностью страны.