Чи не найбільшими взаємопов’язаними проблемами, від яких роками потерпає український парламент, є велика кількість законопроєктів і низька їх якість. Неймовірно багато законопроєктів (станом на 29 січня 2024 року за IX скликання їх було зареєстровано 6277), більшість із яких ініціюють саме народні депутати, роками накопичується в українському парламенті, забираючи ресурси Верховної Ради. Адже кожен законопроєкт мають розглядати, опрацьовувати та надавати щодо нього висновки комітети й експертно-аналітичні підрозділи парламенту.
Проте через настільки велику кількість зареєстрованих законопроєктів страждають і самі народні депутати. Адже вони фактично потрапляють у парадоксальну ситуацію: з одного боку, їм висувають вимогу ухвалити рішення, а з іншого — обсяг документів, необхідний для зваженого та обґрунтованого судження, перевищує фізичні можливості людини.
Загалом від непомірного навантаження знижується ефективність усього законодавчого процесу. Чи можна це змінити?
Як обмежити «законодавчий спам»?
Є різні підходи: наприклад, реформа вимог до супровідних документів. Якщо змінити стандарти стосовно обов’язкових супровідних документів до законопроєкту, це змусить ініціаторів ретельніше пропрацьовувати законопроєкти, а також дасть змогу апарату Верховної Ради швидше та якісніше давати висновки. Тут уже є прогрес: зокрема минулого року було ухвалено закон «Про правотворчу діяльність», який передбачає й реформу вимог до супровідних документів.
Іще один варіант змін, прописаний у Дорожній карті авторства місії Європейського парламенту, пропонує створити вичерпний перелік із 20 пріоритетних законопроєктів, що їх опрацьовує Верховна Рада. Тобто народні депутати самі мають обрати 20 законопроєктів, після чого останні йдуть на опрацювання апаратом Верховної Ради. І лише після проходження законопроєктом усього законотворчого циклу на його місце в списку голосується інший. Це дасть змогу апарату сконцентрувати ресурси на конкретних рішеннях і уникнути тиску, який створює неймовірна кількість законопроєктів у черзі на розгляд.
Інший спосіб вирішення проблеми полягає в обмеженні права законодавчої ініціативи. Наразі кожен депутат може зареєструвати законопроєкт, незалежно від його актуальності та якості. З часом кількість зареєстрованих законопроєктів стала нібито показником результативності для народних депутатів. Отже, обмеження права індивідуальної законодавчої ініціативи виглядає як логічне вирішення проблеми. І це вже намагалися зробити декілька разів.
Наприклад, 2014 року було зареєстровано законопроєкт №1311 «Про внесення змін до деяких законодавчих актів України щодо реалізації права законодавчої ініціативи», який ставить саме таку мету. Шлях законопроєкту виявився коротким — він навіть до голосування не дійшов. Проте цікавим є висновок Головного науково-експертного управління ВРУ: «Ідея відмови від внесення законопроєктів будь-яким народним депутатом України заслуговує на підтримку». Згідно з їхньою пропозицією, достатніми є дві зміни: 1) встановлення мінімальної кількості депутатів, які мають право вносити законопроєкт; 2) можливість реєстрації законопроєкту окремого депутата в разі, якщо такий законопроєкт було розроблено на запит Верховної Ради України та попередньо схвалено рішенням профільного комітету.
Іншу ідею було прописано в законопроєкті №6640 від 2017 року «Про внесення змін до регламенту Верховної Ради України (щодо листа підтримки законопроєктів)». У ньому було запропоновано встановити дві умови продовження роботи над законопроєктом після його реєстрації: 1) підтримка певною кількістю депутатів, що дорівнює кількості депутатів найменшої фракції; 2) підтримка урядом.
Обидва законопроєкти пропонували схожий механізм — законодавчі ініціативи починають опрацьовувати лише тоді, коли вони мають підтримку більшої кількості депутатів. І це виглядає логічно: якщо підтримки відносно невеликої кількості народних обранців немає вже на базовому етапі реєстрації законопроєкту, то й на етапі голосування в сесійній залі необхідна кількість голосів навряд чи знайдеться. Робота ж над законопроєктами, приреченими на неуспіх від самого початку, є просто марнуванням обмежених ресурсів апарату Верховної Ради та народних депутатів.
Чи є демократичним і конституційним обмеження права законодавчої ініціативи?
Колективна законодавча ініціатива є поширеною практикою в багатьох країнах, зокрема європейських. Як писала ЛЗІ в концепції законодавчого процесу «від початку до кінця», «в Іспанії такий поріг становить 15 депутатів для нижньої палати та 25 сенаторів — для верхньої. В Польщі мінімальна кількість депутатів, необхідних для подання законопроєкту, дорівнює 15, в Латвії — п’ять депутатів, а в Німеччині необхідні підписи мінімум 15% депутатів від складу Бундестагу». Тож запровадження колективної законодавчої ініціативи складно прирівняти до сповзання української держави в бік авторитаризму.
Багато масштабних реформ наразі відкладаються на період «після війни», адже вони потребують змін до Конституції. Чи може обмеження законодавчої ініціативи суперечити Конституції?
У статті 93 Конституції України зазначено, що «право законодавчої ініціативи у Верховній Раді України належить президентові України, народним депутатам України та Кабінету міністрів України». Певні парламентарі пропонують тлумачити її буквально: таке право належить лише множині депутатів, а не кожному індивідуально. Також Конституція не визначає конкретно, чим є «законодавча ініціатива». Нею може бути й законодавча пропозиція (така норма існувала й у регламенті Верховної Ради редакції 1996 року), для роботи над якою якраз необхідні листи підтримки певної кількості депутатів.
Можуть, щоправда, виникнути певні проблеми з утіленням таких ідей. Річ у тім, що вже зараз депутати відчувають обмежену суб’єктність, і ще більше обмеження їхніх прав може спричинити негативну реакцію. Водночас покращення якості та зменшення кількості зареєстрованих законопроєктів може позитивно вплинути на їхню роботу, адже й комітетам, й окремим депутатам потрібно буде ухвалювати меншу кількість рішень, що дасть змогу перевести це в якість.
«Законодавчий спам» досить глибоко вкорінився в українській парламентській традиції. Простого рішення цієї проблеми немає, однак може спрацювати комбінація заходів: обмеження законодавчої ініціативи, посилення вимог щодо супровідних документів, формування списку законопроєктів. Депутати знають і про ці проблеми, й про варіанти їх вирішення. Однак ні громадський тиск, ні рекомендації європейських партнерів не можуть замінити собою роботу народних депутатів — уся відповідальність за впровадження цих змін лежить саме на них.