Чуть ли не самые большие взаимосвязанные проблемы, от которых годами страдает украинский парламент, — большое количество законопроектов и низкое их качество. Невероятно много законопроектов (по состоянию на 29 января 2024 года за IX созыв их зарегистрировано 6277), большинство из которых инициируют именно народные депутаты, годами скапливается в украинском парламенте, отнимая ресурсы Верховной Рады. Ведь каждый законопроект должны рассматривать, прорабатывать и представлять по нему заключения комитеты и экспертно-аналитические подразделения парламента.
Однако из-за такого множества зарегистрированных законопроектов страдают и сами народные депутаты. Ведь они фактически попадают в парадоксальную ситуацию: с одной стороны, от них требуют принятия решений, а с другой — объем документов, необходимый для взвешенного и обоснованного суждения, превышает физические возможности человека.
В общем, от непомерной нагрузки снижается эффективность всего законодательного процесса. Можно ли это изменить?
Как ограничить законодательный спам?
Есть разные подходы: например, реформировать требования к сопроводительным документам. Если изменить стандарты обязательных сопроводительных документов к законопроекту, это заставит инициаторов тщательнее прорабатывать законопроекты, а также позволит аппарату Верховной Рады быстрее и качественнее давать выводы. Здесь уже есть прогресс: в частности в прошлом году приняли закон «О правотворческой деятельности», который предусматривает и реформу требований к сопроводительным документам.
Еще один вариант изменений, прописанный в Дорожной карте авторства миссии Европейского парламента, предлагает создать исчерпывающий перечень из 20 приоритетных законопроектов, которые обрабатывает Верховная Рада. То есть народные депутаты сами должны выбрать 20 законопроектов, которые идут на обработку в аппарат Верховной Рады. И только после того, как законопроект пройдет весь законотворческий цикл, на его место в списке голосуют другой. Это позволит аппарату сконцентрировать ресурсы на конкретных решениях и избежать давления невероятного количества законопроектов, стоящих в очереди на рассмотрение.
Другой способ решения проблемы ⸺ ограничить права законодательной инициативы. Сейчас каждый депутат может зарегистрировать законопроект, независимо от его актуальности и качества. Со временем количество зарегистрированных законопроектов стало якобы показателем результативности для народных депутатов. Поэтому ограничение права индивидуальной законодательной инициативы выглядит логичным решением проблемы. И это уже пытались сделать неоднократно.
Например, в 2014 году зарегистрировали законопроект №1311 «О внесении изменений в некоторые законодательные акты Украины относительно реализации права законодательной инициативы», который ставит именно такую цель. Путь законопроекта оказался коротким — он даже до голосования не дошел. Но интересен вывод Главного научно-экспертного управления ВРУ: «Идея отказаться от внесения законопроектов каким-либо народным депутатом Украины заслуживает поддержки». Согласно их предложению, достаточно изменить две вещи: 1) установить минимальное количество депутатов, которые имеют право вносить законопроект; 2) дать возможность регистрировать законопроект отдельного депутата в случае, если законопроект разработан по запросу Верховной Рады Украины и предварительно одобрен решением профильного комитета.
Другая идея прописана в законопроекте №6640 от 2017 года «О внесении изменений в регламент Верховной Рады Украины (относительно письма о поддержке законопроектов)». В нем предложено установить два условия для дальнейшей работы над законопроектом после его регистрации: 1) поддержка количеством депутатов, равным количеству депутатов наименьшей фракции; 2) поддержка правительством.
Оба законопроекта предлагали похожий механизм — законодательные инициативы начинают обрабатывать только тогда, когда их поддерживает большое количество депутатов. И это выглядит логично: если поддержки относительно небольшого количества народных избранников нет уже на базовом этапе регистрации законопроекта, то и на этапе голосования в сессионном зале необходимое количество голосов вряд ли найдется. Работа же над законопроектами, обреченными на неуспех с самого начала, ⸺ это просто трата ограниченных ресурсов аппарата Верховной Рады и народных депутатов.
Является ли демократическим и конституционным ограничение права законодательной инициативы?
Коллективная законодательная инициатива ⸺ это распространенная практика во многих странах, в частности европейских. Как писала ЛЗИ в концепции законодательного процесса «от начала до конца», «в Испании такой порог составляет 15 депутатов для нижней палаты и 25 сенаторов — для верхней. В Польше минимальное количество депутатов, необходимых для подачи законопроекта, ⸺ 15, в Латвии — пять депутатов, а в Германии необходимы подписи минимум 15% депутатов от состава Бундестага». Таким образом, введение коллективной законодательной инициативы сложно приравнять к сползанию украинского государства в сторону авторитаризма.
Многие масштабные реформы сейчас откладывают на период «после войны», ведь они требуют изменений в Конституцию. Может ли ограничение законодательной инициативы противоречить Конституции?
В статье 93 Конституции Украины указано, что «право законодательной инициативы в Верховной Раде Украины принадлежит президенту Украины, народным депутатам Украины и Кабинету министров Украины». Некоторые парламентарии предлагают толковать статью буквально: такое право принадлежит лишь множеству депутатов, а не каждому индивидуально. Также Конституция не определяет конкретно, чем является «законодательная инициатива». Ею может быть и законодательное предложение (такая норма существовала и в регламенте Верховной Рады в редакции 1996 года), для работы над которой именно необходимы письма поддержки определенного количества депутатов.
Могут, правда, возникнуть некоторые проблемы с воплощением таких идей. Дело в том, что уже сейчас депутаты ощущают ограниченную субъектность, и еще большее ограничение их прав может послужить причиной негативной реакции. Вместе с тем улучшение качества и уменьшение количества зарегистрированных законопроектов может положительно повлиять на их работу, ведь и комитетам, и отдельным депутатам нужно будет принимать меньшее количество решений, что позволит перевести это в качество.
Законодательный спам весьма глубоко укоренился в украинской парламентской традиции. Простого решения этой проблемы нет, однако может сработать комбинация мер: ограничение законодательной инициативы, усиление требований к сопроводительным документам, формирование списка законопроектов. Депутаты знают и об этих проблемах, и о вариантах их решения. Но ни общественное давление, ни рекомендации европейских партнеров не могут заменить собой работу народных депутатов — вся ответственность за внедрение этих изменений лежит именно на них.