Від редакції: Тема парламентських виборів, про які ми писали ще в травні, знов актуалізувалася. Є заяви про плани провести їх 2024 року. Крім ризиків, пов’язаних із організацією виборів після війни, реєстром виборців, а також мільйонами українців, які виїхали за кордон і яким доведеться або стояти в чергах на дільницях, або віддавати нетаємно електронний голос, Україна знову постане перед вибором: як правильно захиститися від впливу проросійських сил у себе в країні? Заборона судами проросійських партій дала логічне відсилання до можливої найрадикальнішої люстрації всіх «колишніх» партій і причетних до них, починаючи вже з парламентських виборів.
Ця ідея зараз досить популярна в деяких парламентських колах. У цій статті наводяться аргументи з погляду міжнародних стандартів і глибше розглядається проблема та перспективи її вирішення.
Люстрація — зовсім не новий для України термін. Застосування обмежувальних заходів проти чиновників режиму Януковича та дебати про потенційну люстрацію колаборантів на «старих» окупованих територіях були помітним, але неконсенсусним елементом політичних і експертних дискусій до 24 лютого минулого року. Після повномасштабного вторгнення РФ в Україну важливість рішучих дій проти антидержавної діяльності перестала бути дискусійною.
Консолідація суспільства та політичних еліт довкола захисту країни від російського втручання відкриває нові горизонти для пошуку механізмів протидії Кремлю. Люстрація як заборона окремим особам обіймати певні посади в органах державної влади, ОМС, судах, правоохоронних органах входить до актуального меню державної політики. Але непохитність легітимних намірів запобігти російському впливу в майбутньому має бути підкріплена чітким розумінням, для чого застосовують люстраційні заходи та яких результатів від них очікують.
Ставка на помилкові підходи до люстрації може не лише зберегти ризики для держави, а й створити нові болісні суспільні поділи, в яких завжди буде зацікавлена Росія. Не менш важливим є дотримання міжнародних стандартів у сфері люстрації та Конституції України, оскільки війна рано чи пізно закінчиться, а Україна має завжди бути в колі демократичних європейських країн.
Не помста. Й не покарання
Досвід застосування люстраційних заходів у світі є різноманітним і контроверсійним. Люстрація в об’єднаній Німеччині, Польщі, Чехії, Угорщині, країнах Балтії та на Західних Балканах чи в Іраку після повалення Хусейна — це все окремі люстраційні кейси зі своїми досягненнями та зловживаннями. Натомість пройдений іншими шлях дає змогу Україні вивчити уроки, оскільки досвід інших країн сформував базові вимоги щодо люстрації, відображені в документах Венеційської комісії та інших авторитетних організацій, а також рішеннях ЄСПЛ.
Почати варто з того, що не всі чітко розуміють: люстрація не є помстою. Покарання людей також не є метою люстраційного законодавства — для цього існує кримінальне переслідування. Таку позицію висловила ПАРЄ ще 1996 року на рівні резолюції щодо спадщини комуністичних тоталітарних режимів. «Метою таких заходів (люстрації. — О.К.) у жодному разі не може бути помста, а також не допускається політичне або соціальне зловживання результатами люстраційного процесу», — зазначив ЄСПЛ у рішенні у справі «Полях та інші проти України» 2019 року.
Як наголосив ЄСПЛ у згаданому рішенні, метою люстрації не є покарання осіб, котрі вважаються винними, оскільки це є завданням прокурорів і кримінального законодавства. Метою люстрації є захист демократії і демократичної держави, у нашому випадку — від загроз для національної безпеки й територіальної цілісності з боку Росії. Отже, люстраційна модель має визначатися тим, наскільки вона запобігає повторенню викликів для прав людини, демократії, національної безпеки в разі обіймання посад особами з певним бекграундом.
Для правильного вибору ліків від втручання Росії необхідно доказово обґрунтувати, чому обіймання певних посад громадянами з конкретним досвідом у минулому загрожує функціонуванню демократичної держави та її безпеці. І чому державі недоступні інші механізми попередження загроз, окрім заборони певним громадянам обіймати окремі посади. В умовах стабільного функціонування правової системи України, її демократичних інститутів, судів і правоохоронних органів довести необхідність застосування люстраційних заходів не так просто. Критично важливо уникнути необґрунтованих люстраційних рішень і подальших позовів до ЄСПЛ проти України.
Не менш важливо прорахувати, чи не створює обраний люстраційний механізм для суспільства більше проблем, аніж позитивних наслідків. Якщо люстрація необґрунтовано ізолює від суспільства цілі категорії громадян на засадах колективної вини, це може призвести не до відновлення стабільності, а до непрогнозованого внутрішнього конфлікту.
Серед іншого, варто уникнути ситуації, коли люстрація стане де-факто замінником повноцінного розслідування дій осіб, причетних до агресії РФ. Ризик публічного «замулювання» суспільного запиту на справедливість за допомогою люстрації існуватиме, якщо не забезпечити спроможності правоохоронних і судових органів системно й комплексно розслідувати злочини проти основ національної безпеки України.
Чи можлива люстрація під час виборів?
Заклики до люстрації кандидатів на виборах лунали в Україні відразу після початку російської агресії 2014 року. Зазвичай вони були пов’язані з участю в національних і місцевих виборах осіб, щодо яких були підозри в залученості до проросійських акцій. Водночас кандидатів, які провокували збурення, не було засуджено за відповідні злочини, тож вони мали законне право балотуватися та бути обраними.
Після заборони у 2022–2023 роках 17 політичних партій народні депутати України почали шукати рішення, як учинити з їх представниками у Верховній Раді України та місцевих радах. Вичерпний перелік підстав для дострокового припинення повноважень народного депутата України в Конституції та відсутність депутатського консенсусу щодо долі депутатів місцевих рад від заборонених партій унеможливили ухвалення парламентом швидких рішень. Фактично відразу після початку повномасштабного вторгнення народні депутати почали реєструвати законопроєкти про люстрацію, що мали або мають стосунок до політичних партій із проросійським бекграундом. Після завершення в березні 2023 року судового процесу щодо останньої зі списку 17 заборонених партій (Партії регіонів) з’явився новий пакет депутатських ініціатив. Натомість із моменту повномасштабного вторгнення Росії народні обранці зареєстрували не менш як шість проєктів щодо люстрації осіб, причетних до партій із проросійським бекграундом.
Серед проєктів цього року базовим став №9081 авторства Галини Янченко («Слуга народу») та Ярослава Железняка. Він пропонує заборонити висуватися й обиратися народним депутатом, депутатом місцевої ради та головою територіальної громади особі, яка на момент введення в Україні воєнного стану була народним депутатом, депутатом місцевої ради або головою громади від партії, діяльність якої було згодом заборонено.
Альтернативний законопроєкт Віталія Безгіна («Слуга народу») та Романа Лозинського («Голос») передбачає заборону балотуватися громадянам, які від початку тимчасової окупації окремих територій України 2014 року й до відновлення державного суверенітету над ними обіймали виборну посаду від партії, діяльність якої було потім заборонено, або входили до фракції такої партії в парламенті чи місцевій раді.
Натомість позафракційний Антон Яценко запропонував глобальніші підстави для люстрації, включивши до неї всіх кандидатів, які на момент введення в Україні воєнного стану обіймали посади президента, члена уряду, депутата місцевої ради або голови громади від будь-якої партії, що функціонувала з моменту проголошення незалежності України.
Ініціатори законопроєктів пропонують розпочати люстрацію, спричинену перебігом і наслідками російської агресії, саме з виборчого процесу. Якщо кандидат має або мав мандат від забороненої партії, він не зможе балотуватися на нових виборах у разі ухвалення цих проєктів. Водночас законопроєкти не забороняють особам, яких раніше було обрано від заборонених партій, обіймати посади в КМУ, ЦОВВ, інших державних органах чи перебувати на невиборних посадах у органах місцевого самоврядування.
Особи, які раніше балотувалися від заборонених партій, але не були обрані, також зможуть безперешкодно висуватися на нових виборах. Це ж саме стосується членів заборонених партій або навіть їхнього керівництва, якщо їх не було обрано на виборні посади.
Окрім цієї суперечливості підходу до вирішення проблеми російського впливу, законопроєкти серйозно конфліктують із Конституцією України та міжнародними стандартами.
Виборам не личить люстрація. Ключова суперечність міжнародним стандартам — вони застерігають від застосування люстрації до виборних посад. У вже згаданій резолюції ПАРЄ зазначено, що виборці мають право обирати того, кого забажають. Натомість виборчі права засудженого можуть бути обмежені за рішенням суду, а не на підставі люстрації. У Проміжному висновку до законопроєкту щодо очищення влади Венеційська комісія ще 2014 року зазначила, що партійна приналежність, політичні та ідеологічні причини не повинні використовуватися як підстава для люстраційних заходів. На думку комісії, стигматизація та дискримінація щодо політичних опонентів не є прийнятними засобами політичної боротьби в державі, що керується принципом верховенства права.
Апеляція до міжнародних стандартів, підтверджених низкою рішень ЄСПЛ і висновками Венеційської комісії, може не працювати для суспільної думки на тлі брутальної війни Росії проти України. Але їх порушення призведе до погіршення сприйняття України в цивілізованому світі та перспектив її євроінтеграції, що підтверджується висновками до законопроєктів парламентського комітету з питань інтеграції України до ЄС.
Міжнародні стандарти — це один аспект «виборчої» люстрації. Її невідповідність Конституції України є іншим критично важливим ракурсом. Підстави для обмеження пасивного виборчого права на виборах вичерпно визначені Конституцією й не можуть бути розширені законами. Конституція України встановлює вичерпний перелік підстав для обмеження права балотуватися на парламентських виборах.
Народним депутатом не може бути обраний громадянин, який має непогашену й не зняту судимість за вчинення умисного злочину. Якщо особа досягла 21 року та протягом останніх років проживає на території України, вона має всі підстави балотуватися на виборах. Приналежність до певної партії чи зв’язок із нею не є підставою для обмеження пасивного або активного виборчого права відповідно до Основного Закону. Так само належність до тієї чи іншої партії не є підставою для дострокового припинення повноважень народного депутата України. Народний обранець може втратити свій мандат лише в разі набрання законної сили обвинувальним вироком проти нього, визнання його судом недієздатним або безвісно відсутнім, припинення громадянства України або виїзду за кордон на постійне проживання, порушення вимог щодо несумісності мандата з іншою діяльністю. Невходження депутата до складу фракції партії, від якої його було обрано, або вихід із неї також є підставою для дострокового припинення повноважень.
Основний Закон визначає й вичерпні підстави для обмеження права балотуватися на президентських виборах. Водночас стаття 154 чинної Конституції України забороняє внесення до неї таких змін, які передбачають скасування чи обмеження прав і свобод людини та громадянина. Теоретично люстраційні заходи могли бути реалізовані на місцевих виборах, оскільки на рівні Конституції обмежень балотуватися до органів місцевого самоврядування не визначено. Але навряд чи логічно та справедливо виглядатиме заборона балотуватися на місцевих виборах від партії, колишні представники якої вільно претендуватимуть на найвищі посади в країні.
Машина часу. Стаття 58 Конституції України визначає, що ніхто не може відповідати за діяння, які на час їх вчинення не визнавалися законом як правопорушення. Відповідно й закони не мають зворотної дії в часі, крім випадків, коли вони пом’якшують відповідальність. Законопроєкти про люстрацію обмежують права осіб, пов’язаних із нині забороненими партіями, діяльність яких раніше вважалася цілком законною. Тобто люстраційні обмеження матимуть зворотну в часі дію. Запропоновані обмеження порушують і принцип правової визначеності, який є складником закріпленого в статті 8 Конституції принципу верховенства права. Попередня діяльність громадян на виборних посадах від заборонених партій була законною, й вони мали легітимні очікування щодо свого майбутнього балотування. Натомість законопроєкти пропонують обмежити їхні права «заднім числом».
Колективна відповідальність і нерівність громадян. Міжнародні стандарти, зокрема й висновки Венеційської комісії щодо кейсів різних країн, не допускають застосування люстрації на засадах колективної відповідальності. Кожен випадок має розглядатися окремо, встановлюючи безпосередню роль особи. Законопроєкти ігнорують ці вимоги, застосовуючи обмеження виключно за фактом зв’язку із забороненою партією. Водночас обрана від забороненої партії особа може бути позапартійною, ніяк не впливаючи на її діяльність. Зареєстровані законопроєкти фактично передбачають, що члени заборонених партій і кандидати від них на попередніх виборах зможуть знову балотуватися. Натомість обрані від таких партій особи втратять право бути обраними. Такий суперечливий підхід порушує принцип рівності громадян перед законом, гарантований статтею 23 Конституції України.
Вибори та заборонені партії: що робити?
Попри невідповідність «виборчих» люстраційних ініціатив депутатів Конституції України та міжнародним стандартам, шукати варіанти протидії російському впливу варто. Факт членства кандидата у забороненій партії або балотування від неї необхідно зазначати в його реєстраційних документах, агітаційних матеріалах, інформаційних плакатах, а також у виборчому бюлетені. Якщо кандидат обіймав посаду, що підлягає люстрації, виборців також необхідно інформувати про такий факт.
Для запобігання участі в діяльності політичних партій осіб, які підлягають люстрації, Закон про політичні партії може передбачати заборону або зупинення їхнього членства. Щоб посилити зв’язок і взаємну відповідальність між партією та кандидатом, як варіант, можна заборонити балотування позапартійних осіб від політичних сил. Кандидати не зможуть ховатися від публічної відповідальності за дії партії, апелюючи до своєї безпартійності. Хоча варто зазначити, що такий нібито простий захід створює свої складнощі для виборів в Україні. На загальнодержавних і окремих місцевих виборах виборча система не передбачає можливості самовисування, а тому балотування позапартійних кандидатів від партій упродовж тривалого часу було єдиною доступною опцією для незалежних кандидатів.
Ці заходи не є безпосередньо люстраційними, а саму люстрацію, згідно з українською Конституцією, не можна застосовувати на виборах, але вони повністю вкладаються в логіку так званої інклюзивної люстрації. «Інклюзивна люстрація» полягає в тому, що особи, які належали до певних партій або обіймали певні посади, мають право продовжувати діяльність після відкриття інформації про свою попередню діяльність. Натомість громадяни будуть забезпечені повнотою інформації про кандидатів і зможуть контролювати їхню подальшу діяльність.
Якщо не на виборах, то як?
Попри обмеження застосування люстрації до виборних посад необхідно провести широке експертне та суспільне обговорення підходів до люстрації загалом.
Із наближенням звільнення всіх територій України це питання набуватиме дедалі більшої актуальності. Насамперед держава має обґрунтовано й реалістично визначити перелік посад, що підлягатимуть люстраційній перевірці. З огляду на міжнародні стандарти та кількість громадян на деокупованих територіях, люстраційні обмеження доцільні щодо невиборних посад, пов’язаних із забезпеченням прав людини та громадянина, формуванням і реалізацією державної політики, а не всіх категорій посад публічної служби. Міжнародні стандарти не передбачають застосування люстраційних обмежень щодо приватного сектору, хоча в інших країнах і були такі спроби.
Люстраційні обмеження не можуть визначатися колективною виною, незалежний орган має розглядати індивідуальні кейси, а громадяни повинні мати змогу оскаржити його рішення. Згідно з керівними принципами ПАРЄ, люстрацію має здійснювати спеціально створена незалежна комісія. Як зазначено в цьому документі, парламент може створювати таку комісію за поданням глави держави. Процедурно претенденти на обіймання публічних посад мають подавати заяви про відповідність люстраційному законодавству, а в разі надання недостовірної інформації вони підлягатимуть люстрації.
Ключовим питанням є термін обмеження права обіймати посади на підставі люстрації. Міжнародні стандарти пропонують, аби він не перевищував п’ятьох років, оскільки не можна нівелювати здатність людини змінитися. Але практики в різних країнах варіюються, й можна знайти приклади значно триваліших обмежень.
Люстрація має бути «вписана» в комплекс рішень щодо деокупованих територій, на яких сотні тисяч громадян України так чи інак співпрацювали з Росією та її окупаційною адміністрацією. Вдосконалення кримінального законодавства та його відповідність обставинам тривалої окупації, амністія для окремих категорій громадян і люстрація — це фрагменти одного пазла. Який потрібно скласти, щоби дати суспільству змогу одночасно покарати злочинців, захистити відновлені інституції на деокупованих територіях і реінтегрувати співгромадян після проживання під окупацією.