От редакции: Тема парламентских выборов, о которых мы писали еще в мае, снова актуализировалась. Есть заявления о планах провести их в 2024 году. Кроме рисков, связанных с организацией выборов после войны, реестром избирателей, а также миллионами украинцев, которые выехали за границу и которым придется либо стоять в очередях на участках, либо отдавать нетайно электронный голос, Украина снова встанет перед выбором, как правильно защититься от влияния пророссийских сил у себя в стране. Запрет судами пророссийских партий дал логичную отсылку к возможной наиболее радикальной люстрации всех бывших партий и причастных к ним, начиная уже с парламентских выборов.
Эта идея сейчас весьма популярна в некоторых парламентских кругах. В этой статье приводятся аргументы с точки зрения международных стандартов и глубже рассматривается проблема и перспективы ее решения.
Люстрация — совсем не новый для Украины термин. Применение ограничительных мер против чиновников режима Януковича и дебаты о потенциальной люстрации коллаборантов на «старых» оккупированных территориях были заметным, но неконсенсусным элементом политических и экспертных дискуссий до 24 февраля прошлого года. После полномасштабного вторжения РФ в Украину важность решительных действий против антигосударственной деятельности перестала быть дискуссионной.
Консолидация общества и политических элит вокруг защиты страны от российского вмешательства открывает новые горизонты для поиска механизмов противодействия Кремлю. Люстрация как запрет отдельным лицам занимать определенные должности в органах государственной власти, ОМС, судах, правоохранительных органах входит в актуальное меню государственной политики. Но непоколебимость легитимных намерений предотвратить российское влияние в будущем должна быть подкреплена четким пониманием, для чего применяют люстрационные меры и каких результатов от них ожидают.
Ставка на ошибочные подходы к люстрации может не только сохранить риски для государства, но и создать новые болезненные общественные деления, в которых всегда будет заинтересована Россия. Не менее важно соблюдать международные стандарты в сфере люстрации и Конституции Украины, поскольку война рано или поздно закончится, а Украина должна всегда быть в кругу демократических европейских стран.
Не месть. И не наказание
Опыт применения люстрационных мер в мире разный и контроверсионный. Люстрация в объединенной Германии, Польше, Чехии, Венгрии, странах Балтии и на Западных Балканах или в Ираке после свержения Хусейна — это все отдельные люстрационные кейсы со своими достижениями и злоупотреблениями. Зато пройденный другими путь позволяет Украине выучить уроки, поскольку опыт других стран сформировал базовые требования в отношении люстрации, отображенные в документах Венецианской комиссии и других авторитетных организаций, а также решениях ЕСПЧ.
Начать следует с того, что не все четко понимают, что люстрация не является местью. Наказать людей также не является целью люстрационного законодательства — для этого существует уголовное преследование. Такую позицию высказала ПАСЕ еще в 1996 году на уровне резолюции о наследии коммунистических тоталитарных режимов. «Целью таких мер (люстрации. — А.К.) ни в коем случае не может быть месть, а также не допускается политическое или социальное злоупотребление результатами люстрационного процесса», — заметил ЕСПЧ в решении в деле «Полях и другие против Украины» в 2019 году.
Как подчеркнул ЕСПЧ в упомянутом решении, целью люстрации не является наказание лиц, считающихся виновными, поскольку это задача прокуроров и уголовного законодательства. Цель люстрации — защита демократии и демократического государства, в нашем случае от угроз для национальной безопасности и территориальной целостности со стороны России. Таким образом, люстрационная модель должна определяться тем, насколько она предотвращает повторение вызовов для прав человека, демократии, национальной безопасности в случае, когда должности занимают лица с определенным бэкграундом.
Для правильного выбора лекарства от вмешательства России необходимо доказательно обосновать, почему граждане с конкретным опытом в прошлом, занимающие определенные должности, могут угрожать функционированию демократического государства и его безопасности. И почему государству недоступны другие механизмы предупреждения угроз, кроме запрета определенным гражданам занимать некоторые должности. В условиях стабильного функционирования правовой системы Украины, ее демократических институтов, судов и правоохранительных органов доказать необходимость применения люстрационных мер не так просто. Критично важно избежать необоснованных люстрационных решений и дальнейших исков в ЕСПЧ против Украины.
Не менее важно просчитать, не создает ли выбранный люстрационный механизм для общества больше проблем, чем положительных последствий. Если люстрация необоснованно изолирует от общества целые категории граждан на основе коллективной вины, это может привести не к восстановлению стабильности, а к непрогнозируемому внутреннему конфликту.
Среди прочего, стоит избегать ситуаций, когда люстрация де-факто заменит полноценное расследование действий лиц, причастных к агрессии РФ. Риск публичного «заиливания» общественного запроса на справедливость с помощью люстрации будет существовать, если не обеспечить возможность правоохранительным и судебным органам системно и комплексно расследовать преступления против основ национальной безопасности Украины.
Возможна ли люстрация во время выборов?
Призывы к люстрации кандидатов на выборах звучали в Украине сразу же после начала российской агрессии в 2014 году. Обычно они были связаны с участием в национальных и местных выборах лиц, в отношении которых были подозрения в причастности к пророссийским акциям. Вместе с тем кандидатов, провоцировавших волнения, не осудили за преступления, поэтому они имели законное право баллотироваться и быть избранными.
После запрета в 2022–2023 годах 17 политических партий народные депутаты Украины начали искать решение, как поступить с их представителями в Верховной Раде Украины и местных радах. Исчерпывающий перечень оснований для досрочного прекращения полномочий народного депутата Украины в Конституции и отсутствие депутатского консенсуса относительно судьбы депутатов местных рад от запрещенных партий не позволили парламенту принять быстрые решения. Фактически сразу после начала полномасштабного вторжения народные депутаты начали регистрировать законопроекты о люстрации, которые имели или имеют отношение к политическим партиям с пророссийским бэкграундом. После завершения в марте 2023 года судебного процесса в отношении последней из списка 17 запрещенных партий (Партии регионов) появился новый пакет депутатских инициатив. С момента полномасштабного вторжения России народные избранники зарегистрировали не менее шести проектов о люстрации лиц, причастных к партиям с пророссийским бэкграундом.
Среди проектов в этом году базовым стал №9081 авторства Галины Янченко («Слуга народа») и Ярослава Железняка. Он предлагает запретить выдвигаться и избираться народным депутатом, депутатом местной рады и главой территориальной громады лицу, которое на момент введения в Украине военного положения было народным депутатом, депутатом местной рады или главой громады от партии, деятельность которой была позже запрещена.
Альтернативный законопроект Виталия Безгина («Слуга народа») и Романа Лозинского («Голос») предусматривает запрет баллотироваться гражданам, которые с начала временной оккупации отдельных территорий Украины в 2014 году и до восстановления государственного суверенитета над ними занимали выборную должность от партии, деятельность которой была потом запрещена, или входили во фракцию такой партии в парламенте или местной раде.
Зато внефракционный Антон Яценко предложил более глобальные основания для люстрации, включив в нее всех кандидатов, на момент введения в Украине военного положения занимавших должности президента, члена правительства, депутата местной рады или главы громады от любой партии, которая функционировала с момента провозглашения независимости Украины.
Инициаторы законопроектов предлагают начать люстрацию, вызванную ходом и последствиями российской агрессии, именно с избирательного процесса. Если кандидат имеет или имел мандат от запрещенной партии, он не сможет баллотироваться на новых выборах, в случае принятия этих проектов. Вместе с тем законопроекты не запрещают лицам, ранее избранным от запрещенных партий, занимать должности в КМУ, ЦОИВ, других государственных органах или находиться на невыборных должностях в органах местного самоуправления.
Лица, которые ранее баллотировались от запрещенных партий, но не были избраны, также смогут беспрепятственно выдвигаться на новых выборах. Это же касается членов запрещенных партий или даже их руководства, если они не были избраны на выборные должности.
Кроме этого противоречивого подхода к решению проблемы российского влияния, законопроекты серьезно конфликтуют с Конституцией Украины и международными стандартами.
Люстрация на выборах неуместна. Есть ключевое разногласие с международными стандартами — они предостерегают от применения люстрации к выборным должностям. В уже упомянутой резолюции ПАСЕ указано, что избиратели имеют право избирать того, кого захотят. Вместо этого избирательные права осужденного могут быть ограничены по решению суда, а не на основании люстрации. В Промежуточном выводе к законопроекту по очищению власти Венецианская комиссия еще в 2014 году указала, что партийная принадлежность, политические и идеологические причины не должны использоваться как основание для люстрационных мер. По мнению комиссии, стигматизация и дискриминация в отношении политических оппонентов не являются приемлемыми средствами политической борьбы в государстве, руководствующемся принципом верховенства права.
Апелляция к международным стандартам, подтвержденным рядом решений ЕСПЧ и выводами Венецианской комиссии, может не работать для общественного мнения на фоне жестокой войны России против Украины. Но их нарушение приведет к ухудшению восприятия Украины в цивилизованном мире и перспектив ее евроинтеграции, что подтверждается выводами к законопроектам парламентского комитета по вопросам интеграции Украины в ЕС.
Международные стандарты — это один аспект «избирательной» люстрации. Ее несоответствие Конституции Украины — второй критически важный ракурс. Основания для ограничения пассивного избирательного права на выборах исчерпывающе определяет Конституция, их нельзя расширить законами. Конституция Украины устанавливает исчерпывающий перечень оснований для ограничения права баллотироваться на парламентских выборах.
Народным депутатом не может быть избран гражданин, имеющий непогашенную и не снятую судимость за совершение умышленного преступления. Если лицо достигло 21 года и на протяжении последних лет проживает на территории Украины, оно имеет все основания баллотироваться на выборах. Принадлежность к определенной партии или связь с ней не являются основанием для ограничения пассивного или активного избирательного права, согласно Основному Закону. Также принадлежность к той или иной партии не является основанием для досрочного прекращения полномочий народного депутата Украины. Народный избранник может утратить свой мандат только в случае обретения законной силы обвинительного приговора против него, признания его судом недееспособным или безвестно отсутствующим, прекращения гражданства Украины или выезда за рубеж на постоянное проживание, нарушения требований о несовместимости мандата с другой деятельностью. Если депутат не входит в состав фракции партии, от которой его избрали, или вышел из нее, это тоже является основанием для досрочного прекращения полномочий.
Основной Закон определяет и исчерпывающие основания для ограничения права баллотироваться на президентских выборах. Вместе с тем статья 154 действующей Конституции Украины запрещает вносить в нее изменения, предусматривающие отмену или ограничение прав и свобод человека и гражданина. Теоретически люстрационные меры могли быть реализованы на местных выборах, поскольку на уровне Конституции ограничения баллотироваться в органы местного самоуправления не определены. Но вряд ли логично и справедливо будет выглядеть запрет баллотироваться на местных выборах от партии, бывшие представители которой свободно будут претендовать на высшие должности в стране.
Машина времени. Статья 58 Конституции Украины определяет, что никто не может отвечать за действия, которые на время их совершения закон не признавал как правонарушения. Соответственно и законы не имеют обратного во времени действия, кроме случаев, когда они смягчают ответственность. Законопроекты о люстрации ограничивают права лиц, связанных с ныне запрещенными партиями, деятельность которых ранее считалась вполне законной. То есть люстрационные ограничения будут иметь обратное во времени действие. Предложенные ограничения нарушают и принцип правовой определенности, который является составляющей закрепленного в статье 8 Конституции принципа верховенства права. Предыдущая деятельность граждан на выборных должностях от запрещенных партий была законной, и они имели легитимные ожидания относительно своего будущего баллотирования. Вместо этого законопроекты предлагают ограничить их права задним числом.
Коллективная ответственность и неравенство граждан. Международные стандарты, в частности и выводы Венецианской комиссии о кейсах разных стран, не допускают применения люстрации на основании коллективной ответственности. Каждый случай должен рассматриваться отдельно, устанавливая непосредственную роль лица. Законопроекты игнорируют эти требования, применяя ограничение исключительно по факту связи с запрещенной партией. Вместе с тем избранное от запрещенной партии лицо может быть внепартийным и никак не влиять на ее деятельность. Зарегистрированные законопроекты фактически предполагают, что члены запрещенных партий и кандидаты от них на предыдущих выборах смогут снова баллотироваться. Вместо этого избранные от таких партий лица утратят право быть избранными. Такой противоречивый подход нарушает принцип равенства граждан перед законом, гарантированный статьей 23 Конституции Украины.
Выборы и запрещенные партии: что делать?
Несмотря на несоответствие «избирательных» люстрационных инициатив депутатов Конституции Украины и международным стандартам, искать варианты противодействия российскому влиянию следует. Факт членства кандидата в запрещенной партии или баллотирование от нее необходимо отмечать в его регистрационных документах, агитационных материалах, информационных плакатах, а также в избирательном бюллетене. Если кандидат занимал должность, которая подлежит люстрации, избирателей также необходимо информировать о таком факте.
Чтобы предотвратить участие в деятельности политических партий лиц, подлежащих люстрации, Закон о политических партиях может предусматривать запрет на их членство или его остановку. Чтобы усилить связь и взаимную ответственность между партией и кандидатом как вариант можно запретить баллотироваться внепартийным лицам от политических сил. Кандидаты не смогут скрываться от публичной ответственности за действиями партии, апеллируя к своей беспартийности. Хотя стоит указать, что такая якобы простая мера создает сложность для выборов в Украине. На общегосударственных и отдельных местных выборах избирательная система не предполагает возможности самовыдвигаться, поэтому баллотирование внепартийных кандидатов от партий в течение длительного времени было единственной доступной опцией для независимых кандидатов.
Эти меры не являются непосредственно люстрационными, а саму люстрацию, согласно украинской Конституции, нельзя применять на выборах, но они полностью укладываются в логику так называемой инклюзивной люстрации. «Инклюзивная люстрация» заключается в том, что лица, принадлежавшие к определенным партиям или занимавшие определенные должности, имеют право продолжать деятельность после открытия информации об их прежней деятельности. Так что граждане будут обеспечены полной информацией о кандидатах и смогут контролировать их дальнейшую деятельность.
Если не на выборах, то как?
Несмотря на ограничение применения люстрации к выборным должностям необходимо провести широкое экспертное и общественное обсуждение подходов к люстрации в целом.
С приближением освобождения всех территорий Украины этот вопрос будет становиться все более актуальным. Прежде всего государство должно обоснованно и реалистично определить перечень должностей, которые будут подлежать люстрационной проверке. Учитывая международные стандарты и количество граждан на деоккупированных территориях, люстрационные ограничения целесообразны в отношении невыборных должностей, связанных с обеспечением прав человека и гражданина, формированием и реализацией государственной политики, а не всех категорий должностей публичной службы. Международные стандарты не предусматривают применение люстрационных ограничений к частному сектору, хотя в других странах были и такие попытки.
Люстрационные ограничения нельзя определять коллективной виной, независимый орган должен рассматривать индивидуальные кейсы, а граждане должны иметь возможность обжаловать его решение. Согласно руководящим принципам ПАСЕ, люстрацию должна осуществлять специально созданная независимая комиссия. Как указано в этом документе, парламент может создать такую комиссию по представлению главы государства. Процедурно претенденты на публичные должности должны подавать заявление о соответствии люстрационному законодательству, а в случае предоставления недостоверной информации они будут подлежать люстрации.
Ключевым вопросом является срок ограничения права занимать должности на основании люстрации. Международные стандарты предлагают, чтобы он не превышал пяти лет, поскольку нельзя нивелировать способность человека изменяться. Но практики в разных странах варьируются, и можно найти примеры более длительных ограничений.
Люстрацию следует вписать в комплекс решений о деоккупированных территориях, на которых сотни тысяч граждан Украины так или иначе сотрудничали с Россией и ее оккупационной администрацией. Усовершенствование уголовного законодательства и его соответствие обстоятельствам длительной оккупации, амнистия для отдельных категорий граждан и люстрация — это фрагменты одного пазла. Его нужно сложить так, чтобы дать обществу возможность одновременно наказать преступников, защитить восстановленные учреждения на деоккупированных территориях и реинтегрировать сограждан после проживания под оккупацией.