Гідність та революція: роль конституційного правосуддя
Цінність і вартість свободи - висока. Про це свідчить розвиток вітчизняного конституціоналізму як системи забезпечення гідності людини та свободи від свавільних дій влади. Україна в черговий раз відчуває втому від революції, коли народ повстає проти тиранії, а результати в ім'я соціального прогресу і людського щастя слід чекати протягом тривалого часу. Як це вже було не один раз у історії багатьох країн
Питання свободи лежить в основі вільного від зовнішнього тиску вибору особи та ефективності інституцій, покликаних обмежити свавілля влади. Революція є лише реакцією на узурпацію влади, утиски й зловживання тиранії. Натомість, реальний конституціоналізм спирається також на ефективно діючу систему захисту прав людини і забезпечення поваги до гідності індивіда. А для цих цілей потрібен реально незалежний і справедливий суд, зокрема ефективна діяльність конституційної юстиції. Тому гостро стоїть питання доступності конституційного правосуддя, яке має бути наповнено певними чеснотами та якостями. Ними є захист фундаментальних свобод і прав людини.
У вітчизняних реаліях Конституційний суд (КСУ) потребує реабілітації після серії своїх неоднозначних рішень щодо зворотної сили закону, можливості у свій час фактично втретє балотуватися на пост Президента Леонідові Кучмі. Можна пригадати й рішення щодо можливості формувати уряд коаліцією фракцій разом з незалежними депутатами (всупереч приписів чинної на той час Конституції) та про фактичне відновлення чинності Конституції в редакції 1996 року. Окреме місце посідають рішення Конституційного суду в соціальних справах у міжріздвяний період 2011–2012 років, прикметні вельми некоректним цитуванням положень окремих рішень Європейського суду з прав людини та посяганням на сутнісний зміст соціальних прав.
Ці речі слід кардинально міняти. Адже йдеться про фундаментальні цінності. Дещо КСУ в цьому напрямі вже зробив, прикладом чого може бути рішення в справі про судовий контроль над госпіталізацією недієздатних осіб до психіатричного закладу.
Цілі конституційної реформи та їх конкретизація в Законі про КСУ
Будь-якій системі конституціоналізму конче потрібен ефективно діючий інститут конституційного правосуддя. Хочу лише нагадати про доволі вагому роль словацького Конституційного суду, який у період 1994–1998 рр. дав змогу парламентській опозиції опиратися тиранії парламентської більшості одіозного Прем'єр-міністра Владіміра Мечьяра, визнаючи окремі закони неконституційними. Тим самим Конституційний суд став на перешкоді сповзанню Словаччини до диктатури.
Так само свого часу доволі значну роль у розвитку конституційної матерії, зокрема в сфері захисту прав людини та прав меншості, відіграли конституційні суди Угорщини, Чехії та Польщі.
Ключовим для забезпечення реальних цілей конституціоналізму - гарантій свободи та обмеження свавілля влади - є реальний доступ до конституційного правосуддя. Необхідною умовою цього є формування складу конституційних судів з числа авторитетних і компетентних професорів права, адвокатів та правозахисників. Особливо важливим елементом сучасного конституціоналізму є ефективність розгляду конституційним судом конституційних скарг.
Тому ухвалені зміни до Конституції України в частині конституційного правосуддя, які наберуть чинності 30 вересня цього року, мають знайти адекватне відображення в статусному Законі про КСУ.
Цілі такої конкретизації мають указувати на основну мету діяльності КСУ - захист прав людини та прав меншості від тиранії більшості. Саме на цьому колись наполягав авторитетний угорський конституціоналіст Ондраш Шайо, попереджаючи про небезпеки тиранії парламентської більшості. Еволюція угорського конституціоналізму - цьому доказ.
Засади конституційного правосуддя
Вітчизняна юриспруденція наразі є позитивістською. Це означає сакралізацію тексту, що нібито правами людини є ті, які зафіксовані в тексті закону. Хоча насправді закон може атакувати загальнолюдські цінності - гідність, свободу, рівність. Про це багато можна прочитати у матеріалах Нюрнберзького процесу про нацистське законодавство, яке цілком відповідало формалістичній доктрині правової держави, яка домінувала на той час у Німеччині. Приблизно такий же зміст мали так звані диктаторські закони 16 січня 2014 року, ухвалені під час Революції гідності.
Тому за таких умов у Законі про КСУ слід дещо конкретизувати зміст основоположних принципів конституційного правосуддя, зокрема верховенства права, незалежності, колегіальності, публічності, мови конституційного судочинства, рівноправності суддів, змагальності та рівностіь сторін, повного і всебічного розгляду справ та обґрунтованості ухвалених рішень.
Чому це так важливо?
По-перше, з погляду структури самого закону. Адже він є об'єктом контролю з боку КСУ саме на предмет відповідності конституційним цінностям і принципам. Отже, ці принципи мають бути відкритими та своїм змістом визначати певні вимоги до діяльності КСУ відповідно до мінімальних міжнародно визнаних стандартів. Важливо не лише дати визначення принципів права, а й кодифікувати певним чином обов'язки КСУ, що випливають із змісту певного принципу.
До речі, КСУ стосовно принципу верховенства права вже сформулював для себе вимогу щодо вирішення конституційних спорів у контексті забезпечення сутнісного змісту основного права, з якого випливають певні негативні та позитивні обов'язки держави щодо його забезпечення. Суд також констатував, що тут має мати місце як якісне законодавче регулювання, так і ефективний судовий контроль.
Водночас, при домінуванні юридичного позитивізму КСУ не завжди зможе через інтерпретацію конституційних принципів встановити їх реальний зміст. Та і його юриспруденція стосовно доступності до суду є небездоганною (про це піде мова дещо нижче). Тому компетентні конституціоналісти мають посприяти законодавцю в пошуку мінімальних стандартів застосування фундаментальних принципів права в діяльності КСУ.
По-друге, законопроект про КСУ має на меті змінити підходи до регулювання процедури розгляду справ. Адже чинний на сьогодні закон запозичив німецьку модель, згідно з якою питання процедури розгляду справ має бути врегульовано в Регламенті КСУ. Однак питання конституційного судочинства в цьому внутрішньоорганізаційному акті (до речі, він доступний на офіційному сайті КСУ) врегульовано доволі хаотично і несистемно, із значними відступами від вимог належної правової процедури.
Тому виникла ідея про більш детальне врегулювання процедури розгляду справ КСУ в самому законі. При цьому багато конституціоналістів посилаються на досвід постсоціалістичних країн Східної Європи.
Статус конституційних суддів та вимоги щодо їх доброчесності
На жаль, зміни до Конституції України так і не торкнулися так званої паритетної моделі формування КСУ. Добре, що в законопроекті про КСУ передбачається конкурс з відбору кандидатів на посаду конституційних суддів. Але параметри конкурсного відбору також мають бути визначені в законі, тоді як у законопроекті передбачається регламентація конкурсного відбору актами органу, який призначає суддю. Законодавче регулювання має забезпечити прозорість і публічність цього процесу з метою запобігання зловживанням.
Оскільки в період 2005–2006 рр. КСУ не міг виконувати свої повноваження у зв'язку із неповноважністю його складу, необхідно закласти механізми забезпечення безперервності його діяльності (континуїтету). Це можна забезпечити через правило, за яким суддя, строк повноважень якого закінчився, продовжує здійснювати свої повноваження до призначення на посаду нового судді або до ухвалення остаточного рішення у справі, розпочатій за його участі.
Важливим є й врегулювання процедури дисциплінарного розслідування обставин у разі, якщо конституційний суддя вчинив дисциплінарний проступок або діяння, несумісне з суддівським статусом. Пропонується здійснювати це фактично на основі діючої комісії з питань регламенту та етики КСУ. Ця комісія на підставі розслідування ухвалювала б висновок про наявність у діях судді складу правопорушення, на основі чого на пленарному засіданні КСУ двома третинами від свого складу ухвалював би рішення про накладання на суддю дисциплінарного стягнення, аж до звільнення його з посади. Такі правила дали б змогу обмежити зовнішній вплив на діяльність КСУ.
Конституційна скарга та доступ до конституційного судочинства
З 30 вересня в Україні з'явиться новий засіб правового захисту - конституційна скарга, тобто можливість звернення будь-яких приватних осіб стосовно конституційності закону, застосування якого призводить до порушення прав і свобод людини.
"Але є два але" (с).
По-перше, юриспруденція КСУ стосовно доступності правового захисту є недосконалою і такою, що явно посягає на сутність змісту основного права. Її неодмінно слід переглянути, оскільки вона надмірно обмежує права людини і перешкоджає якісному розгляду конституційних скарг.
Назву доктрини, які є результатом позитивістського прочитання змісту Конституції: відмова від розгляду нечинних правових актів (навіть якщо вони діяли певний час і тим самим порушували права людини та спричинили шкоду їх носіям); нібито КСУ не здійснює правозастосовну діяльність (хоча тлумачення Конституції є невід'ємним елементом обґрунтування рішень КСУ та стадією правозастосування); нібито КСУ не долає прогалин і не вирішує колізій у законодавстві (хоча це є стан правової невизначеності, який порушує права людини, а суд саме їх має захищати). Існує цілком реальна небезпека, що з таким "інтелектуальним багажем" КСУ потуратиме порушенням прав людини з боку держави.
Від цієї практики відверто легістського прочитання Конституції (коли текст вище сутнісного змісту прав людини) слід рішуче позбавлятися шляхом наведення відповідних аргументів при вирішенні конституційних скарг. Вони просто дискредитують конституційне правосуддя.
По-друге, потребує конкретизації у законі конституційна формула "вичерпання засобів правового захисту" як критерій допустимості конституційної скарги. Як свідчить зарубіжний досвід, це питання лежить переважно в площині свободи розсуду конституційних судів. Дане поняття не означає, що особа має дійти до касаційної інстанції, адже згідно зі сталою практикою Європейського суду з прав людини для цього достатньо рішення апеляційного суду. Також, якщо пригадати судову практику щодо поголовного задоволення судами клопотань прокуратури в застосуванні запобіжного заходу у вигляді взяття під варту для майже всіх затриманих учасників Євромайдану, питання може полягати і в ефективності цих засобів правового захисту. Це також слід мати на увазі при інтерпретації КСУ цього поняття.
Отже, питання полягає в тім, що в Законі про КСУ слід визначити коло його позитивних обов'язків при розгляді конституційних скарг. Серед науковців, які поділяють справжні цінності конституціоналізму, існує консенсус, що такими критеріями-обов'язками для КС мають стати наступні: 1) завдання органами влади істотної шкоди для носія конкретного права; 2) порушення прав людини повинно мати принциповий характер для національної правової системи; 3) порушення права має бути очевидним і вирішення спору повинно мати істотне значення для захисту прав конкретної особи.
Також КСУ має зупиняти дію закону, який підлягає застосуванню, до ухвалення рішення по суті, якщо зі змісту скарги видно, що таке застосування завдає істотної шкоди заявникові. Звісно, такі вимоги мають істотно змінити підходи КСУ до вирішення спорів.
Інше питання, що положення статті 151-1 Конституції стосовно розуміння поняття "застосований в остаточному судовому рішенні… закон" з точки зору верховенства права та поваги до прав людини можна тлумачити і через призму актів правозастосування. Тобто КСУ може перевіряти, чи на конституційних підставах ухвалювався правозастосовний акт, який ґрунтувався на сумнівних положеннях закону. Питання просто в тім, чи є в КСУ критична маса суддів, які можуть стати на горло домінуючій наразі легістській пісні в конституційній юриспруденції?
Слід також підкреслити, що ані судам, які в ході розгляду справи можуть виявити сумніви в конституційності закону, що підлягає застосуванню, ані прокурорам, що беруть участь у справі, так і не надали можливості напряму звертатися до КСУ для вирішення цього питання. Залишилася стара система звернення виключно через Верховний суд, яка на практиці виливається в порушення перед КСУ питань, що стосуються певних преференцій та прав для самих суддів, а не прав людини. Це серйозне упущення конституційних змін у частині правосуддя, які незабаром наберуть чинності.
Організація Конституційного Суду
Запровадження конституційної скарги має змінити підходи в організації роботи КСУ. Також це має вплинути на особливості перегляду справ та техніку обґрунтування його рішень.
Законопроект про Конституційний суд України передбачає діяльність КСУ в формі засідань Пленуму, який складають усі судді. Також передбачається створення в складі КС двох палат, між якими має бути здійснено розподіл справ з розгляду конституційних скарг. У складі Конституційного суду зберігається практика діяльності колегії суддів, які мають вирішувати питання допустимості конституційних скарг і звернень. У склад чотирьох колегій мають входити по четверо суддів і очевидно, що до їх складу не можуть входити Голова КСУ та його заступник.
Організація роботи Пленуму і палат має бути спрямована на забезпечення єдності практики КСУ. Сенс таких законодавчих змін полягає у впровадженні функції Пленуму по розподілу справ між палатами і колегіями суддів та можливостях зміни юриспруденції КСУ.
У свою чергу, палати можуть передавати на розгляд Пленуму конституційні скарги, які можуть призвести до зміни юриспруденції КСУ або якщо відносно їх розгляду думки суддів розподілилися порівну, і палата не може ухвалити рішення.
Закон не регламентує докладно порядок скликання засідань Пленуму, палат, колегій, віддаючи це на розсуд Голови КСУ, що вносить невизначеність та елементи сваволі. Тому відкриття в КСУ провадження у справі за зверненням має ухвалюватися на пленарному засіданні. Справа, за якою відкрито конституційне провадження, розглядається КСУ на пленарному засіданні, засіданні палати в порядку, встановленому законом.
Процедура розгляду справ у Конституційному Суді
Законопроект про КСУ передбачає детальніше регулювання здійснення конституційного судочинства. Автори законопроекту наголошують, що основні засади судочинства мають бути визначені в законі, а деталі - в Регламенті КСУ. Однак привертає увагу слабке регулювання порядку судового розгляду в самому законопроекті. І тут слід звернути увагу на такі моменти.
У законопроекті намагаються зберегти роль Голови КСУ при визначенні порядку розгляду справ. З метою уникнення ситуацій зловживань цей порядок має визначати Пленум КСУ. Тому в законі слід передбачити наступне: Голова КСУ в порядку, встановленому Пленумом, має доручати одному з суддів попереднє вивчення звернення, яке повинно бути завершене не пізніше двох місяців від дня реєстрації цього звернення в Секретаріаті. Висновок судді за результатами попереднього вивчення звернення доповідається в пленарному засіданні.
КСУ завжди критикували за так звану закриту частину пленарного засідання, що не відповідає елементарним стандартам судочинства. Закрите засідання виправдане для питань національної безпеки та приватності - натомість у законопроекті, далі демонструється викривлене, пострадянське уявлення про природу конституційного правосуддя.
Тому регламентування порядку проведення судового засідання має розглядатися як гарантія вимог належної конституційної процедури, процесуальних прав і обов'язків учасників конституційного судочинства. У Законі мають знайти своє регулювання призначення справ до слухання, особливості відкритих і закритих засідань КСУ, процесуального статусу учасників конституційного судочинства та їх відповідальності за порушення порядку судового засідання, порядку дослідження питань та проведення заключних дебатів у судовому засіданні, припинення та закінчення розгляду справи, підготовки та ухвалення рішень КСУ, юридичної сили та порядку їх виконання.
Вважаю, що не матиме ефекту врегулювання питання, що таке юридична позиція КСУ (калька з російського поняття правової позиції) чи видів окремих думок суддів. Адже всі ці речі лежать відповідно у площинах свободи розсуду КСУ та окремих суддів як носіїв певних доктрин. Такі питання регламентуються шляхом визначення процедури забезпечення єдності судової практики на засіданні Пленуму в разі, коли ухвалення рішення може призвести до зміни юриспруденції КСУ. У цьому й полягає процесуальна справедливість, гарантії правової визначеності та обґрунтованості рішень КСУ.
Насамкінець, у законі про Конституційний суд слід дещо конкретизувати особливості розгляду окремих категорій справ. Структурування відповідних глав має включати регламентацію таких елементів, як особливості права на звернення до КСУ, межі розгляду справи, особливості участі в конституційному провадженні та зміст рішення. При визначенні меж юрисдикції КСУ їх слід регулювати як певні позитивні обов'язки Суду, а не як критерії визначення допустимості звернень до КСУ. В останньому випадку це призводитиме до практики обмеження прав людини. Стосовно панівної доктрини нерозгляду нечинних правових актів, воно має бути трансформовано через таку формулу: якщо КСУ встановить, що положення нечинного правового акта порушують права і свободи людини та громадянина, Конституційний суд може ухвалити рішення про розв'язання питання щодо його конституційності.
Водночас слід пам'ятати, що важливе не настільки законодавче регулювання діяльності КСУ, наскільки кардинальна зміна мислення конституційних суддів у бік захисту основоположних цінностей - гідності людини, свободи, рівності, справедливості, верховенства права, демократії, суверенітету і територіальної цілісності України. Ціннісне наповнення діяльності конституційного правосуддя завжди дає змогу перепиняти свавільні дії законодавця та виконавчої влади, критерієм чого є непорушуваність і невід'ємність прав людини і основоположних свобод. Це й має становити сенс конституційного правосуддя, його квінтесенцію.