Достоинство и революция: роль конституционного правосудия
Ценность и цена свободы - высоки. Об этом свидетельствует развитие отечественного конституционализма как системы обеспечения достоинства человека и свободы от произвольных действий власти. Украина в очередной раз чувствует усталость от революции, когда народ восстает против тирании, а результатов во имя прогресса и человеческого счастья нужно ждать на протяжении длительного времени. Как это уже было не раз в истории многих стран.
Вопрос свободы лежит в основе свободного от внешнего давления выбора человека и эффективности учреждений, призванных ограничивать произвол власти. Революция является только реакцией на узурпацию власти, притеснения и злоупотребления тирании. Однако реальный конституционализм опирается также на эффективно действующую систему защиты прав человека и обеспечение уважения к достоинству индивида. А для этих целей нужен реально независимый и справедливый суд, в частности эффективная деятельность конституционной юстиции. Поэтому остро стоит вопрос доступности конституционного правосудия, которое должно быть наполнено определенными достоинствами и качествами. Ими является защита фундаментальных свобод и прав человека.
В отечественных реалиях Конституционный суд (КСУ) нуждается в реабилитации после серии своих неоднозначных решений относительно обратной силы закона, возможности в свое время фактически в третий раз баллотироваться на пост Президента Леониду Кучме. Можно вспомнить и решение о возможности формировать правительство коалицией фракций вместе с независимыми депутатами (вопреки предписаниям действовавшей на то время Конституции) и о фактическом возобновлении действия Конституции в редакции 1996 года. Отдельное место занимают решения Конституционного суда по социальным делам в межрождественский период 2011–2012 годов, примечательные весьма некорректным цитированием положений отдельных решений Европейского суда по правам человека и посягательством на сущностное содержание социальных прав.
Эти вещи нужно кардинально менять. Ведь речь идет о фундаментальных ценностях. Кое-что КСУ в этом направлении уже сделал, примером чего может быть решение по делу о судебном контроле над госпитализацией недееспособных лиц в психиатрическое заведение.
Цели конституционной реформы и их конкретизация в Законе о КСУ
Любой системе конституционализма крайне необходим эффективно действующий институт конституционного правосудия. Хочу только напомнить о довольно весомой роли словацкого Конституционного суда, который в период 1994–1998 гг. дал возможность парламентской оппозиции сопротивляться тирании парламентского большинства одиозного премьер-министра Владимира Мечьяра, признавая отдельные законы неконституционными. Тем самым Конституционный суд встал на пути сползания Словакии к диктатуре.
Также в свое время довольно значительную роль в развитии конституционной материи, в частности в сфере защиты прав человека и прав меньшинств, сыграли конституционные суды Венгрии, Чехии и Польши.
Ключевым для обеспечения реальных целей конституционализма - гарантий свободы и ограничения произвола власти - является реальный доступ к конституционному правосудию. Необходимое условие этого - формирование состава конституционных судов из числа авторитетных и компетентных профессоров права, адвокатов и правозащитников. Особенно важный элемент современного конституционализма - эффективность рассмотрения Конституционным судом конституционных жалоб.
Поэтому принятые изменения к Конституции Украины в части конституционного правосудия, которые вступят в силу 30 сентября этого года, должны найти адекватное отражение в статусном Законе о КСУ.
Цели такой конкретизации должны указывать на основную цель деятельности КСУ - защиту прав человека и прав меньшинств от тирании большинства. Именно на этом когда-то настаивал авторитетный венгерский конституционалист Ондраш Шайо, предупреждая об опасностях тирании парламентского большинства. Эволюция венгерского конституционализма - тому доказательство.
Принципы конституционного правосудия
Отечественная юриспруденция ныне позитивистская. Это означает сакрализацию текста, то есть правами человека якобы являются те, которые зафиксированы в тексте закона. Хотя на самом деле закон может атаковать общечеловеческие ценности - достоинство, свободу, равенство. Об этом много можно прочесть в материалах Нюрнбергского процесса о нацистском законодательстве, которое полностью отвечало формалистической доктрине правового государства, доминировавшего в то время в Германии. Приблизительно такого же содержания были так называемые диктаторские законы 16 января 2014 года, принятые во время Революции достоинства.
Поэтому в таких условиях в Законе о КСУ нужно несколько конкретизировать содержание основоположных принципов конституционного правосудия, в частности верховенства права, независимости, коллегиальности, публичности, языка конституционного судопроизводства, равноправия судей, состязательности и равности сторон, полного и всестороннего рассмотрения дел и обоснованности принятых решений.
Почему это так важно?
Во-первых, с точки зрения структуры самого закона. Ведь он является объектом контроля со стороны КСУ именно на предмет соответствия конституционным ценностям и принципам. Итак, эти принципы должны быть открытыми и своим содержанием определять требования к деятельности КСУ согласно минимальным международно признанным стандартам. Важно не только дать определение принципов права, но и кодифицировать определенным образом обязанности КСУ, следующие из содержания определенного принципа.
Кстати, КСУ относительно принципа верховенства права уже сформулировал для себя требования о решении конституционных споров в контексте обеспечения сущностного содержания основного права, из которого следуют определенные отрицательная и положительная обязанности государства по его обеспечению. Суд также констатировал, что здесь должны иметь место как качественное законодательное регулирование, так и эффективный судебный контроль.
В то же время при доминировании юридического позитивизма КСУ не всегда сможет через интерпретацию конституционных принципов установить их реальное содержание. Да и его юриспруденция доступности к суду небезупречна (об этом речь пойдет ниже). Поэтому компетентные конституционалисты должны поспособствовать законодателю в поиске минимальных стандартов применения фундаментальных принципов права в деятельности КСУ.
Во-вторых, законопроект о КСУ преследует цель изменить подходы к регулированию процедуры рассмотрения дел. Ведь действующий на сегодняшний день закон позаимствовал германскую модель, согласно которой вопрос процедуры рассмотрения дел должен быть урегулирован в Регламенте КСУ. Однако вопрос конституционного судопроизводства в этом внутриорганизационном акте (кстати, он доступен на официальном сайте КСУ) урегулирован весьма хаотично и несистемно, со значительными отступлениями от требований надлежащей правовой процедуры.
Поэтому возникла идея о более детальном урегулировании процедуры рассмотрения дел КСУ в самом законе. При этом многие конституционалисты ссылаются на опыт постсоциалистических стран Восточной Европы.
Статус конституционных судей и требования относительно их порядочности
К сожалению, изменения к Конституции Украины так и не коснулись так называемой паритетной модели формирования КСУ. Хорошо, что в законопроекте о КСУ предполагается конкурс по отбору кандидатов на должность конституционных судей. Но параметры конкурсного отбора также должны быть определены в законе, тогда как в законопроекте предполагается регламентация конкурсного отбора актами назначающего судью органа. Законодательное регулирование должно обеспечить прозрачность и публичность этого процесса с целью предотвращения злоупотреблений.
Поскольку в период 2005–2006 гг. КСУ не мог выполнять свои полномочия в связи с неполномочностью его состава, необходимо заложить механизмы обеспечения непрерывности его деятельности (континуитета). Это можно обеспечить, введя правило, согласно которому судья, срок полномочий которого закончился, продолжает осуществлять свои полномочия до назначения на должность нового судьи или до принятия окончательного решения в деле, начатом при его участии.
Важным является и урегулирование процедуры дисциплинарного расследования обстоятельств в случае, если конституционный судья совершил дисциплинарный проступок или действие, несовместимое с судейским статусом. Предлагается осуществлять это фактически на основе действующей комиссии по вопросам регламента и этики КСУ. Эта комиссия на основании расследования принимала бы заключение о наличии в действиях судьи состава правонарушения, на основе чего КСУ на пленарном заседании двумя третями от своего состава принимал бы решение о наложении на судью дисциплинарного взыскания, вплоть до увольнения его с должности. Такие правила дали бы возможность ограничить внешнее влияние на деятельность КСУ.
Конституционная жалоба и доступ к конституционному судопроизводству
С 30 сентября в Украине появится новое средство правовой защиты - конституционная жалоба, то есть возможность обращения любых частных лиц относительно конституционности закона, применение которого приводит к нарушению прав и свобод человека.
Но - существуют два "но" (с).
Во-первых, юриспруденция КСУ относительно доступности правовой защиты является несовершенной и явным образом посягающей на сущность содержания основного права. Ее непременно нужно пересмотреть, поскольку она излишне ограничивает права человека и препятствует качественному рассмотрению конституционных жалоб.
Назову доктрины, являющиеся результатом позитивистского прочтения содержания Конституции: отказ от рассмотрения недействующих правовых актов (даже если они действовали некоторое время и тем самым нарушали права человека и послужили причиной ущерба их носителям); якобы КСУ не осуществляет правоприменительную деятельность (хотя толкование Конституции является неотъемлемым элементом обоснования решений КСУ и стадией правоприменения); якобы КСУ не устраняет пробелы и не решает коллизии в законодательстве (хотя это является состоянием правовой неопределенности, которое нарушает права человека, а суд как раз должен их защищать). Существует вполне реальная опасность, что с таким "интеллектуальным багажом" КСУ будет потворствовать нарушениям прав человека со стороны государства.
От этой практики откровенно легистского прочтения Конституции (когда текст выше сущностного содержания прав человека) следует решительно избавляться путем приведения соответствующих аргументов при решении конституционных жалоб. Они просто дискредитируют конституционное правосудие.
Во-вторых, требует конкретизации в законе конституционная формула "исчерпание средств правовой защиты" как критерий допустимости конституционной жалобы. Как свидетельствует зарубежный опыт, этот вопрос находится преимущественно в плоскости свободы усмотрения конституционных судов. Данное понятие не означает, что лицо должно дойти до кассационной инстанции, ведь согласно устоявшейся практике Европейского суда по правам человека, для этого достаточно решения апелляционного суда. Также, если вспомнить судебную практику относительно поголовного удовлетворения судами ходатайств прокуратуры по применению меры пресечения в виде взятия под стражу для почти всех задержанных участников Евромайдана, вопрос может заключаться и в эффективности этих средств правовой защиты. Это также нужно иметь в виду при интерпретации КСУ указанного понятия.
Итак, вопрос заключается в том, что в Законе о КСУ нужно определить круг его положительных обязанностей при рассмотрении конституционных жалоб. Среди ученых, разделяющих истинные ценности конституционализма, существует консенсус, что такими критериями-обязанностями для КС должны стать следующие: 1) нанесение органами власти существенного ущерба носителю конкретного права; 2) нарушение прав человека должно иметь принципиальный характер для национальной правовой системы; 3) нарушение права должно быть очевидным, и решение спора должно иметь существенное значение для защиты прав конкретного лица.
Также КСУ должен останавливать действие подлежащего применению закона до принятия решения по существу, если из содержания жалобы видно, что такое применение наносит значительный ущерб заявителю. Конечно, такие требования должны существенно изменить подходы КСУ к решению споров.
Другой вопрос, что положение статьи 151-1 Конституции относительно понимания понятия "примененный в окончательном судебном решении… закон" с точки зрения верховенства права и уважения к правам человека можно толковать и через призму актов правоприменения. То есть КСУ может проверять, на конституционных ли основаниях принимался правоприменимый акт, который основывался на сомнительных положениях закона. Вопрос просто в том, есть ли в КСУ критическая масса судей, которые могут наступить на горло доминирующей ныне легистской песне в конституционной юриспруденции?
Следует также подчеркнуть, что ни судам, которые в ходе рассмотрения дела могут обнаружить сомнения в конституционности подлежащего применению закона, ни принимающим участие в деле прокурорам так и не предоставлена возможность напрямую обращаться в КСУ для решения этого вопроса. Осталась старая система обращения исключительно через Верховный суд, которая на практике выливается в постановку перед КСУ вопросов, касающихся определенных преференций и прав для самих судей, а не прав человека. Это серьезное упущение конституционных изменений в части правосудия, которые вскоре вступят в силу.
Организация Конституционного суда
Введение конституционной жалобы должно изменить подходы к организации работы КСУ. Также это должно повлиять на особенности пересмотра дел и технику обоснования его решений.
Законопроект о Конституционном суде Украины предусматривает деятельность КСУ в форме заседаний Пленума, который состоит из всех судей. Также предполагается создание в составе КС двух палат, между которыми должны быть распределены дела по рассмотрению конституционных жалоб. В составе Конституционного суда сохраняется практика деятельности коллегии судей, которые должны решать вопросы допустимости конституционных жалоб и обращений. В состав четырех коллегий должны входить по четыре судьи, и очевидно, что в их состав не могут входить председатель КСУ и его заместитель.
Организация работы Пленума и палат должна быть направлена на обеспечение единства практики КСУ. Смысл таких законодательных изменений заключается во внедрении функции Пленума по распределению дел между палатами и коллегиями судей и в возможностях изменения юриспруденции КСУ.
В свою очередь, палаты могут передавать на рассмотрение Пленума конституционные жалобы, которые могут привести к изменению юриспруденции КСУ, или если относительно их рассмотрения мнения судей разделились поровну и палата не может утвердить решение.
Закон не регламентирует подробно порядок созыва заседаний Пленума, палат, коллегий, отдавая это на усмотрение председателя КСУ, что вносит неопределенность и элементы произвола. Поэтому открытие в КСУ производства в деле по обращению должно приниматься на пленарном заседании. Дело, по которому открыто конституционное производство, рассматривается КСУ на пленарном заседании, заседании палаты в порядке, установленном законом.
Процедура рассмотрения дел в Конституционном суде
Законопроект о КСУ предусматривает более детальное регулирование осуществления конституционного судопроизводства. Авторы законопроекта подчеркивают, что основные принципы судопроизводства должны быть определены в законе, а детали - в Регламенте КСУ. Однако привлекает внимание слабое регулирование порядка судебного разбирательства в самом законопроекте. И здесь необходимо сосредоточиться на таких моментах.
В законопроекте пытаются сохранить роль председателя КСУ при определении порядка рассмотрения дел. С целью избежания злоупотреблений этот порядок должен определять Пленум КСУ. Поэтому в законе нужно предусмотреть следующее: председатель КСУ в порядке, установленном Пленумом, должен поручать одному из судей предварительное изучение обращения, которое должно быть завершено не позже двух месяцев со дня регистрации этого обращения в Секретариате. Заключение судьи по результатам предварительного изучения обращения докладывается на пленарном заседании.
КСУ всегда критиковали за так называемую закрытую часть пленарного заседания, что не отвечает элементарным стандартам судопроизводства. Закрытое заседание оправданно для вопросов национальной безопасности и приватности -в законопроекте же далее демонстрируется искаженное, постсоветское представление о природе конституционного правосудия.
Поэтому регламентирование порядка проведения судебного заседания должно рассматриваться как гарантия требований надлежащей конституционной процедуры, процессуальных прав и обязанностей участников конституционного судопроизводства. В Законе должны найти свое регулирование назначение дел к слушанию, особенности открытых и закрытых заседаний КСУ, процессуального статуса участников конституционного судопроизводства и их ответственности за нарушение порядка судебного заседания, порядка исследования вопросов и проведения заключительных дебатов в судебном заседании, прекращения и окончания рассмотрения дела, подготовки и принятия решений КСУ, их юридической силы и порядка их выполнения.
Считаю, что не даст эффекта урегулирование вопроса, что такое юридическая позиция КСУ (калька с российского понятия правовой позиции) или видов отдельных мнений судей. Ведь все эти вещи лежат соответственно в плоскостях свободы усмотрения КСУ и отдельных судей как носителей определенных доктрин. Такие вопросы регламентируются путем определения процедуры обеспечения единства судебной практики на заседании Пленума в случае, когда принятие решения может привести к изменению юриспруденции КСУ. В этом и заключается процессуальная справедливость, гарантии правовой определенности и обоснованности решений КСУ.
В завершение - в законе о Конституционном суде необходимо несколько конкретизировать особенности рассмотрения отдельных категорий дел. Структурирование соответствующих глав должно включать регламентацию таких элементов, как особенности права на обращение в КСУ, границы рассмотрения дела, особенности участия в конституционном производстве и содержание решения. При определении границ юрисдикции КСУ их нужно регулировать как определенные положительные обязанности Суда, а не как критерии определения допустимости обращений в КСУ. В последнем случае это приведет к практике ограничения прав человека. Относительно доминирующей доктрины нерассмотрения недействующих правовых актов, оно должно быть трансформировано посредством следующей формулы: если КСУ установит, что положения недействующего правового акта нарушают права и свободы человека и гражданина, Конституционный суд может утвердить решение о конституционности указанного акта.
Вместе с тем нужно помнить, что важное не столько законодательное регулирование деятельности КСУ, сколько кардинальное изменение мышления конституционных судей в направлении защиты основоположных ценностей - достоинства человека, свободы, равенства, справедливости, верховенства права, демократии, суверенитета и территориальной целостности Украины. Ценностное наполнение деятельности конституционного правосудия всегда дает возможность пресекать произвольные действия законодателя и исполнительной власти, критерием чего является нерушимость и неотъемлемость прав человека и основоположных свобод. Это и должно представлять смысл конституционного правосудия, его квинтэссенцию.