Експертний висновок щодо нових проектів Закону про мови Інституту політичних і етнонаціональних досліджень ім. І. Ф. Кураса НАН України

1. Головним позитивним моментом пропонованих законопроектів є самe намагання ухвалити новий закон про мови, який подолав би кричущу невідповідність між чинним законом 1989 року та нинішньою суспільно-політичною реальністю в Україні. Таке подолання має стати передумовою переходу від адміністративного до правового реґулювання мовної сфери, що стане важливим кроком до демократизації українського суспільства.

Водночас сприяти демократизації та верховенству права новий закон зможе лише в тому разі, якщо він буде демократичним, тобто спрямованим на поєднання влади народу та прав окремих громадян. Оскільки йдеться про закон, що почасти стосується етнополітичної сфери, умовою демократичності є забезпечення балансу між інтересами громадян, етнічних спільнот і держави. Для суспільної леґітимності й подальшого виконання закону про мови найбільше значення має втілення в ньому компромісу між інтересами носіїв двох найпоширенішних мов — української та російської, тобто між сферами вживання цих двох мов. Адже одностороннє «проштовхування» інтересів однієї групи громадян за рахунок інших не буде сприйняте серед інших груп як справедливе й замість національної консолідації призведе до міжгрупового відчуження та зменшення лояльності громадян до держави. Інша умова —демократичне й компромісне ухвалення закону, тобто суворе дотримання законодавчої процедури та участь у його обговоренні й доопрацюванні представників влади та опозиції.

2. Як показує проведений аналіз, жоден із пропонованих проектів закону про мови, в тім числі проект депутатів Єфремова, Симоненка та Гриневецького, не сприятиме досягненню суспільного компромісу на мовному ґрунті, бо кожен із них, за великим рахунком, захищає права однієї мовної групи коштом інших. Зміст усіх законопроектів суперечить декларованій орієнтації на дотримання мовних прав людини та реалізацію європейських норм їх забезпечення. Крім того, передбачене в деяких законопроектах запровадження на великій частині території країни офіційного вживання, поряд з українською, російської або мов інших національних меншин, вимагало б величезних бюджетних коштів, що автори законопроектів не усвідомлюють чи приховують. Тому ухвалення та введення в дію будь-якого із цих законопроектів неминуче призвело б до суттєвого загострення мовних проблем в українському суспільстві.

3. Важливою передумовою реалістичності та компромісності майбутнього закону є врахування тієї обставини, що російська мова посідає в українському суспільстві важливе місце, не порівнянне з місцем мов інших меншин, з чого випливає необхідність законодавчого надання їй іншого, вищого статусу за нинішній статус однієї з мов меншин. Збереження явно невідповідного реальному вживанню правового статусу прирекло б новий закон на невиконання. Надання російській мові адекватного її місцю статусу є важливим для багатьох її носіїв і в психологічному сенсі, як ґарантія збереження можливостей її вживання в майбутньому, і в символічному сенсі, як визнання леґітимності самої мови та її носіїв. Водночас для багатьох україномовних громадян не менш символічно важливим є збереження виняткового статусу української мови, відповідного її особливій ролі як національної мови, атрибуту й чинника національної ідентичності та державності, саме існування якої легітимізоване правом на національне самовизначення найбільшої в Україні спільноти — етнічних українців. Українській мові має бути забезпечено належні умови як рідній мові більшості громадян, особливо з огляду на обмеження сфери її вживання внаслідок тривалої політики русифікації. Тому будь-які символічні й функціональні обмеження ролі української мови посилили б конфліктогенний потенціал мовних проблем в українському суспільстві Компроміс між цими двома позиціями полягає в наданні російській мові статусу, вищого за нинішній, але нижчого за державний.

Із цього погляду законопроекти, що зберігають чинний статус російської як однієї з мов меншин — проекти Мінкульттуризму та депутатів Мовчана і Яворівського, — слід визнати неадекватними. Ці проекти спрямовані на утвердження й поширення державної української мови, але по суті іґнорують усі інші мовні проблеми. Мало того, з огляду на нинішній баланс політичних сил такі проекти не мають жодних шансів стати законом. Тому немає практичного сенсу докладно розглядати їхні конкретні норми.

Законопроекти, що надають цій мові спеціального статусу на певних територіях — проект депутатів Єфремова, Симоненка та Гриневецького та проект депутата Шуфрича — декларують намір забезпечити головну передумову компромісу, зовні виглядають реалістичними в сенсі нинішнього співвідношення політичних сил, крім того, в них визначено права людини як пріоритету мовної політики, що є кроком до розв’язання мовної проблеми. Проте адекватність пропонованого статусу російської мови та задекларованої орієнтації на права людини залежить від конкретних норм законопроектів, що визначатимуть можливості фактичного вживання мов і, отже, реалізації наданих прав. На жаль, в обох законопроектах реальне наповнення істотно суперечить проголошуваним засадам та статусам, а це зумовлює неможливість проводити на їх основі демократичну мовну політику.

3. Проекти Єфремова та ін. і Шуфрича передбачають новий порівняно з законопроектами 1990-х і початку 2000-х років спосіб підвищення статусу російської мови: визнання російської однією з «реґіональних» або «поширених» мов поряд з іншими, чисельність носіїв яких виправдовує цей статус. У проекті Єфремова та ін. російська є однією з мов, на які поширюється дія Європейської хартії реґіональних або мов меншин. Цей спосіб уразливий у тому сенсі, що застосовує до розв’язуваної української проблеми міжнародний інструмент, призначений для зовсім інших потреб, тобто для захисту мов, які за ступенем поширення годі порівняти з російською мовою в Україні. Щоправда, твердження деяких експертів і політиків, буцімто хартія покликана захищати лише мови, яким загрожує зникнення, не відповідає дійсності, як свідчить і пояснювальна записка до хартії, і перелік мов, внесених до ратифікаційних актів у різних державах. Проте не викликає сумніву спрямованість хартії на збереження мовного багатоманіття Європи шляхом захисту мов від марґіналізації на територіях їхнього традиційного вживання поза межами держав, де вони мають офіційний статус, що зумовлює її застосування до мов, порівняно невелика чисельність носіїв яких робить їх неконкуретними щодо мови більшості, наділеної офіційним статусом. Тому застосування хартії до російської мови в Україні суперечить якщо не букві, то духові цього документа, наочно демонструючи проблематичність перенесення європейських норм захисту прав меншин у національних державах на терени колишніх багатонаціональних імперій.

Доречнішим було б обмежити застосування хартії власне меншинними мовами (з диверсифікацією рівнів застосування залежно від ступеня поширеності мов, чого в чинному законі про ратифікацію хартії немає), а особливе місце російської мови врахувати наданням їй у законі про мови вищого за меншинний статусу. Проте таке розв’язання мовної проблеми передбачає внесення змін до Конституції, яка закріплює за українською мовою статус єдиної державної, а отже, відповідно до тлумачення Конституційного Суду, єдиної офіційної. Проти таких змін категорично заперечують політичні сили, що виступають за розширення вжитку української мови й тому вважають шкідливим підвищення статусу російської, — а це ускладнює здобуття конституційної більшості голосів на підтримку таких змін. Треба визнати, що нинішня спроба надати російській мові статусу реґіональної є реакцією на тривале блокування намагань надати їй статусу державної чи офіційної.

Ще однією проблемою в мовному законодавсті на основі застосування Європейської хартії є законодавче забезпечення прав лише носіїв певної кількості реґіональних мов, перелічених у законі про ратифікацію чи законі про мову, тоді як Конституція та Закон про національні меншини ґарантують також розвиток, використання і захист усіх мов національних меншин, що живуть на території України. Цю проблему не можна розв’язати навіть внесенням змін у відповідні статті Конституції, бо воно означало би звуження наявного обсягу прав певної частини громадян, що його забороняє сама Конституція. У цьому сенсі проекти Єфремова та ін. і Шуфрича в їх нинішньому вигляді є вочевидь неадекватними. В разі реалізації базованого на хартії підходу до мовної політики закон має бути доповнений нормами про мови інших національних меншин, чисельність носіїв яких не виправдовує застосування до них захисних заходів вищого рівня. Це також дало би змогу захистити мови, що перебувають на межі зникнення в Україні чи в світі загалом, що є важливим завданням хартії.

Водночас визнання російської однією з реґіональних мов має і деякі переваги. Воно дозволяє узалежнити можливості вживання цієї мови від ступеня поширеності на певній території (що, власне, можна було б зробити й без посилання на хартію). Крім того, такі самі територіально диверсифіковані можливості офіційного вживання буде надано й низці інших мов, визнаних реґіональними. Це особливо важливо щодо мов, чисельність носіїв яких виправдовує їх активне вживання на певних територіях, насамперед румунської на Буковині, угорської на Закарпатті та кримськотатарської в Криму. Проте адекватність пропонованого розв’язання залежить від передбачених у законопроектах критеріїв і механізмів надання певній мові статусу реґіональної (чи поширеної) на певній території. Як показано нижче, пропоновані проекти пропонують, з одного боку, надто велику загальну територію офіційного визнання реґіональних мов, а з другого, невеликі шанси для реального вживання всіх мов, окрім російської.

4. Доречною новацією проектів Єфремова та ін. і Шуфрича порівняно з чинними законами про мову та про ратифікацію Європейської хартії є надання певного рівня прав на вживання реґіональної чи поширеної мови мови залежно від чисельності її носіїв на певній території. Важливим у цій новації є не тільки встановлення різних рівнів уживання мов на різних територіях, а й узалежнення цих рівнів від чисельності носіїв мови, а не чисельності членів однойменних національних меншин. Цей підхід кладе край волюнтаристському прив’язуванню мови до етнічності та, відповідно, мовних груп до однойменних етнічних. Держава таким чином визнає, що людина має право вибирати собі мову незалежно від етнічного походження та нинішньої етнічної ідентифікації.

Водночас ці два проекти передбачають різні способи визначення чисельності носіїв мови. Проект Шуфрича пропонує надавати статуси залежно від результатів перепису населення щодо чисельності осіб, що вважають відповідну мову рідною (інший передбачений спосіб полягає в наданні статусів за результатами місцевого референдуму, в якому за статус має висловитися певний відсоток учасників). У проекті Єфремова та ін. застосування до реґіональних мов певного обсягу захисних заходів пропонується здійснювати на підставі результатів перепису щодо чисельності осіб, що вказали відповідну мову як ту, яку вони «переважно вживають». На нашу думку, виправданим є застосування першого критерію — рідної мови, — хоч і він не позбавлений певних вад.

Вживане нині в переписах населення запитання щодо рідної мови з’ясовує мовну ідентифікацію громадян, тобто вибір певної мови як найближчої та найдорожчої, тоді як пропоноване в проекті Єфремова та ін. запитання про мову, яку громадяни переважно вживають, стосується мовної практики. Хоча критики використання рідної мови як критерію мовної політики вважають, що в Україні вона є тавтологічною щодо етнічності (тобто що громадяни переважно називають рідною мову своєї національності), аналіз результатів соціологічних опитувань показує, що рідна мова корелює з мовою повсякденного вжитку не менше, ніж із національністю. До того ж рідна мова не менше, ніж повсякденна, впливає на уявлення респондентів про мовну ситуацію та мовну політику. Це свідчить про те, що декларування певної мови як рідної (хоч би яке значення людина в це поняття вкладала) є не випадковим, а відбиває більш чи менш усвідомлену ідентифікацію з певною мовою, яка здебільшого відповідає бажанню, щоб ця мова вживалася й розвивалася.

Натомість орієнтація на мовну практику означала би врахування не бажань громадян, а обставин їхнього мовокористування, часто зумовлених тиском середовища та мовною компетенцією, нерідко набутою за умов, радикально відмінних від нинішніх (для старших поколінь — за умов радянської русифікації). Така підміна є не менш суттєвим відступом від демократичних норм, ніж зведення мовної ідентифікації до етнічної в чинному законодавсті. Демократична держава має передусім орієнтуватися не на чинну практику, а на деклароване бажання громадян.

Крім того, застосування мововжитку як критерію мовної політики України не буде компромісом, адже при цьому російська мова здобуває можливості офіційного вживання майже на всій території країни, стаючи по суті другою державною мовою. Така радикальна зміна співвідношення сфер застосування української та російської мов викличе категоричне неприйняття великої частини україномовних громадян, як нинішнє зведення російської мови до рівня мов меншин викликає серед багатьох російськомовних. Доцільно використати саме критерій рідної мови — як комроміс між національністю, на застосуванні якої наполягає більшість прибічників української мови, та повсякденною мовою, яку зазвичай пропонують прибічники російської.

5. Іншим важливим питанням є вибір певного «порогу» чисельності носіїв мови, понад яким вона матиме статус поширеної (як у проекті Шуфрича) чи право на захисні заходи (як у проекті Єфремова та ін.). Якщо проект Шуфрича передбачає три різні пороги для різних статусів — 20% від населення території, 10% та 0% (тобто чисельність носіїв менше 10%), — то проект Єфремова та ін. пропонує єдиний 10-відсотковий поріг. Перевагою таких низьких порогів є можливість офіційного використання не лише російської, а й низки інших мов, зокрема вживання трьох найпоширеніших меншинних мов — румунської, угорської та кримськотатарської — не лише на місцевому та районному рівні, а й на обласному/республіканському.

Водночас така багатоманітність офіційного мововжитку вимагатиме величезних фінансових ресурсів на переклад і підготовку фахівців, чого автори проектів не усвідомлюють або свідомо приховують, твердячи в пояснювальних записках, що введення в дію їхніх законопроектів «не потребує додаткових бюджетних коштів». Крім того, офіційне вживання багатьох малопоширених мов може викликати невдоволення частини відповідної мовної більшості, якій доведеться робити чималі зусилля для вивчення та вживання мов нечисельних меншостей. Варто зауважити, що навіть серед європейських демократичних держав більшість не беруть таких масштабних зобов’язань у мовній ділянці: в жодній країні хартію не поширено на таку кількість мов, як в Україні, тим паче їх захист не передбачає такої широкої сфери застосування захищених мов. Така «щедрість» авторів законопроектів свідчить або про нерозуміння масштабів змін у офіційному мововжитку, до яких приведе реалізація проектів, або ж про намір усупереч записаним нормам обмежити їх майбутню реалізацію російською мовою та, можливо, кількома традиційно вживаними в певних місцевостях мовами меншин (тоді коштів буде потрібно набагато менше).

Встановлення порогу поширення регіональних або меншинних мов для їх повномасштабного використання як офіційних в органах влади й самоврядування меншим за 50% не відповідає принципу відповідності між статусом мови та її реальним поширенням, оскільки призведе до повномасштабного вживання російської мови (носії якої становлять понад 10% у практично у будь-якому регіоні) на рівні вживання державної скрізь по Україні, а не лише там, де її носії дійсно становлять більшість населення — в Криму, у міських поселеннях Сходу й Півдня.

Законом не передбачено диференційованих масштабів застосування мов і заходів по їх підтримці в залежності від масштабів їх розповсюдження — для регіонів з 10%, 20% і 50% та більше носіїв певної мови у певній місцевості. Виявлена авторами законопроектів «щедрість» щодо встановлення порогу, за яким починається повномасштабне вживання регіональної або меншинної мови, призведе до невиправдано великих витрат державних коштів і унеможливить справедливе забезпечення мовних прав громадян, спровокує невдоволення мовної більшості та поглиблення фрагментованості українського суспільства.

Передбачена ст. 8 проекту Єфремова та ін. можливість за рішенням місцевої ради застосовувати захисні заходи до мов, чисельність носіїв яких становить менше від установленого порогу, по суті надає місцевим радам право встановлювати порядок застосування мов на своїй території. Це суперечить Конституції, яка застерігає таке право лише за Верховною Радою.

6. Подані законопроекти не передбачають достатніх ґарантій, що громадяни зможуть повною мірою скористатися правом на вживання мови, наділеної статусом регіональної (чи поширеної) на певній території, в усному та письмовому спілкуванні з органами влади й місцевого самоврядування. Зокрема, в проекті Єфремова та ін. зазначено (ст. 12): «Держава гарантує відвідувачам органів державної влади і органів місцевого самоврядування надання послуг державною мовою, а в межах території, на якій поширена регіональна мова, що відповідає умовам частини третьої статті 8 цього Закону, — й цією регіональною мовою». Крім того, в проекті застережено, що «посадові та службові особи спілкуються із відвідувачами державною мовою, а в межах території, на якій поширена регіональна мова, що відповідає умовам частини третьої статті 8 цього Закону, з відвідувачами, що вживають регіональну мову, — цією регіональною мовою». Але норма щодо механізму забезпечення проголошеної гарантії у проекті є досить розмитою: «Необхідність забезпечення даної гарантії має враховуватися при доборі службових кадрів». Запропонований у проекті Шуфрича механізм видається адекватнішим: там є спеціальна стаття про обов’язок посадових і службових осіб «володіти державною мовою та визначеними для певної території регіональними мовами або мовами меншин в обсязі, необхідному для виконання ними службових обов’язків». Але й цей проект не передбачає максимально чіткого механізму, який має полягати у перевірці володіння відповідними мовами як один з елементів посадової атестації службовців у регіонах, де носії цих мов складають не менше 50%. є

7. Крім офіційного вживання російської мови на певних територіях, проект Єфремова та ін. (і, меншою мірою, проект Шуфрича) надає їй широкі можливості використання в масштабах усієї країни, ще більше ставлячи її таким чином в особливе становище, порівнянне зі становищем державної мови. Цій мові присвячено окрему статтю проекту, що обґрунтовує державні ґарантії її вживання тим, що «російська мова є рідною або такою, якою повсякденно користується більшість громадян України, загальноприйнятною, поряд з українською, мовою міжособового спілкування на всій території України», а також однією з робочих мов ООН та інших міжнародних організацій та мовою, володіння якою «забезпечує громадянам України широкий доступ до здобутків світової науки і культури». Далі в статті проголошено, що «українсько-російська двомовність, яка склалася історично, є важливим надбанням Українського народу, потужним чинником консолідації багатонаціонального українського суспільства». Терміну «двомовність» у проекті не пояснено, тож не можна напевне казати, йдеться про співіснування двох мов у суспільстві загалом чи в мовному репертуарі окремих громадян. Хоч би яке розуміння малося на увазі, зацитовані формулювання демонструють прагнення авторів проекту не лише забезпечити право частини громадян уживати російську мову, а й зберегти успадковану від радянських часів практику активного чи принаймні пасивного вживання цієї мови майже всіма громадянами, що її поміркована мовна політика років незалежності не усунула. Водночас законопроект не містить жодних механізмів подолання характерної нині для українського суспільства асиметрії двомовності, тобто збільшення кількості російськомовних громадян з активним знанням державної мови. Інакше кажучи, замість захисту мовних прав громадян маємо тут намір увічнити наслідки радянської політики русифікації.

Очевидно, що декларування цього наміру та його втілення в низці статтей проекту аж ніяк не є компромісним і консолідаційним. Якщо для частини громадян України повсякденне вживання російської мови в міжособовому спілкуванні та доступі до світової науки й культури є бажаним, то для інших воно — прикра обставина, зумовлена трагічною історією нашої країни. Нинішню асиметричну двомовність, за якої рівень знання та вживання російської мови значно вищий, ніж української, прибічники повнокровного функціонування національної мови зовсім не вважають надбанням, а замість накинутої практики доступу до світових здобутків тільки через російську мову воліли би сприймати їх безпосередньо українською (якщо не в ориґіналі). Ця стаття виразно демонструє головну ваду законопроекту — суперечність між декларованою спрямованістю на захист прав громадян і реальним змістом законопроекту, який утверджує права однієї мовної групи за рахунок іншої, що здатне спричинити загострення мовних проблем. Так само, як компроміс між мовними групами не може ґрунтуватися на статусній рівності російської мови з українською, він не може ґрунтуватися й на узаконеній рівності суспільних ролей цих мов як загальнонаціональних і загальноприйнятних. Російську мову треба дозволити вживати тим, хто цього бажає, але в жодному разі не можна змушувати до цього тих, хто волів би вживати лише українську чиновників, які працюють на територіях, де російська мова матиме право офіційного вживання.

8. Крім декларування ролі російської мови як необхідної та бажаної для всіх громадян, у різних статтях проекту Єфремова (і кількох статтях проекту Шуфрича) та ін. закріплено право вживання цієї мови в різних суспільних практиках на всій території України, що ґрунтується на такому розумінні її ролі і, отже, не відповідає її декларованому статусові однієї з реґіональних мов. Неприйнятним є не лише згадування російської окремо від інших реґіональних мов у всіх загальних статтях про засади державної політики й права вживання мов, а й надання їй конкретних преференцій, як-от уживання, поряд з українською, в публікації актів загальнонаціональних органів державної влади, оформленні паспортів чи адресуванні поштових відправлень. Окремо варто зазначити недоречність зазначеної в п. 5 ст. 12 проекту Єфремова та ін. можливості публікації офіційних оголошень російською мовою замість відповідної реґіональної на території, де цей статус матиме не російська мова, а інша. Пропонований в обох розглядуваних проектах обсяг вживання російської мови в освіті позначений некомпромісністю і неконструктивністю. Проекти передбачають можливості навчання російською мовою на всіх рівнях по всій країні, а не лише на територіях її офіційного вживання, — що свідчить про намір стимулювати навчання російською тих, хто переважно вживає українську або якусь меншинну мову. Адже якщо на територіях бодай 10-відсоткового вживання російської вона матиме реґіональний статус, то ґарантована можливість навчатися нею — аж до університету — на інших територіях означає не лише привілеї для її нечисленних носіїв порівняно з людьми, що воліли б навчатися іншими реґіональними мовами, а й заохочення носіїв інших мов, зокрема української, вибирати саме російську мову як мову навчання. Таке заохочення не має нічого спільного з забезпеченням прав людини, зате має багато спільного з русифікацією — особливо з огляду на передбачені в проектах можливості вживати переважно російську в подальшій професійній діяльності випускників, яке робить її потрібнішою, ніж українська. Крім того, обидва проекти передбачають обов’язковість вивчення не лише української, а й російської мов у всіх школах країни — тобто зокрема й там, де реґіональний статус матиме якась інша мова, вивчати котру при цьому буде не обов’язково. Така асиметрична обов’язковість не лише підважує реальне вживання меншинних мов на територіях їхнього декларативного статусу (адже більшість населення тих мов не знатиме), а й увічнює сформовану за часів русифікації практику вживання російської в міжособовому спілкуванні між носіями різних мов. Замість сприяти розвиткові мов усіх меншин, заохочуючи їх членів вивчати предківську мову, проект у разі ухвалення закріплюватиме асиміляцію меншин у російську мову.

Проект робить вивчення російської мови обов’язковим не лише на територіях, де вона має офіційне вживання найвищого рівня (в разі пропонованої вище ґрадації обсягів уживання реґіональних мов залежно від чисельності їхніх носіїв), а в місцях аналогічного вживання інших мов, вивчення яких і має бути там обов’язковим.. Крім того, проект не приділяє належної уваги вивченню української мови у вищих навчальних закладах — за надання можливості вести навчання в них відповідними реґіональними мовами (тобто російською лише там, де вона матиме цей статус). Зокрема, в разі його схвалення не вдасться зберегти нинішню обов’язковість зовнішнього оцінювання з української мови для всіх вступників до вишів незалежно від мови їхнього навчання в школі та майбутньому виші і розповсюдження цієї норми також і на приватні виші, що підлягатимуть державній сертифікації. Без цього важко буде забезпечити декларовану обов’язковість знання й уживання державної мови в у тих престижних суспільних сферах, де посадова кваліфікація працівників передбачає наявність вищої освіти. Свобода вивчення й уживання недержавних мов у поданій у проектах редакції підважуватиме спонуки до знання й уживання державної, як це передбачено, зокрема, Європейською мовною хартією.

9. Деякі статті обох проектів фактично ставлять російську мову в привілейоване становище порівняно не лише з іншими реґіональними/поширеними мовами, а й з українською. Концептуальною причиною цих привілеїв є асиметрична орієнтація на захист російської (та інших реґіональних мов) як мов громадян, а української — насамперед як державної та національної мови. Внаслідок цього права україномовних громадян у багатьох практиках виявляються незахищеними.

Найяскравішим прикладом такої ситуації є надання можливості здійснення судочинства реґіональною мовою «за клопотанням сторони процесу» (ст. 15 проекту Єфремова та ін.) — без застереження щодо права іншої сторони наполягати на проведенні процесу українською мовою. Попри позірну демократичність, указана норма реально призводитиме до продовження нинішньої практики проведення більшості судових процесів у переважно російськомовних реґіонах російською мовою, а отже, обмеження можливостей уживати українську. Такому обмеженню сприятиме також передбачене статтею 16 проекту Єфремова та ін. можливість проводити досудове розслідування, дізнання та прокурорський нагляд російською мовою поряд із державною. З огляду на переважання володіння російської мови в ряді регіонів, україномовні об’єкти цих дій не зможуть заперечувати проти її вживання, а отже, їхнє право спілкуватися з правоохоронцями українською мовою масово порушуватиметься. Крім того, наявність у численних статтях проектів двозначних формулювань на кшталт «державною або реґіональною мовою», «за потреби» тощо, за умов чіткого визначення зобов’язань щодо носіїв російської й інших реґіональних мов та відсутності таких зобов’язань щодо україномовних громадян може призвести до порушення прав цих останніх з боку представників органів державної влади.

Проекти О.Єфремова та ін. та Н.Шуфрича фактично зберігають головний механізм надання російській мові переваги над українською — усунення держави від регулювання мововжитку в недержавній сфері, що означає її згоду на вільну конкуренцію мов, у якому, з огляду на кращі стартові умови, неминуче перемагатиме російська. Згідно такого закону власники зможуть вільно обирати мови в приватних навчальних закладах, телеканалах, радіостанціях, кінотеатрах тощо, в той час як держава матиме змогу контролювати лише невелику частину відповідного ринку. Як показує досвід попередніх років, відсутність такого реґулювання призводить до панування російської мови та марґіналізації української.

Проектами не виписані механізми, якими держава повинна забезпечувати відповідне до чисельності мовців уживання української та меншинних мов у різних практиках. За відсутності таких механізмів зберігатиметься головна причина ринкової переваги російської мови — наявність набагато більшої, ніж для української, кількості людей, що воліють чи принаймні готові споживати продукти цією мовою, зокрема через можливість використання російськомовних продуктів на ринках кількох країн, зокрема найбільшому російському. У проектах відсутні механізми «позитивної дискримінації», або «підтримчих дій» щодо державної мови у тих суспільних сферах і практиках, де вона цього потребує. Такі механізми особливо доречні щодо телебачення й радіомовлення, де використовується обмежений частотний ресурс, який є загальнонародною власністю.

Замість деяких українізаційних перегинів на телебаченні та у кінопрокаті останніх років проекти О.Єфремова та ін та Н.Шуфрича означатимуть повернення до раніших русифікаційних, які, до того ж, були набагато сильнішими (приміром, до 2006 року в кінопрокаті взагалі не було фільмів українською мовою). Зокрема, законопроект не містить норму про обов’язкову наявність звукової доріжки (чи, для фільмів із російськомовним ориґіналом, принаймні субтитрів) українською мовою, обов’язкового супроводу фільмів субтитрами російською або іншими мовами на територіях їх повномасштабного офіційного вживання. Законопроектами не встановлено мінімальну частку ефірного часу реґіональними мовами для мовників на ті території, де відповідні мови мають такий статус.

Законом не передбачено державне регулювання мововжитку в обслуговуванні населення в державних і приватних установах і організаціях, яке дало б змогу громадянам споживати послуги державною та відповідною реґіональною мовою. За відсутності такого реґулювання найчастіше панує мова більшості, до того ж за вибором не споживача, а надавця послуг, що не можна вважати демократичною мовною практикою. В законі відсутня норма про те, що державні та недержавні підприємства й організації зобов’язані обслуговувати громадян державною чи відповідною реґіональною мовою, якщо громадяни нею звертаються і про можливість споживача оскаржити у суді відмову обслуговувати його мовою його звернення.

10. Загальний висновок: жоден із запропонованих на розгляд Верховної Ради проектів нового закону про мови не може бути визнаним правовою основою демократичної мовної політики, оскільки в разі свого ухвалення він не забезпечуватиме рівної реалізації прав усіх громадян у мовній сфері та, відповідно, не спрятиме демократії та стабільності в українському суспільстві. Зокрема, проекти Міністерства культури й туризму та Мовчана і Яворівського спрямовані на розв’язання лише проблеми фунціонування української мови й іґнорують проблеми інших мовних груп, зокрема найчисельнішої російської. Натомість у проектах Єфремова та ін. і Шуфрича низка недемократичних і некомпромісних норм перекреслює загалом правильну орієнтацію на компромісний статус російської мови та забезпечення прав уживати цю й інші мови на відповідних територіях відповідно до чисельності мовців. Ці норми, з одного боку, покладають надмірні зобов’язання на державу, практично унеможливлюючи їх повноцінну реалізацію, а з другого, надають російській мові невиправдані привілеї порівняно з мовами інших меншин і навіть українською, тобто забезпечують права одних громадян більшою мірою, ніж інших. Водночас ці проекти не передбачають передбачених міжнародними зобов’язаннями України заходів подолання мовної асиміляції національних меншин та підтримки мов, що перебувають на межі зникнення. Невизначеність багатьох термінів і нечіткість норм залишають простір для довільної інтерпретації, а отже, відкривають можливості для свавілля чиновників і надавців послуг та порушення прав громадян/споживачів. Тому ухвалення якогось із цих проектів означатиме не комплексне розв’язання мовної проблеми, а розв’язання однієї її частини коштом нехтування й навіть загострювання інших частин.

Політики й урядовці мають усвідомити необхідність корекції концептуальних підходів до законотворення в мовній ділянці, що має передувати розробці нового законопроекту чи ґрунтовній переробці одного з наявних. Найдоречнішою формою узгодження концептуальних підходів є ухвалення Концепції державної мовної політики, на основі якої згодом має бути розроблено закон про мови. З огляду на потребу узгодження мовної політики з етнонаціональною, зумовленою роллю мов як чинників збереження та розвитку етнонаціональних груп, доцільно було б водночас ухвалити й Концепцію державної етнонаціональної політики, яка, своєю чергою, стала б основою для нового закону про національні меншини та деяких інших законодавчих актів. Утім, роль концепції може відіграти й сам закон, якщо в ньому чітко визначено вживані терміни, окреслено мету та принципи відповідного напряму політики, пояснено зв’язок цього напряму з інишими. Саме цим шляхом намагалися йти, зокрема, автори проекту Єфремова та ін., визначаючи його як базовий документ щодо реґулювання вживання мов у суспільстві. Проте, як демонструє проведений вище аналіз, і концептуальна основа проекту, й чимало його конкретних норм не відповідають задекларованій меті. Ухвалення цього проекту є недоцільним, оскільки замість суспільного компромісу й стабільності воно призвело б лише до погіршення ситуації в мовній ділянці.

(Висновок обговорено на засіданні «круглого столу» експертів в Інституті політичних і етнонаціональних досліджень ім. І.Ф.Кураса НАН України 08.10.2010 р., у якому взяли участь: д.і.н., заступник директора ІПіЕНД О. М. Майборода, к.пол.н., провідний науковий співробітник ІПіЕНД В. М. Кулик, д.соц.н., завідувач відділу Інституту соціології НАН України О. І. Вишняк, д.ф.н. Г. М. Яворська, експерт Київського центру політичних досліджень і конфліктології М. І. Білецький, старший менеджер Європейської програмиМіжнародного фонду «Відродження» Д. І. Шульга, к.пол.н., керівник проектів Молодіжного інноваційного центру «Медіа-М» С. В. Шумлянський, відповідальний секретар Громадського комітету «Бабин Яр» В. Р. Нахманович. Крім М. І. Білецього, всі учасники погодилися з проектом висновку й узяли участь у його доопрацюванні)