Заколдованный круг налоговых недореформ

Украину ожидает очередной новый Налоговый кодекс - уже сейчас в профильном министерстве говорят о том, что даже без изменений налоговых правил и ставок нужно исправлять более 50% текста кодекса, в связи с чем возможно его принятие в новой редакции.

Но какой будет эта новая редакция, неизвестно. Несмотря на то, что презентация налоговой реформы должна состояться 27 августа на заседании Совета реформ при президенте, ответа на вопрос, чего ожидать налогоплательщикам, еще нет. Более того, ежедневно, если не ежечасно возникает масса других вопросов, также остающихся без ответа. Все на стадии обсуждения, и эта стадия порядком затянулась. Особенно если учесть, что никакой конкретики от Минфина до сих пор не прозвучало. Очевидно, что нам в который раз готовят налоговый сюрприз, и он будет не из приятных.

Кот в мешке от Южаниной

В действительности на следующей неделе будут презентованы две концепции налоговой реформы. Одну из них представит Министерство финансов, занимавшееся этим вопросом несколько последних месяцев. Вторую - глава комитета Верховной Рады по вопросам налоговой и таможенной политики Нина Южанина, озаботившаяся налоговой реформой относительно недавно. Чуть больше месяца назад президент собственноручно возложил на нее миссию по подготовке альтернативного варианта реформы, внеся то ли интригу, то ли сумятицу в непростой процесс трансформации отечественного налогового законодательства.

Насколько вообще правильно принуждать парламентский комитет к конкуренции с министерством и, по сути, толкать их на конфронтацию - вопрос отдельный. Но сомнений нет, что этот шаг уж точно не добавит эффективности работе реформаторов. Сколько бы ни говорила о синергии и совместном поиске правильных решений замминистра финансов Елена Макеева, очевидно, что каждый будет сражаться за свое виденье Налогового кодекса, за свою концепцию и за свои к нему правки. И все это - на фоне предстоящих выборов, которые окончательно дестабилизируют парламент, в последнее время и так не блещущий рациональностью.

По словам одного из членов налогового комитета, кто именно в данный момент занимается созданием реформы под началом Южаниной, - тайна за семью печатями. Сразу после делегирования полномочий по разработке реформы глава профильного комитета провела пару ничего не значащих и ничем конкретным не закончившихся заседаний и ушла писать реформу. Комитет с тех пор не собирался и ничего не обсуждал. В итоге даже его члены убеждены, что итоговый вариант удивит и их, и всех остальных.

Председатель Комитета ВРУ по вопросам налоговой и таможенной политики Нина Южанина

Теоретически привлечение комитета к созданию реформы не такая и плохая затея. Ведь если мы хотим, чтобы реформа налогового законодательства действительно сдвинула с мертвой точки забуксовавшую экономику, нужны смелые шаги и идеи, на которые Министерство финансов не способно, к величайшему сожалению. Минфин, с одной стороны, как никто заинтересован в том, чтобы количество налоговых сборов росло, а с другой - постоянно оглядывается на МВФ, неустанно требующий избегать каких-либо резких движений, даже издали угрожающих ростом бюджетного дефицита. Отсюда и все предыдущие реформаторские провалы ведомства, которое интересует лишь фискальная сторона налогообложения.

Налоговый комитет в теории вполне может реализовать не только фискальную, но регуляторную и, главное, стимулирующую функции реформы. Да и от "напутствий" МВФ члены комитета зависят значительно меньше. По крайней мере, в своих немногочисленных публичных выступлениях Нина Южанина говорила именно о радикальной реформе со значительным снижением ставок, "без страха перед МВФ". А как уж оно будет на самом деле, загадка. Впрочем, любой, даже самый провальный проект комитета можно будет оправдать нехваткой времени.

Не только ставки от Минфина

А вот у Минфина таких оправданий нет. Там занимаются реформой долго, публично и показательно. При этом позиция министерства относительно того, каким же в итоге будет новый Налоговый кодекс, все еще не ясна. Ситуация была бы даже комичной, если бы интрига не растянулась на месяцы, причем по мере приближения конца года все меньше хочется смеяться предпринимателям. Сначала долго собирали экспертный пул, в который в результате попали "стандартные" Европейская бизнес-ассоциация и Американская торговая палата, потом проводили индустриальные платформы, встречаясь с представителями разных отраслей и выясняя, чего они ждут, а чего страшатся. Следом прошли открытые платформы для страждущих экспертов. Потом Елена Макеева буквально завалила налогоплательщиков многочисленными выступлениями, статьями, интервью, брифингами. При этом ситуация яснее не становилась, и за всей этой пеной реформа так и не вырисовалась. В итоге на прошедшей неделе Минфин разместил на своем портале презентацию с кокетливым названием "Налоговая реформа - не только о ставках налогов...". Общественность, да и эксперты принялись сломя голову изучать документ в надежде найти там долгожданный проект, но не тут-то было.

Во-первых, документ на самом деле настораживающе консервативен. Да, в нем есть положительные новации, но есть и откровенно спорные и даже вредительские затеи. Но чего в нем нет точно, так это качественных и кардинальных изменений. Слово "профанация" наиболее часто употреблялось в комментариях тех экспертов, которые успели высказаться по поводу презентации Минфина. Не прошло и суток, как к СМИ вышла Елена Макеева, чтобы объяснить ситуацию. Цитируя близко к оригиналу: "Налоговая реформа - это не только ставки... Презентация - это не налоговая реформа... В презентации не наш взгляд, а разные предложения... Это не позиция министерства, а темы для обсуждений". Откровенно говоря, напоминает оправдания не справляющегося с задачей чиновника. Особенно если присовокупить к этому то обстоятельство, что на своем брифинге Макеева буквально через предложение просила прессу писать о позитивах, "ведь они тоже есть".

Действительно, есть позитивы, причем большая их часть ориентирована на "пересічного громадянина" под лозунгом "нехай багаті більше платять". Учитывая предстоящие выборы, тактика правильная. Возможно, под таким соусом парламент лучше переварит детище Минфина. Но будем честны, обыватели - это не целевая аудитория налоговой реформы, а бизнесу, по большому счету, все равно, с каких автомобилей класса люкс будет взиматься налог.

Но поскольку нашу систему налогообложения можно совершенствовать бесконечно, она идеально подходит для квазиреформирования и точечных изменений хоть каждый год. Но общество ожидает от правительства именно качественных и кардинальных перемен, которые смогли бы обеспечить экономический рост, привлечь инвестиции, принципиально изменить взаимоотношения государства и бизнеса. Безусловно, радует, что Минфин продолжает настаивать на отмене льгот для АПК, и уверенности ему добавляет тот факт, что данная норма - требование МВФ. Остальные же положительные изменения коснулись вещей банальных и очевидных - уточнения формулировок, устранения противоречий, уменьшения количества реквизитов для налоговых накладных, упрощения подачи отчетности и проч. Действительно, бизнес неоднократно говорил, что для него мучительна не столько фискальная нагрузка, сколько администрирование. Но, согласитесь, все вышеперечисленное - это не реформа, и все это можно реализовать в рабочем режиме. С полным перечнем потенциальных улучшений можно ознакомиться в самой презентации на сайте Минфина.

Интерес же представляет как раз то, чего в презентации нет, - налогообложение заработных плат, пути решения проблемы с НДС-счетами, снижение налоговой нагрузки. Об этом, несмотря на массовость общественных обсуждений, ранее 27 августа никто не узнает. Впрочем, кое-что замминистра все-таки рассказала.

Немного о главном

По словам Елены Макеевой, Минфин рассматривал две модели реформирования НДФЛ и ЕСВ: объединение налога и сбора, а фактически ликвидацию единого социального взноса как такового, и нынешнюю модель, в которой существуют отдельно налог и отдельно ЕСВ. Замминистра утверждает, что министерство провело детальный анализ обеих моделей и сейчас находится в стадии принятия решения. Вместе с тем, исходя из последующих разъяснений чиновника, складывается впечатление, что решение уже принято. В частности, она говорит о том, что "снижения налоговой нагрузки можно достичь и без объединения обоих видов платежей". В то же время переход к одному налогу потребует бруттизации. Грубо говоря, каждый работодатель должен будет повысить заработные платы сотрудникам для того, чтобы воспользоваться меньшей ставкой налогообложения. По словам Е.Макеевой, компании эту идею не поддержали, с одной стороны, а с другой - если часть предприятий не захочет переходить на новую систему, в стране фактически будут существовать две модели налогообложения заработных плат, что приведет к непрозрачности администрирования этих налогов.

Заместитель Министра финансов Елена Макеева

Впрочем, если следовать логике, то при единой налоговой базе - заработной плате переход к единому платежу - это уже упрощение администрирования. А стимулом для массового перехода предприятий на новую модель вполне может послужить привлекательная, сниженная в разы ставка налогообложения. Замминистра пока о ставках молчит, но обещает, что она будет значительно ниже 28%. Что ж, остается только надеяться.

В ключе реформы "зарплатной" важны и инициативы по реформированию единого налога. На сегодняшний день он дает бизнесу вполне легальный способ оптимизации "зарплатных" налогов и сборов (суммарная ставка для которых на сегодняшний день составляет 55–60%). По сути, действующая система налогообложения сама толкает бизнес к уклонению. И предложение об отмене единого налога, приверженкой которого в свое время была и Елена Макеева, мягко говоря, преждевременно, хоть и не лишено рациональной основы. Суть реформы как раз и должна заключаться в том, чтобы создать минимальную налоговую нагрузку на зарплаты для самостоятельного отказа бизнеса от различных манипуляций, оптимизаций и его согласия честно сотрудничать с государством. В словах Макеевой эта взаимосвязь не прослеживается. Впрочем, и радикальных изменений она не предлагает. Скорее всего, останутся три группы налогоплательщиков, вторую и третью группу будут объединять, существенно снижая для них оборот, третьей группой, соответственно, станут плательщики фиксированного сельскохозяйственного налога, который также будет модернизирован. Казалось бы, не критично, если бы не снижение оборота для второй группы (ведь какое-то количество предприятий от этого пострадает) и не оговорка, что для определенных групп налоговая нагрузка может "незначительно возрасти".

Камнем преткновения пока, как ни странно, стал налог на прибыль. Эксперты в один голос предлагают Минфину заменить его налогом на распределенную прибыль, так называемую эстонскую модель. Именно этот шаг должен был бы стать тем самым стимулом для привлечения инвестиций. На сегодняшний день налог на прибыль рассчитывается по правилам бухотчетности, и 95% компаний не ведут отдельный налоговый учет затрат, не связанных с хоздеятельностью или не подтвержденных первичными документами. Эстонская модель предлагает облагать налогом исключительно распределенную прибыль. Если упрощенно, налог не платится, пока прибыль реинвестируется в бизнес. Эта система позволяет снизить налоговую нагрузку, предельно упрощает администрирование, привлекательна для инвесторов, но действительно требует дополнительного учета затрат. Всегда открытый для диалога Минфин в свои презентационные материалы включил только пункт об этом учете, не пояснив, для чего это нужно, какие выгоды возможны при переходе на данную модель, а главное, и словом не обмолвившись о потенциальном снижении налоговой нагрузки. Вполне естественно, что кто-то недопонял, кто-то не разобрался, кто-то просто испугался формулировки "контроль связи затрат с хоздеятельностью". Вслед за чем замминистра тут же и не без радости сообщила, что негативная реакция лишь подтвердила мнение министерства о недопустимости перехода к налогу на распределенную прибыль, да и идея, собственно, была не министерская, а общественная… Что сказать, хитро.

Общественный дозор

Памятуя о том, как проталкивалась прошлогодняя налоговая реформа, общественные активисты решили уже не рассеиваться, а вести диалог с правительством, объединившись. Конечно, даже в их лагере до сих пор есть прения по определенным вопросам, но на сегодняшний день концепция налоговой реформы, предложенная экспертной средой, - единственная существующая не только на словах. Более того, она достаточно радикальна, для того чтобы стать действительно реформой, в ней оценено потенциальное влияние изменений на экономику (будут ли подобные расчеты у Минфина?), в ней поднят ряд вопросов, о которых в правительстве даже не заикаются, а главное, в ней присутствует системное видение процесса и его последствий.

В частности, концепция экспертов предлагает закрепление в Конституции нормы о том, что уровень перераспределения через государственные финансы не должен превышать 35% ВВП (о чем ни разу не сказал Минфин, а ведь важность этого предложения - тема для отдельной статьи). Внедрение полноценного электронного кабинета налогоплательщика. Отмену планов штрафов за нарушение налогового законодательства. Введение ответственности должностных лиц за неправомерные претензии и полного возмещения нанесенного ущерба. Ликвидацию налоговой милиции и разделение функций сбора налогов и расследования налоговых преступлений. Совершенствование электронного администрирования всех налогов и сборов, внедрение эффективного аналитического департамента финансовых расследований. Стимулирование инвестиций благодаря налогообложению распределенной прибыли со ставкой 15%. Уменьшение нагрузки на фонд оплаты труда до 20% и многое другое.

Как видим, предложения вполне здравые, потенциальная выгода государства, по подсчетам авторов концепции, обеспечит незначительный, но все-таки, профицит бюджета в 7 млрд грн, а главное, действительно может создать условия для развития экономики и привлечения инвестиций. Минфин с концепцией ознакомился, его оценка невысока. Несмотря на уверения экспертов, что они передали чиновникам все свои расчеты, госпожа Макеева, сказала, что цифры, представленные в концепции, безосновательны, как и все предложения в целом.

Павел Себастьянович, один из лидеров ГП "Нова Країна", на прошедшем 20 августа в Киеве Налоговом форуме справедливо отметил, что весной прошлого года, сразу после смены правительства, эксперты включились в работу, принимая активное участие в создании налоговой реформы, но их предложения в итоге были полностью проигнорированы. Принятые в декабре прошлого года налоговые новшества в результате оказались провальными, лишь усугубив печальное состояние украинской экономики. С приходом нового правительства экспертам показалось, что на этот раз они будут услышаны, но они снова ошиблись. Да, Минфин провел открытые платформы, дав возможность высказаться всем заинтересованным, но последующие выступления кабминовских реформаторов в СМИ четко дают понять, что мнение экспертной среды снова не будет учтено.

Власть, как и год назад, игнорирует экспертное обсуждение налоговой реформы

На Налоговый форум, организованный экспертной средой специально для обсуждения различных моделей реформы, ни Макеева, ни Южанина не пришли, хотя обещали. Что ж, очевидно, они раскроют свои карты только 27 августа. И, боимся, повторят ошибку своих предшественников, которые также активно обсуждали реформу, а в итоге выдавали собственный, предельно далекий от оптимального вариант, который сейчас и исправляем. Если чиновники вместе с реформой смогут принять и свое предложение о моратории на изменения налогового законодательства, то надежд на исправление нынешних ошибок уже не будет. Но вместо того, чтобы обсуждать уже готовый проект, активно используя помощь экспертной среды, в министерстве все еще (за неделю до официального представления реформы!) рассматривают различные предложения и варианты. А в итоге опять поставят налогоплательщиков перед фактом, не предоставив ни альтернатив, ни времени для корректив - ведь бюджетный процесс не ждет, а точнее, уже ждет нового налогового законодательства.