Городское землепользование — "заповедник" советских "разрешительных" подходов

Земельные отношения в Украине стабильно остаются одной из наиболее непрозрачных сфер взаимодействия граждан и предпринимателей с чиновничеством. Бизнес уже давно предпочитает размещать активы на участках, приобретенных на вторичном рынке, поскольку процедура получения прав на незастроенные земельные участки от государства или местных советов остается весьма сложной, длительной и, судя по всему, специально созданной для стимулирования взяточничества и коррупции.

И хотя многочисленные предложения по существенному упрощению процедур, связанных с арендой или приватизацией земельных участков, высказываются экспертным сообществом уже давно, даже зарегистрированные в парламенте антикоррупционные законопроекты чаще всего отправляются "под сукно". Видимо, слишком уж много "околоземельных" ведомств и курирующих их политиков остаются заинтересованными в сохранении и приумножении существующих "коррупционных ниш". Ведь как иначе объяснить полное нежелание власть предержащих провести реальную дерегуляцию земельной сферы, тем более что реальные причины "земельной" коррупции специалистам хорошо известны?

Карта "острова сокровищ"

Но давайте по порядку. Стандартный вопрос, возникающий у обычного гражданина, - как оформить земельный участок в собственность или аренду?

Для этого, как выясняется, необходимо пройти довольно длительную процедуру, состоящую из множества этапов. Сразу отметим, что речь идет о незастроенном земельном участке, находящемся в коммунальной собственности городской общины.

В первую очередь, необходимо обратиться к местному совету с просьбой дать разрешение на разработку проекта землеустройства по отводу земельного участка в желаемом месте. При этом вы заранее должны знать, что испрашиваемый участок "свободен", а размешенная в Интернете публичная кадастровая карта не сможет вам помочь, ибо в земельном кадастре участки регистрируются лишь с
2004 г., а в интересующем вас месте могут наличествовать и более "ранние" землеотводы.

Таким образом, информация о наличии "свободных" земель, как правило, становится одним из наиболее свято оберегаемых "маленьких секретов" местного чиновничества. Ведь благодаря сохраняющейся в Украине возможности бесплатной приватизации государственной и коммунальной земли схема с указанием "свободных земель" фактически превращается в "карту острова сокровищ". Чиновник всегда сможет "посодействовать" нечужим для себя людям в отыскании свободных земель, стоимость которых может составлять десятки тысяч долларов, для последующей бесплатной приватизации, в то время как обыватель получит стандартную отписку: "в указанном вами месте свободных земель нет".

Даже если ваше заявление попадет в повестку дня местного совета, нет никакой гарантии, что депутаты поддержат его большинством голосов. Они, как правило, прекрасно осведомлены о реальной стоимости земель, а потому вовсе не будут гореть желанием раздаривать коммунальные земли первому встречному.

Но не стоит отчаиваться! Земля не без "добрых" людей, при должной настойчивости вы достаточно быстро обнаружите множество небескорыстных "помощников", которые предложат вам "решение всех вопросов": от поиска свободных земель до обеспечения "результативных" решений местного совета. Понимая безысходность своего положения, потенциальный землевладелец или арендатор либо опускает руки, либо достает кошелек и начинает "договариваться" с "добрыми" людьми.

Самое интересное начинается дальше. Полученное от органа власти разрешение на разработку землеустроительной документации вовсе не гарантирует дальнейшего приобретения прав на участок. Ведь сертифицированный инженер-землеустроитель должен разработать проект землеустройства по отводу земельного участка, который должен быть согласован несколькими разрешительными органами.

Казалось бы, землеустроителю предстоит выполнить достаточно обыденную инженерную работу - закопать "колышки" и произвести геодезическую фиксацию пространственных характеристик будущего участка. Но в Украине это далеко не так. Фактически под видом землеустроительного проекта собирается некий толстый томик разнообразных документов, копий и справок, к составлению большей части которых сам инженер имеет весьма опосредованное отношение. На вопрос, зачем собирать этот набор не особо нужных справок и выкопировок, ответ один - того требует закон. Так, может, законодательство давно пора поменять?

При этом стоимость "томика" даже для невзрачных пяти соток стартует от 2 тыс. грн в депрессивных регионах и доходит до нескольких десятков тысяч гривен в больших городах. Почему так дорого? Ответ на этот вопрос можно обнаружить в прайс-листах некоторых землеустроительных компаний - если будете согласовывать проект сами, то цена работы окажется в три раза дешевле!

"Договариваться" и снова "договариваться"…

Ах, согласования! "Золотое дно" для чиновников! Территориальные органы Госгеокадастра, органы градостроительства и архитектуры, экологи, охрана культурного наследия… Ведь земельные отношения в нашей стране регулируют около тысячи нормативно-правовых актов, а потому любой мало-мальски опытный бюрократ всегда может найти десяток причин, не позволяющих ему согласовать отвод вашего участка. Какой выход? Договариваться! Или пусть лучше за вас это сделает землеустроитель - благо стоимость "одобрямса" чиновников, как правило, уже закладывается в прайс и составляет львиную долю "себестоимости" проекта.

Хотите получить участок под застройку - дополнительно заказывайте детальный план территории. Без него нельзя. Где заказать? Фирму-проектанта вам любезно подскажут на ушко в органах градостроительства и архитектуры. Цена вопроса - еще 8-10 тыс. грн.

Далее участок надо зарегистрировать в Государственном земельном кадастре. А у государственного кадастрового регистратора тоже могут быть вопросы к проекту. И зарплата у регистратора, кстати, очень маленькая.

Конечно, создай законодатель процедуру, при которой сертифицированные инженеры-землеустроители (кстати, несущие личную ответственность за качество проектирования) могли бы самостоятельно, без чиновничьих благословений, регистрировать участки в кадастре и определять их кадастровые номера, стоимость землеустроительных работ упала бы в разы. Но ведь тогда политикуму придется смириться с потерей таких привычных и приятных денежных потоков из некоторых "согласовательных" ведомств. А может даже чиновничью армию придется подсократить вследствие ее ненужности. Конечно, к такого рода реформам Украина, как показывает суровая действительность, пока не готова. Намного легче и удобнее имитировать борьбу с коррупцией кадровыми чистками, с суровым выражением лица расставляя на ключевые должности очередных доверенных "кассиров", не затрагивая фундамента порочной системы поборов в виде согласований и разрешений.

После согласования проекта землеустройства и регистрации участка в земельном кадастре необходимо опять обратиться в местный совет - для утверждения проекта и принятия решения о передаче участка в собственность или аренду. И хотя эта процедура носит в значительной мере "ритуальный" характер, разного рода сюрпризы могут возникнуть и на завершающем этапе. Например, после выборов состав депутатов местного совета может "внезапно" измениться, а новые избранники и мэр могут не столь благосклонно отнестись к отводу вашего участка, как предыдущий состав. Что же делать? Ответ напрашивается сам собой - доставать кошелек и снова "договариваться".

Последний этап - регистрация права собственности или аренды. В случае аренды это еще и подписание договора аренды городским, поселковым или сельским головой, а также его нотариальное заверение. Тут будущего арендатора также подстерегают сюрпризы, ведь в текст будущего договора аренды чиновники могут попытаться заложить ряд "подводных камней", создав проблемы для дальнейшего использования участка.

Отдельной проблемой является установление размера арендной платы за государственные и коммунальные земли. Как ни удивительно, но Украина остается одной из немногих европейских стран, где арендная плата за государственные и коммунальные земли вообще никак не связана с их рыночной стоимостью. Базой же для определения ставок арендной платы является нормативная оценка, объективность которой оставляет желать лучшего. Например, нормативная оценка земель "Межигорья" составляла жалкие 682 грн за сотку, а определенная на ее основе арендная плата, соответственно, 81 грн за сотку в год. И это, на самом деле, достаточно заурядная для нашей страны ситуация. Может и тут законодателю пора задуматься и начать что-то менять?

Зонирование территорий - еще одна кормушка?

Кстати, если вы захотите изменить вид использования своего земельного участка, вам тоже, скорее всего, придется ощутить на себе всю мощь отечественной бюрократической махины. Как правило, многие владельцы участков в населенных пунктах стремятся использовать свою землю под застройку - ведь именно так можно достичь наибольшей рыночной стоимости участка. Отечественные чиновники, конечно, не могут оставить процесс резкого удорожания частной недвижимости без внимания, а потому официальная процедура смены целевого назначения земельных участков во все времена была и остается коррупционно емкой.

И неважно, что рядом строятся предусмотренные генеральным планом города многоэтажные жилые дома. Если ваш участок когда-то был выделен под огород, то без разработки очередного проекта землеустройства и его пересогласования у вас не будет права строить жилой дом вместо огорода. Очень часто ситуация выглядит уже не столько комичной, сколько доходит до абсурда, но самое досадное, что многие воспринимают бессмысленные административные процедуры как нечто традиционное, а потому по определению правильное.

Одним из способов избавиться от постоянных изменений целевого назначения отдельных участков с огородов на жилье (ну какие, скажите на милость, огороды в мегаполисе?) была идея зонирования территорий. Причем пришла эта идея из западных стран, где эффективное территориальное планирование осуществляется уже на протяжении столетий.

Идея зонирования, упрощенно, заключается в разработке детальной схемы развития территории населенного пункта, в которой заранее определяются способы использования разных городских земель. Первоначально идея зонирования родилась из желания упорядочить хаотичную застройку, ограничить высоту зданий, увеличить пространство для отдыха и инфраструктуры городских территорий. Планы развития городов становились своеобразными законами, которые, с одной стороны, нельзя было нарушать, с другой - они избавляли от необходимости согласовывать строительство каждого отдельного здания с местной властью. Это обеспечивало как комфортность жизни в городах, так и исключало "хождение по мукам" для бизнеса, ведь заранее установленное целевое использование в виде своеобразного местного закона для определенной территории уже не требовало дальнейших разрешений на строительство: все было решено в плане заранее. Эту идею уже несколько лет пытаются внедрить в Украине. Что же из этого вышло?

В силу разных причин земельное законодательство Украины исторически всегда достаточно слабо было связано с законодательством градостроительным, а реформирование земельных отношений в населенных пунктах в основном шло по пути тотальной приватизации земель без особого учета перспектив дальнейшего развития поселений. Земля предоставлялась и предоставляется по землеустроительной процедуре с установлением каждому земельному участку индивидуальной цели использования - целевого назначения, а территориальное планирование было само по себе и при решении земельно-имущественных вопросов часто носило лишь рекомендательный характер.

В 2011 г. ВР приняла Закон "О регулировании градостроительной деятельности", которым был установлен запрет на предоставление земельных участков государственной и коммунальной собственности под застройку, а также смену целевого назначения земельных участков без наличия градостроительной документации - плана зонирования или детального плана территории. Указанный запрет, после ряда отсрочек, начал действовать с 1 января 2015 г.

Таким образом, вместо того чтобы перейти от советской системы регулирования землепользования, базирующейся на установлении целевого назначения отдельных участков, к системе территориального планирования, базирующейся на зонировании, украинский парламент фактически сохранил обе системы регулирования, еще больше усложнив жизнь обычным гражданам и бизнесу.

Более того, тормозом для внедрения зонирования стало банальное отсутствие средств на разработку градостроительной документации в большинстве городов и, особенно, сельских населенных пунктов Украины. В таких условиях спасение утопающих стало делом рук самих утопающих, и вместо одновременного планирования территории всего населенного пункта за бюджетные деньги частные лица вынуждены дополнительно оплачивать разработку детальных планов территории на интересующие их земельные участки. Понятно, что ни о каком полноценном территориальном планировании здесь речь не идет, а оплата разработки "точечной" градостроительной документации под требования заказчика становится своеобразным коррупционным сбором со строителей, который застройщики вынуждены оплачивать приближенным к органам строительства и архитектуры проектным организациям.

Как видим, попытка внедрить зонирование в Украине привела к возникновению еще одной бюрократической препоны, так и не ликвидировав коррупционную кормушку при смене целевого назначения земельных участков.

Следует четко понимать, что чиновники всегда остаются чиновниками, поэтому от профильных ведомств исполнительной власти, десятилетиями выстраивавших "коррупционные ниши" на несовершенных нормах земельного и градостроительного законодательства, вряд ли стоит ожидать быстрых и радикальных реформ.

Украинским парламентариям нужно понять, что земельный вопрос сводится не только к очередному продлению моратория на продажу сельскохозяйственных земель. Немедленных либеральных реформ и быстрых антикоррупционных решений требует городское землепользование, которое десятилетиями остается заповедником советских разрешительных подходов. Украинские города давно нуждаются в простом и понятном территориальном планировании, а граждане и бизнес - в избавлении от опостылевшей государственной бюрократии, паразитирующей на землеотводах и строительном бизнесе.