Поддержать
Запуск Градостроительного кадастра для власти — главная победа последних месяцев в реформировании сферы строительства. Правительство говорит: он защитит восстановление от схем, а это — требование партнеров, прописанное в программе финансовой поддержки.
Вице-премьер Александр Кубраков за неделю до своей отставки направил на согласование в Государственную регуляторную службу проект эксперимента, который сейчас все же воплотили. Но он противоречит законам, что добавляет новые коррупционные риски. И здесь «победная цифровизация» — не более чем миф.
Итак, Минрегион и Минцифры в порядке эксперимента будут создавать Градостроительный кадастр, который прямо противоречит требованиям закона и грубо вмешивается в права и обязанности органов местного самоуправления. На это в законе о государственном бюджете на 2025 год заложили 44 млн грн.
Почему такой подход власти — это лишь потеря денег налогоплательщиков, которые больше понадобились бы ВСУ? Как правильно выстраивать систему прозрачности в строительной сфере, чтобы подготовиться к процессу восстановления?
Ответы на эти вопросы искала Общественная инициатива «Голка».
Как саботаж Януковича помог сэкономить средства
Без Градостроительного кадастра невозможны автоматизация разрешительных процедур и общественный контроль. Следовательно, невозможно побороть хаотичную застройку и коррупцию. Создание такого кадастра уже 13 лет предусмотрено законом, но это должны были делать не столько при финансировании из госбюджета, сколько за средства громад, которые должны были создать около 700 кадастров, которые потом надо было интегрировать в одно целое. При Януковиче могли сознательно предлагать такую структуру, чтобы кадастр никогда не создали. Общественный контроль тогда никого не интересовал.
Но здесь есть и позитив — мы сэкономили немалые деньги. В процессе децентрализации и административно-территориальной реформы количество запланированных кадастров сократилось почти вчетверо из-за уменьшения количества районов и ликвидации категории городов областного значения. Несмотря на это, кадастр все равно будет стоить бюджетам немало. Поэтому нынешнее создание Градостроительного кадастра на государственном уровне Минрегион объясняет именно отсутствием у местной власти средств.
Создание единой системы вместо сотен разрозненных порталов на местах началось в 2020 году с создания Единой государственной электронной системы в сфере строительства. Это отдельная составляющая Градостроительного кадастра. Она должна содержать всю документацию по строительству (разрешения, согласования, исходные данные, проекты и т.п.), которую раньше должны были вносить в отдельные кадастры на районном и городском уровнях.
В 2022 году Минрегион должен был создать и запустить Единый госреестр административно-территориальных единиц и территорий громад, Единый госреестр адресов, Реестр зданий и сооружений. Это избавило бы от необходимости сохранять такую информацию в кадастрах локального уровня. Но сроки правительство сорвало на полтора года.
Антикоррупционный предохранитель
Парламент утвердил необходимость создать единый электронный Градостроительный кадастр в Антикоррупционной стратегии (проблема 3.5.1) еще в 2022 году. Выдача градостроительных условий и ограничений для строительства в случае наличия необходимой для этого градостроительной документации должна проводиться автоматически. А новая градостроительная документация должна вступать в силу только после внесения ее в Градостроительный кадастр, что гарантирует ее публичный доступ и сделает невозможным утаивание от общественности. Правительство утвердило план реализации этих намерений в Государственной антикоррупционной программе (ГАП).
Летом Минрегион должен был подготовить проект изменений в законы, чтобы создать единый электронный Градостроительный кадастр согласно требованию Антикорстратегии. И не позднее марта следующего года он должен был заработать. Менять законы надо уже, потому что местные бюджеты не должны финансировать поддержку старой системы.
Как государство создает Градостроительный кадастр
Мининфраструктуры вместо разработки проекта, предусмотренного Государственной антикорпрограммой, разработало очередной «экспериментальный проект». Его подали на согласование в Государственную регуляторную службу за неделю до отставки вице-премьера. Нацагентство по вопросам предотвращения коррупции не согласилось с таким произвольным трактованием запланированного мероприятия, но это не остановило министерство даже при новом руководстве.
Правительство запустило создание кадастра, но на два года устанавливает новые правила для разработки, обновления, внесения изменений, экспертизы, согласований, общественных обсуждений и утверждения градостроительной документации. Все это должно происходить исключительно публично в электронной форме через новый Градостроительный кадастр, частью которого будет Реестр градостроительной документации.
Такие изменения были бы революционными, но правительственный эксперимент в части норм прямо противоречит положениям законов и его участниками автоматически являются госорганы, местная власть, разработчики градостроительной документации и экспертные организации, а также граждане, которые будут принимать участие в общественных обсуждениях.
Миф о ключевых преимуществах
Несоответствие правительственного эксперимента законодательству делает невозможным реализацию реформы и создает новые коррупционные риски. Это видно и по фактчекингу «ключевых преимуществ кадастра на общегосударственном уровне», изложенном в статье главы парламентского комитета по вопросам организации государственной власти, местного самоуправления, регионального развития и градостроительства Елены Шуляк. И здесь внимания и опровержения заслуживает каждый тезис.
Тезис 1. «Все данные в единой системе».
Такая информация будет там только в том случае, если местная власть сама ее туда добровольно загрузит. У Кабмина нет полномочий приказать местной власти совершать действия, не предусмотренные законом, поэтому в эксперименте это рекомендация, но ждет, что здесь поможет шантаж. А это противоречит евроинтеграции.
В Порядке установлено, что через шесть месяцев градостроительные условия и ограничения (градостроительства) и строительные паспорта будут выдаваться при условии внесения соответствующей градостроительной документации в Реестр градостроительной документации Градостроительного кадастра на государственном уровне. Выдача градостроев и стройпаспортов — это административная услуга, основания для отказа в предоставлении которой могут устанавливаться исключительно законами.
И это перечеркивает любой позитив от нового кадастра. Появляется возможность новых коррупционных схем: от требования взятки с застройщика за внесение градостроительной документации в кадастр, чтобы он смог получить нужные исходные данные, до более сложных и абсолютно безопасных для чиновников.
Ранее Кабмин на период действия военного положения и в течение года после его завершения разрешил проектирование без градостроительных условий и ограничений, если уполномоченный орган в течение десяти рабочих дней не подал их или отказал в подаче. Благодаря правительственному эксперименту, чиновники получили возможность не давать ответ без риска наказания — достаточно не вносить градостроительную документацию в кадастр и застройщик сможет начать строить без градостроя.
А еще чиновник может без проблем отказать в выдаче, сославшись на отсутствие градостроительной документации в кадастре и не вспомнив о нарушении требований этой градостроительной документации. После такого отказа суд быстро обяжет выдать градострои на любую незаконную прихоть застройщика.
Тезис 2. «На геопортале разместят материалы для публичного доступа, но во время военного положения действует ряд ограничений».
Здесь важны и полнота данных, и достоверность, иначе этот кадастр легко превращается в источник дезинформации.
На время военного положения для общественности закрыли доступ ко всей информации в градостроительной документации. И негативные последствия от закрытия доступа к функциональному зонированию территории, режимам охраны объектов культурного наследия и природно-заповедному фонду и прочему значительно превышают негативные последствия от получения доступа к этой же информации страной-агрессором.
Тезис 3. «Интерактивный формат данных облегчает понимание градостроительных решений».
Требования к цифровому формату градостроительной документации, который необходим для обеспечения интерактивности данных, начали действовать только летом 2021 года. Нечего красиво визуализировать, потому что его еще не успели разработать и утвердить.
Есть десятки тысяч пакетов градостроительной документации, разработанных по старым требованиям, с неограниченным сроком действия. Правительственный эксперимент не предусматривает их перевода в векторную цифровую форму. Будет простое сканирование бумажных документов и создание PDF-файлов. Это и есть «цифровизация».
И решить эту проблему постановлением Кабмина невозможно. Градостроительная документация обновляется и утверждается решениями местных рад (статья 16 Закона «О регулировании градостроительной деятельности»).
На обновление всей существующей градостроительной документации уйдут годы даже при наличии финансирования. И заставить местную власть этим заняться можно исключительно на уровне закона и обязательно предусмотрев на это субвенции из государственного бюджета.
Тезис 4. «Повышение качества градостроительной документации и защита от подделок. Геоинформационный характер системы обеспечивает привязку всех данных к конкретной территории».
Повышение качества новой градостроительной документации — безусловный позитив. Правда, экспериментальный проект предусматривает проверки формата и структуры и соответствие границ территорий, но не предусматривает проверок соблюдения требований строительных норм по планированию территорий. Разве правильность оформления градостроительной документации как электронного документа может компенсировать манипуляции с запланированным количеством социальной инфраструктуры, зеленых зон и т.п.?
Автоматическая проверка на соответствие документации высшего уровня — также безусловный позитив. Но она предусмотрена исключительно в случае, если документация высшего уровня разработана в современном цифровом формате. С учетом того, что обновления старой документации эксперимент не предусматривает, то и позитив от такой валидации будет в далеком будущем.
Тезис 5. «Кадастр автоматически формирует и выдает выписки с градостроительными условиями и ограничениями».
Экспериментальный проект не предусматривает автоматическую выдачу градостроительных условий, ограничений и строительных паспортов, хотя это требовалось Антикорстратегией и ГАП. Указанные документы, как и ранее, выдаются чиновниками с использованием Единой государственной электронной системы в сфере строительства.
Автоматически будут формироваться выписки из Реестра градостроительной документации, который является только одним из источников информации для выдачи градостроев и строительных паспортов. Но даже эти выписки будут формироваться автоматически только при наличии градостроительной документации, отвечающей новым требованиям к цифровому формату. Поэтому снова нужно напомнить, что обновление старой документации не предусмотрено.
Лучшая в мире геоинформационная система будет только дорогой игрушкой, если в ней отсутствует необходимая для работы информация. Активное создание программного комплекса Градостроительного кадастра продолжается с 2021 года — именно тогда впервые средства на его разработку были предусмотрены отдельной строкой в госбюджете.
Обновление всего существующего массива градостроительной документации для перевода его в цифровой формат, необходимый для использования в новом Градостроительном кадастре, требует не меньше времени и, скорее всего, существенно большего финансирования, чем создание соответствующей программы.
Если целью является скорейшая цифровизация сферы градостроительства для преодоления коррупции и хаотичной застройки, то эти процессы надо было проводить параллельно. В условиях войны и необходимости последующего прозрачного и эффективного восстановления быстрый запуск полноценного Градостроительного кадастра имеет еще большее значение.
Но разработанный при экс-вице-премьере Кубракове и запущенный Кабмином «эксперимент» больше напоминает сознательное затягивание запуска такого кадастра. Иначе как еще оценивать сознательное нарушение Антикоррупционной стратегии и Государственной антикоррупционной программы, что привело к очередному откладыванию начала обновления градостроительной документации как минимум на время этого двухлетнего эксперимента?
Следить в Телеграмме
Войти с помощью Facebook
Войти с помощью Twitter
Войти с помощью Google