Вслед за премьер-министром Николаем Азаровым, заявившим на прошлой неделе, что проект госбюджета на 2014 г. будет подан в Верховную Раду до конца текущего месяца, 5 ноября с.г. министр финансов Юрий Колобов сообщил, что появления этого документа можно ожидать в ближайшие две недели. Сейчас же, по его словам, ведутся плотные консультации с МВФ относительно разных подготовленных вариантов. "Надо согласовать с ними все макропоказатели, и как только согласуем - это основоположные вещи, - сразу покажем (проект госбюджета)", - добавил министр.
При этом Ю.Колобов отметил, что в любом случае документ будет включать повышение социальных стандартов, и пообещал, что и в текущем году социальные выплаты будут профинансированы, поскольку для этого "у нас есть достаточно ресурсов, мы все выплачиваем".
В то же время сохранение завышенного плана расходов на фоне сокращения ВВП и низкой инфляции обусловило уменьшение остатков на едином казначейском счете на начало ноября до самого низкого показателя с 2003 г. - до 410 млн грн. Близкие значения были только в начале января-2003 - 452 млн грн и января-2013 - 458 млн.
По итогам года, как и в 2012-м, скрытого секвестра в виде недофинансирования расходов не избежать. Если власть наступит на те же грабли и пойдет на принятие слишком "оптимистичной" госсметы-2014, не исключено, что в предвыборный год придется вполне официально проводить секвестр. В том числе за счет соцрасходов.
Правительству не хватает средств, хотя по итогам десяти месяцев доходы госказны по сравнению с аналогичным периодом 2012-го немного увеличились - на 1,9%. Проблема в том, что заложенная в госбюджете годовая "планка" роста поступлений - 6,9% (см.табл. 1 на 7-й стр.). Но в любом случае возникает вопрос: как бюджетные доходы могут увеличиваться на фоне нисходящей динамики экономики?
Тема поиска источников налоговых поступлений бюджета уже не раз становилась предметом анализа на страницах ZN.UA и еще неоднократно станет в будущем. Между тем особого внимания заслуживают и неналоговые "загашники". По данным Минфина, за девять месяцев поступления от бюджетных учреждений увеличились на 37,8% по сравнению с тремя кварталами 2012-го - до почти 21,5 млрд грн. Еще более чувствительно в относительном выражении выросли платежи НБУ - на 56,7%, до 19,75 млрд грн. При этом 23 октября на заседании бюджетного комитета ВР первый заместитель министра финансов Анатолий Мярковский сообщал, что НБУ уже заплатил в госказну 24 млрд грн.
В течение года в закон о госбюджете-2013 несколько раз вносились изменения по увеличению минимальной суммы превышения доходов над расходами, которые НБУ должен направить по итогам года в госказну. Таким образом, соответствующая сумма была увеличена с не менее 16 млрд грн до не менее 22,9 млрд. В прошлом году складывалась такая же ситуация. Планку платежей для центробанка несколько раз поднимали, увеличив с 9,6 млрд грн до 13,17 млрд. По факту же НБУ дал 23,8 млрд грн. "Обоснованность таких платежей со стороны НБУ должен еще подтвердить независимый внешний аудитор", - замечает и.о. министра финансов Игорь Уманский.
По оценкам директора департамента налоговой политики Института бюджета и социально-экономического розвития Артема Рудика, из-за того, что макроэкономические прогнозы правительства не сбываются, госказна по итогам года может недополучить около 30 млрд грн по сравнению с запланированными объемами поступлений. Соответственно, такой риск следует учитывать при подготовке госсметы на следующий год.
Как добавляет директор аналитической группы Da Vinci Анатолий Баронин, в процессе планирования лучше исходить из сдержанных прогнозов роста ВВП на 1,3–1,5% и инфляции 4–4,5% (больший уровень маловероятен с учетом того, что власть вряд ли допустит значительное ослабление гривни). "Доходная база госбюджета-2014 не должна превышать 350–355 млрд грн", - подчеркивает эксперт.
Такая оценка коррелирует с расчетами А.Рудика на текущий год и предполагает рост доходов госбюджета следующего года на 2,9–4,4% по сравнению с фактическими вероятными поступлениями в 2013-м. Напомним, что в октябрьских "черновиках" госбюджета-2014, которые появлялись в СМИ, предполагалось установить значительно более высокий ориентир доходов - 403 млрд грн (табл. 2).
В этом контексте старший аналитик Международного центра перспективных исследований Александр Жолудь подчеркивает: если госсмета-2014 будет нереалистичной, не исключено, что даже в предвыборный год власти придется идти на сокращение расходов, возможно, даже социальных.
ZN.UA уже сообщало, что по "принуждению" МВФ на наивысшем уровне обсуждаются довольно радикальные меры по оптимизации расходной части госбюджета. Среди них - ревизия системы соцльгот, повышение тарифов на газ для зажиточных граждан, сокращение расходов на госаппарат. Официально эта информация не подтвердилась, но ее и не опровергли. Сейчас же важно другое - удастся ли эти инициативы реализовать и какой эффект для бюджета они способны обеспечить?
Социально-льготный "жирок" для бюджета
Оценки экспертов по поводу потенциала для сокращения бюджетных расходов благодаря усовершенствованию системы соцльгот, субсидий, дотаций, а также урезания явно неэффективных расходов несколько отличаются. В чем все сходятся, так это в том, что "запас прочности" для госфинансов здесь огромный.
По мнению А.Рудика, без нанесения ущерба социально уязвимым слоям населения всю расходную часть бюджета реально сократить на 10–15%, т.е. на 40–60 млрд грн. А.Баронин называет сумму, по крайней мере, в 30 млрд грн. В свою очередью, заведующая отделом социальной политики Национального института стратегических исследований Ольга Пищулина осторожно подчеркивает, что потенциал оптимизации расходов госбюджета напрямую зависит от решительности законодателей.
По словам специалиста, в зависимости от масштабов пересмотра, в частности, так называемых элитных пенсий (нардепам, судьям, прокураторам и др.) объем бюджетных дотаций Пенсионному фонду на выплату пенсий, надбавок и повышений к пенсиям можно уменьшить на сумму от 5 до 20 млрд грн (в бюджете на текущий год предусмотрено 61,5 млрд грн). Если же говорить о разнообразных льготах на ЖКХ, транспорт, санаторно-курортное лечение, то экономия может колебаться от 5 до 15 млрд грн.
Для справки. По прошлогодним оценкам Минфина, соцльготы в Украине предусмотрены для приблизительно 18 млн граждан (табл. 3). Всего в государстве около 700 видов разных компенсаций, выплат и т.д. Как отмечали в Институте демографии и социальных исследований имени М.Птухи, в почти каждом втором украинском домохозяйстве есть человек, пользующийся, по крайней мере, одной льготой.
В 2012 г. кассовые расходы общего фонда госбюджета на социальные нужды (оплата труда бюджетников, на ЖКХ, питание, медикаменты, другие нужды образования, здравоохранения и т.п.) составляли 272,8 млрд грн, или 79,4% его расходов. В 2011 г. - 228,5 млрд грн и 79,5%, в 2010 г. - 212,6 млрд грн и 89,2%, соответственно.
Значительная часть средств прошлогоднего госбюджета пошла на реализацию программ по социальной защите и социальному обеспечению (табл. 4). На это было выделено 75,25 млрд грн, что больше, чем на образование, медицинскую сферу, охрану окружающей среды, ЖКХ и оборону, вместе взятые. В прош_лом году доля расходов на соцзащиту в госбюджете составляла 19% ( как и в 2011-м).
Отправной точкой для роста удельного веса расходов государства на соцобеспечение стала президентская кампания в 2004 г. Если в 2003 г. соответствующие расходы составляли 12,1%, то в 2004-м - 15,1, в 2005-м - 27,3%.
Что собственно дает основания говорить о вероятности сокращения социальных расходов при условии, когда огромное количество людей и так получает от государства мизерную помощь? Здесь есть несколько составляющих.
Во-первых, ключевой проблемой Украины является безадресность соцпомощи и неучет имущественного положения адресатов. Как следствие, господдержку получают и те люди, которые могут без нее обойтись. Скажем, при рождении ребенка деньги от государства получают и семьи миллионеров, и семьи с месячным доходом 2–3 тыс. грн. Поэтому и получается, что, как признали на Банковой, всего 25% соцпомощи в Украине направляется на поддержку действительно социально уязвимых граждан. Кроме того, в прошлом году в Институте демографии и социальных исследований НАНУ констатировали, что 10% самых бедных украинцев получают 2% льгот, а 10% самых богатых - 22%.
Во-вторых, отечественная сфера соцльгот пропитана коррупцией. Поэтому в стране много "сомнительных" инвалидов, "чернобыльцев" и др. В сущности, даже абсолютно "левые" люди, дав откат чиновникам, получают соцпомощь. Крайне непрозрачна и система распределения соцдотаций, конечным "потребителем" которых является бизнес. Это, в частности, касается сферы транспортных услуг. Соответствующие средства поступают из госбюджета на местный уровень и распределяются среди автоперевозчиков в ручном режиме, ведь адекватный учет, сколько граждан, каких именно и в
каком объеме пользуются льготами при перевозке, просто не ведется.
Отдельно стоит вопрос спецвыплат, назначаемых представителям некоторых профессиональных групп. При всем уважении к, скажем, добросовестным служителям Фемиды, которые выполняют очень важную государственную функцию, несут большие риски в своей работе и т.д., справедливость получения ими пенсий иногда на уровне 20 и больше тысяч гривен вызывает вопрос, учитывая "околотысячные" обычные пенсии граждан. Это же, в конце концов, касается и народных депутатов, бывших членов правительства, видных сотрудников прокуратуры, правоохранительных органов и пр.
Как отмечает И.Уманский, едва ли не самый большой финансовый эффект для бюджета могла бы дать оптимизация судейских пенсий. "Реализовать эту инициативу, тем более задним числом, будет непросто. Особенно если сами судьи будут решать, сокращать себе преференции или нет. Такие прецеденты уже были, опыт - негативный. Вместе с тем если будет политическая воля на наивысшем уровне, теоретически это возможно, в том числе перерасчет уже назначенных пенсий", - отмечает экс-руководитель Минфина. При этом он считает маловероятной отмену льгот для сотрудников силовых органов - МВД, прокуратуры и пр., "поскольку сейчас это непосредственная опора власти".
Учитывая чувствительность пересмотра соцльгот, тем более в предвыборный год, здесь понадобится не только политическая воля, но и значительные "технические" усилия. Причем речь идет не столько о налаживании системы монетизации льгот, выпуска социальных электронных карточек (как вариант) и т.п. Сначала нужно провести качественный аудит и сформировать единую базу данных, чтобы понять, кто, сколько и насколько обоснованно получает поддержку от государства. Работа эта уже не первый год вроде бы и ведется, но до сих пор конца ей почему-то не видно.
Ключевой момент - простых, быстрых, социально приемлемых и эффективных с бюджетной точки зрения решений здесь быть не может. Это доказал, в частности, опыт России, где сокращение госрасходов при монетизации не было абсолютным приоритетом - речь шла скорее об эффективности использования уже выделяемых средств, их адресности. Более того, негативная практика не так давно имела место в Украине в 2011 г. Речь идет об истории с "чернобыльцами". Она доказала - непродуманность, поспешность и несистемность мер только провоцирует социальный гнев. Подобный образ действий лишь дискредитирует реформы, которые объективно в Украине назрели уже очень давно.
Кроме того, можно мечтать и о том, чтобы преобразования сопровождались не декларативными, а реальными общественными обсуждениями. По крайней мере, на уровне профильных ученых, общественных объединений льготников и др. "Нужно искать баланс между интересами всех заинтересованных сторон. Льготы должны получать или социально уязвимые граждане, или имеющие действительно значительные заслуги перед государством. Если говорим, скажем, о "чернобыльцах", то компенсации должны получать настоящие ликвидаторы экологической катастрофы и люди, непосредственно пострадавшие от ее последствий, а не чиновники, которые сидели по кабинетам и перекладывали бумажки. Не говорю уже о мошенниках, которые преступным путем добились льгот", - отмечает А.Рудик.
Работа, безусловно, огромная. В сущности, нужно перезагрузить систему, которая после распада СССР принципиально не изменилась. Более того, особенно за последнее десятилетие она еще больше искажена популизмом всех без исключения приходивших к власти политических сил. Это и привело к тому, что для финансирования всех обязательств государства по соцпрограммам каждый год не хватает около 180–200 млрд грн, которые и не выплачиваются. Резонансное решение Конституционного суда в
2011 г. о финансировании "социальных" законов согласно возможностям бюджета только легитимировало уже сформировавшийся статус-кво. Да, с юридической точки зрения такой подход государства сомнителен. С экономической же - де-факто безальтернативен.
Затратные три точки
Когда говорят о необходимости постепенного приближения коммунальных тарифов к экономически обоснованному уровню, то обычно без внимания оставляют конкретные расчеты, насколько именно может уменьшиться хронический дефицит госбюджета. По расчетам А.Баронина, повышение тарифов на газ для населения на 20% позволит сократить дефицит "Нафтогаза" и бюджета на сумму около 0,2% ВВП, на 30% - 0,3% ВВП, на 40% - 0,5% ВВП. То есть речь идет приблизительно о 3–7 млрд грн. А для приведения финансового состояния НАКа в более-менее приемлемый вид этого будет явно мало.
Однако учитывая предвыборный фактор, на "общее" повышение тарифов власть не решится. Но что мешает сделать это, по крайней мере, относительно крупных (а следовательно, и зажиточных) потребителей? Может, не врут злые языки, когда говорят, что от запуска процесса подорожания "коммуналки" власть удерживает не столько переживание за простых граждан, сколько отстаивание интересов "авторитетных" людей, зарабатывающих на разнице в тарифах?
Поэтому граждане рано или поздно должны понять, что низкие тарифы - очень условная вещь. Ведь фактически рыночную цену нам все равно приходится платить - через те же невыплаченные соцльготы, недоповышенные пенсии, недополученные другие выгоды в виде лучшей инфраструктуры, более качественной работы госорганов и т.д.
Кстати, о госорганах. Сейчас изучается и возможность сокращения админзатрат, о целесообразности чего официально намекал МВФ. По данным ZN.UA, расчетная цена вопроса - около 19 млрд грн. Тема, конечно, с разных точек зрения очень чувствительная.
"Должно быть не механическое сокращение госслужащих, а пересмотр функций госорганов. Когда функций станет меньше, тогда и столько чиновников не потребуется. В противном случае при сохранении системы ту же нагрузку будет выполнять меньшее количество людей, что только снизит качество работы госорганов", - констатирует И.Уманский. По мнению же А.Рудика, целесообразно совершенно механически установить определенный процент от расходов госбюджета на каждое ведомство. "Пусть госведомства в этих рамках и набирают столько персонала, сколько захотят и могут. Главное - чтобы был результат от их работы", - отмечает эксперт.
В любом случае сложные преобразования ни граждане в целом, ни обычные госслужащие в частности однозначно не смогут воспринять, если общество не получит сигнал, что власть тоже затягивает пояса. Да, далеко не факт, что финансовый эффект от этого в масштабах государства может быть очень значительным (если говорим, например, о пресловутых депутатских пенсиях). Однако с моральной точки зрения, с точки зрения социальной справедливости это сделать крайне необходимо. А если посмотреть, например, на активы ДУСи с ее многочисленными резиденциями, водочными заводами и т.п., то и весьма даже материальный эффект вырисовывается. Может, все же пора со всем этим добром хотя бы начать прощаться (вот где прозрачная и справедливая приватизация могла бы дать не только количественный, но и качественный эффект)? По крайней мере, ради собственного самосохранения.