Тот факт, что с пенсионным законодательством не все хорошо, признает большинство политиков и экспертов. Пенсионеров не устраивают низкие пенсии, молодежь под впечатлением тезисов о нищенском размере своих будущих пенсий избегает пенсионного страхования, работодатели кричат о чрезмерном налогообложении. Минфин с ужасом наблюдает за ростом дотаций Пенсионному фонду. В общем, революционная ситуация для изменений. Вот только каких? Внедрения новейших успешных практик или очередной финансовой аферы?
Глобальные интересы сторон можно очертить следующим образом:
- пенсионеры, да и в целом граждане заинтересованы в приличных пенсиях, причем справедливых, то есть не «уравниловка» для подавляющего большинства пенсионеров в виде минимальной пенсии;
- работодатели в идеале вообще не хотели бы платить ЕСВ, окрыленные успехом снижения его вдвое в 2016 году;
- государство заинтересовано в социальном спокойствии и уменьшении бремени дотаций Пенсионному фонду.
Кроме глобальных интересов, есть также тактические. Страховые компании заинтересованы в своем участии в разделе пенсионного пирога как посредники. Минфин крайне нуждается в покупателях своих долговых обязательств для покрытия грандиозного дефицита бюджета, на который с отвращением смотрит МВФ, с боязнью — банки, ожидая кидка государства — потенциального банкрота, и с радостью иностранные финансовые спекулянты, рассчитывая на неприлично высокие купоны.
Теперь нужно перевести эти ожидания в цифры. Приемлемым считается уровень пенсий не ниже 40% от уровня зарплаты при выходе на пенсию. Если ниже, то возможны социальные катаклизмы в демократических странах, где избиратели действительно формируют властную элиту. Ведь пенсионеры добросовестно ходят на выборы и готовы проголосовать за кого угодно, кто пообещает повысить пенсии, если этот показатель, называемый коэффициентом замещения, падает ниже указанного уровня. При этом даже логичные апелляции власти о необоснованности претензий тех, кто не заработал на пенсию, не трудился в «белом» секторе экономики, не воспринимаются, — постсоветское государство всегда виновато. Пример: претензии владельцев валютных вкладов, которые были адресованы не банкам, с которыми они составляли договоры, а именно государству.
Так вот, средний коэффициент замещения сейчас составляет около 30% и демонстрирует тенденцию к снижению. Для физических лиц-предпринимателей ситуация вообще катастрофическая, — закон требует отчисления ЕСВ в размере не меньшем, чем рассчитанный согласно минимальной зарплате, что и делают большинство ФЛП. Исходя из того, что предпринимательской деятельностью занимаются люди, у которых доход значительно превышает минимальную зарплату, начисленная пенсия будет ниже этого дохода более чем в десять раз, что станет для новоиспеченного пенсионера неприятным фактом. То, что страна еще держится, объясняется не только уникальной способностью украинцев к выживанию. Влияет также фактор помощи пенсионерам от детей, а еще многочисленные государственные льготы по оплате коммунальных и социальных услуг, добивающие коммунальный транспорт и жилищную инфраструктуру.
Уровень отчислений от ЕСВ составляет 18,6% на фонд оплаты труда. И это крайняя точка, которую не уступят работодатели. Их уровень влияния на законодателей существенный, и аргументы о том, что в странах Европы отчисления в пенсионный фонд намного больше, здесь не помогут. Ведь Украина — единственная страна в Европе, где доходы Пенсионного фонда формируются только из отчислений работодателей. Тогда как за рубежом — либо только от застрахованных лиц, либо смешанно с работодателей и работников. Поэтому ЕСВ воспринимается как налог, а не как взносы на обеспечение старости работников.
Проблема дефицита Пенсионного фонда не только в старении населения, о чем постоянно говорят демографы. Более существенный фактор — низкая доля застрахованных лиц, которая коррелируется с уровнем теневой экономики. По разным оценкам, процент лиц трудоспособного возраста, не охваченных пенсионным страхованием, доходит до 40%. Следует учесть также то, что огромное количество работников оформлены на минимальную зарплату, получая остальное в «конвертах». Соответственно, и уровень отчислений ЕСВ тоже низкий. Также дефицит создается за счет доплат лицам, уровень пенсий которых, рассчитанных согласно закону, слишком низок.
Для выбора оптимальной пенсионной системы надо не только проанализировать зарубежный опыт, но и учесть особенности украинского общества, его традиции, то, что называется ментальностью.
Но сначала нужно уточнить понятия, применяемые в описании пенсионных систем. Прежде всего необходимо снять идеологический налет с понятия «солидарная система». Оно является одной из характеристик пенсионной системы и означает только то, что средства, уплачиваемые в Пенсионный фонд, сразу идут на выплаты пенсионерам, а не изымаются для финансирования экономики. Фактически это закрытая система. Точного противоположного по сути термина нет, ближайший к нему — открытая пенсионная система. Манипуляции с термином «солидарная» направлены на создание в обществе впечатления, что она априори плохая. Вместе с тем условно-накопительная часть пенсионной системы в Швеции, считающейся лучшей в Европе, носит солидарный характер: средства из нее не изымаются для направления в экономику, как в открытой системе.
Другое измерение пенсионной системы — обеспечение или накопление. Украина практически унаследовала советскую систему обеспечения старости. Характерной особенностью является то, что нет прямой связи между взносами лица и уровнем пенсии. Некоторая корреляция между пенсией и зарплатой в Украине существует, но взносы и пенсия законодательно не связаны за исключением самозанятых лиц и лиц, выбравших добровольное пенсионное страхование. Еще один признак — правительство может манипулировать уровнем пенсии, используя его как политический инструмент. Также к категории пенсионного обеспечения относятся базовые выплаты независимо от того, работал ли пенсионер. Как базовая часть пенсии пенсионное обеспечение существует во многих странах.
Понятие «накопительная» касается систем, где фиксируются индивидуальные взносы лиц. В этом она противоположна не солидарной системе, а системе пенсионного обеспечения.
И, наконец, еще одно измерение пенсионной системы — страхование или депозитирование. Понятие «страхование» означает, что при открытии пенсионного дела размеры пенсионных выплат должны зависеть от так называемого актуарного возраста, то есть от статистически определенного показателя, когда количество умерших пенсионеров отвечает количеству продолжающих жить. Этот показатель не идентичен среднему ожидаемому возрасту жизни пенсионера, немного более низкому, чем актуарный. Так вот, если страховой случай, которым, как ни печально, является смерть, происходит раньше наступления такого актуарного возраста, то средства, рассчитывавшиеся на такого пенсионера, остаются в пенсионном фонде и служат для выплаты тем, кто пережил эту возрастную планку. Таким образом фонд балансируется. Страховая система обеспечивает выплаты пенсий пожизненно.
Противоположным страхованию является депозитарная форма. Это когда средства, накопленные на счету пенсионера, разбиваются на определенный период, как правило, до того же актуарного возраста. Если такое лицо (в этом случае понятие «застрахованное» выглядит некорректно) умрет раньше, то средства на его счету наследуются. А вот когда наступает конечный срок, то выплаты прекращаются. Так произошло с хваленой накопительной системой в Чили, когда пенсионные учреждения через 30 лет после ее внедрения были атакованы пенсионерами преклонного возраста, а им неизменно отвечали: «Деньги закончились, зажились вы на свете, дамы и господа». Государство приняло на себя этот социальный удар, ведь такие пенсионеры тоже голосуют. Но серьезно призадумалось над реформированием пенсионной системы, напоминающей финансовую пирамиду. В целом депозитарная система мало чем отличается от простой банковской за исключением того, что пенсионные депозиты могут открываться только после выхода на пенсию или наступления права на выход.
И еще один признак накопительной системы — добровольность или обязательность взносов. В солидарном сегменте такие взносы являются обязательными. В открытом могут быть добровольными, а могут и обязательными. В солидарно-накопительной системе, известной под названием «условно-накопительная», пенсионные выплаты рассчитываются согласно утвержденной законом формуле, которая учитывает реальные взносы, индексированные до показателя, отражающего, как правило, среднюю зарплату на момент внесения, среднюю продолжительность жизни пенсионера. Эти расчеты зависят от объективных факторов и не могут быть предметом политических манипуляций. Но при этом государство гарантирует сохранение стоимости внесенных средств. В открытой системе уровень пенсионных выплат определяется договором между вкладчиком и оператором соответствующего пенсионного фонда и зависит от результатов экономической деятельности фонда. Сохранение стоимости внесенных средств не может гарантироваться, точно так же, как нельзя требовать от банка установления депозитной ставки, например, выше уровня инфляции.
Нужно иметь в виду также цикличность глобальных кризисов, при которых обесцениваются прежде всего долгосрочные обязательства, вложенные в малоликвидные активы. При добровольной накопительной системе риски распределяются между вкладчиком и оператором пенсионного фонда. При обязательной основное бремя рисков переводится именно на вкладчика, — оператор, имея гарантированные денежные потоки, заинтересован в первую очередь в получении своей маржи. Исключением является случай, когда решение о вложении принимается совместно с работодателем, который берет на себя риски неполучения дохода. Как правило, такой работодатель сам вносит часть взносов в накопительный фонд и внимательно следит за размещением их в низкорисковые, но прибыльные ценные бумаги. Такая система существует в некоторых странах Европы и показала себя устойчивой к глобальным вызовам. В той же Швеции часть взносов за работника делает работодатель, который по согласованию с профсоюзом размещает их в основном в связанные корпоративные активы. Но эта часть является дополнительной, премиальной. Львиная доля пенсионных выплат формируется именно из гарантированной государством условно-накопительной части.
Одно из условий открытой накопительной системы — вложение средств пенсионным фондом должно происходить, как правило, в реальный сектор экономики. Покупка государственных долговых обязательств рассматривается в порядке исключения и осуществляется лишь для покрытия текущих разрывов между поступлениями и выплатами пенсионерам. При этом бюджетная система должна предусматривать, что заимствования государство берет исключительно для финансирования инвестиционных проектов. В этом случае пенсионный фонд фактически инвестирует государственные проекты по развитию.
Еще один вопрос, носящий концептуальный характер: являются ли пенсионные взносы собственностью лица, их осуществляющего. При депозитарной системе — да, и они должны оформляться подобно простым банковским депозитам и наследоваться. При страховой — нет. При этом сами взносы служат основой для актуарных расчетов пенсионных пожизненных выплат. В случае выхода на пенсию, то есть начала выплат, возможность наследования взносов исключается. А вот если лицо умерло раньше, чем была оформлена пенсия или появилась возможность ее оформления, то возможность наследования таких выплат зависит от особенностей национального законодательства. В странах, где принцип «трех поколений» остается существенным фактором и где дети несут уголовную ответственность за содержание родителей преклонного возраста, такие средства могут наследоваться с дисконтом, зависящим от коэффициента смертности. А вот в либеральных странах, где родители и дети живут отдельно, в той же Швеции, например, средства от преждевременно умерших застрахованных лиц идут на дополнительные премиальные выплаты пенсионерам. За исключением сумм, которыми покрываются доплаты лицам, которые не смогли отложить на пенсию.
Теперь, когда более или менее были прояснены понятия, нужно рассмотреть украинскую реальность и перспективы. Итак, существующая в Украине система является солидарным, страховым обеспечением в старости.
Что предлагается правительственными инициативами? Открытая обязательная накопительная система депозитарного типа. При этом предполагается, что пенсионные фонды будут выкупать в первую очередь государственные ценные бумаги, выпущенные для покрытия дефицита бюджета, причем общего, а не капитальной его составляющей.
Что может быть альтернативой? Например, условно-накопительная страховая система, которую более подробно мы опишем в следующих публикациях.
Больше статей Юрия Ганущака читайте по ссылке.