План перевести западную финансовую помощь на восстановление из формирующего государственную региональную политику (а это условие ЕС!) Минрегиона под проектное Министерство инфраструктуры Банковая реализовала стремительно и с напором. Параллельно:
- отменив децентрализацию, вышедшую на финишную прямую, признанную G7 «необратимой реформой, которая помогла Украине удержаться в первые месяцы российской агрессии» и которая «должна стать одним из ключевых принципов процесса восстановления»;
- ликвидировав региональную политику, закрепленную законом Украины «О принципах государственной региональной политики» в июле 2022 года и нацеленную на развитие поствоенного потенциала громад и регионов (через потребности оставшихся/приехавших в результате миграции людей), а не бездумное мультиплицирование мостов, дорог и спальных районов в разрушенных городах;
- зачистив всех, кто кроме победившего во внутривидовой борьбе клана в офисе президента Украины (ОПУ), мог претендовать на раздел финансового поствоенного пирога.
В результате за столом, где будут делить ресурсы международных доноров, остались трое: глава ОПУ Андрей Ермак, глава партии СН и профильного парламентского комитета Елена Шуляк, вице-премьер, глава объединенного Министерства инфраструктуры Александр Кубраков (он же — потенциальный премьер-министр и единственный, кто гипотетически может внести коррективы в меню).
При таком раскладе международные партнеры тщетно могут направлять в Украину сколько угодно финансовых инспекций, а мы — радоваться, что заграница нам поможет. Не поможет. Если сама система публичного управления законодательно и институционно делает резкий разворот в сторону централизации, выстраиваясь под интерес конкретной группы людей, не говоря уже о прямых коррупционных схемах в ущерб государству. Так что на «горячую линию» нужно звонить прямо сейчас.
Звоним!
Как и кем реализовывался календарный план строительно-пищевой экспансии
3 ноября 2022 года
Первый публичный сигнал о подготовке властью нового меню, подал действующий премьер Денис Шмыгаль, когда по команде Банковой перевел министра регионального развития Алексея Чернышова в главы НАК. Экс-министр, некогда пребывавший в шорт-листе кастинга в премьеры, к такой, мягко говоря, нежирной кадровой ротации был готов. Так как еще с лета, после громкой презентации программы комплексного восстановления в Лугано, Чернышов (ставленник Тимура Мендича — одного из ближайших партнеров Коломойского и близкого друга первого помощника президента Сергея Шефира) не сумел попасть к президенту с собственной программой восстановления.
По нашей информации, за три года министр Чернышов успел вникнуть не только в суть градостроительной реформы Елены Шуляк, но и в региональную политику с децентрализацией. Поэтому решил поделиться с главой государства выводами о том, что поствоенное восстановление это не только стройка. Точнее — совсем не стройка. Помимо главного месседжа, что денег на глобальное восстановление в бюджете нет (и доноры во время войны не дают), в папке экс-министра было что почитать. Речь о стратегии восстановления с учетом деления регионов на четыре типа, в соответствии с вышеупомянутым законом об основах региональной политики; непопулярном в правительстве кейсе аренды жилья для ВПЛ за счет государства; выкупе государством у застройщиков уже готовых квартир для тех, чье жилье оказалось разрушенным. По цене если не фиксированной, то средней для региона, так как еще до войны рынок был перенасыщен непроданным жильем.
Двери Банковой перед Чернышовым плотно закрыл зам.главы ОПУ Кирилл Тимошенко. Куратор региональной политики, тоже мечтая о премьерстве, играл свою игру. В то время как проект «Большое строительство» (который Тимошенко реализовывал совместно с Юрием Голиком) во время войны получил еще более стойкий привкус большой коррупции, План быстрого восстановления Украины (Fast Recovery) мог стать большим заделом на будущее.
При этом, как уже писало ZN.UA, Тимошенко вошел в клинч не только с Чернышовым, но и со строительным лобби, чьи интересы во власти представляет глава партии «Слуга народа» Елена Шуляк. Весь сыр-бор тогда разгорелся из-за вполне объяснимого желания Банковой в лице Тимошенко быстро получить новое жилье для утративших жилье переселенцев. И, как следствие, государственного предложения выкупить у застройщиков готовые метры по фиксированной цене 25–30 тысяч гривен за квадрат. Но застройщики уперлись и отдавать задешево ничего не стали. Ресурса Тимошенко надавить на гидру, которую многочисленные украинские власти формировали все 30 лет независимости, оказалось недостаточно. Наверное, ресурсов хватило бы у главы ОПУ Ермака, но тот «играет» Шуляк.
Где-то в этом треугольнике внутривидовых реляций потерялся важнейший законопроект №7198 о компенсациях, принятый в первом чтении еще в апреле, сразу после деоккупации Бучи и Ирпеня. Провалилась и программа текущих и капитальных ремонтов жилья, поврежденного в результате агрессии России. Кабмин бросал областям копейки, министерство и областные ВГА сковали местные власти зарегулированным механизмом согласований по каждому окну, а в результате пострадавшие жители Бучи и Ирпеня лишь к ноябрю дождались помощи. И то не все.
И пока Чернышов, Тимошенко и Шуляк отмалчивались в ответ на критические публикации в медиа, министр инфраструктуры Александр Кубраков докладывал президенту о реальном завершении успешных восстановительных проектов: рекордный по срокам ж/д мост через реку Ирпень, оперативный ремонт поврежденных железнодорожных магистралей, введенные в строй километры разрушенных дорог, по которым ехало оружие и подкрепление на фронт. И оно того стоило. И для страны, и для президента.
8 ноября
ZN.UA опубликовало материалы с секретного совещания с участием главы государства и премьера, где была презентована новая структура правительства: вместо 20 действующих министерств власть анонсировала 14. Первым в списке стояло министерство-монстр, под крышей которого планировалось объединить Минрегион, Мининфраструктуры и Минреинтеграции. Срастись должны были еще несколько министерств, сейчас не суть важно каких, потому что уже ясно — основной целью был Минрегион.
Тогда власть оперативно получила большую порцию критики от экспертов: «Сливать Минрегион и Мининфраструктуры недопустимо!». «Минрегион и Минреинтеграции — да! Так как это о людях и формировании региональной политики в комплексе с учетом последствий войны». «Усилить Мининфраструктуры строительством — да! Так как это инфраструктура, проекты и чистый менеджмент». Однако власти хватило месяца, чтобы сбить негативную информационную волну и забыть о предостережениях экспертов.
2 декабря
Обезглавленный Минрегион распоряжением правительства вливается в Мининфраструктуры под руководство успешного менеджера Александра Кубракова, команда которого действительно тянет на себе всю логистику, включая военную. Кубраков автоматически получает статус вице-премьера. Где-то по дороге, правда, теряя Минреинтеграции. Но здесь, вероятно, менеджеры инфраструктуры решили, что отвлекаться на проблемы миллионов переселенцев не стоит. Забыв о том, что это естественная функция Минрегиона, тоже ставшего сферой их компетенции. На этом, собственно, вся анонсированная реформа Кабмина и закончилась. Дав старт новой государственной политике строительной экспансии.
13 декабря
Главой парламентского комитета по вопросам организации государственной власти, местного самоуправления, региональной политики и строительства вместо Андрея Клочко становится основной лоббист от застройщиков — Елена Шуляк. Хотя в контексте важности завершения децентрализации (еще предстоит включить госнадзор за органами местного самоуправления — ОМС) и имплементации основ поствоенной региональной политики, выписанной законом и поддержанной ЕС и G7, — которые и будут финансировать восстановление! — депутаты небезосновательно пророчили портфель главе профильного подкомитета Виталию Безгину. Однако звезды Банковой давно напророчили другое: новоиспеченная глава комитета Елена Шуляк стояла на пороге одного из самых главных голосований своей политической карьеры. К которому она шла «и по головам, и по трупам».
В тот же день — 13 декабря — под колоссальнейшим давлением строительного лобби и лично Елены Шуляк на депутатов правящей партии, в противовес возмущенных коррупционными рисками закона экспертного сообщества, Национального союза архитекторов Украины (НСАУ), а также Ассоциации городов Украины и местных властей, «слуги народа» с учетом голосов «конструктивно работающей в парламенте» ОПЗЖ протолкнули скандальный проект закона №5655.
Куратор ОМС Кирилл Тимошенко, замочив хвост в расследованиях НАБУ, предусмотрительно помалкивал. А вот новоиспеченный вице-премьер Александр Кубраков (так же, как Шуляк и Безгин, выходец из BRDO) публично поддержал «реформу» градостроительной сферы, навязанную стране Шуляк. Несмотря на то, что в день голосования общественная петиция с требованием к президенту наложить вето на законопроект №5655 набрала в три раза больше голосов, чем нужно для ее рассмотрения. Объединенное министерство практически сразу стало площадкой имплементации еще не подписанного главой государства закона. Ну а для чего же еще оно создавалось?
17 декабря
Кабмин утвердил новое Положение о Мининфраструктуры, которое в соответствии с постановлением правительства должно называться министерством развития громад, территорий и инфраструктуры. Однако из положения, старательно выписанного юристами Кубракова, буквально по Фрейду выпала функция региональной политики. Эксперты заметили, юристы поправили. Однако сути происходящего это не изменило.
24 января
С должности зам. главы ОПУ по региональной политике уволен ставший слишком токсичным для президента Кирилл Тимошенко.
Однако отставка Тимошенко, утянувшего за собой весь днепропетровский клан и четырех губернаторов, порадовала не только антикоррупционеров, но и автора вышеупомянутого законопроекта №7198 о компенсациях Елену Шуляк. Появился шанс разблокировать в Раде закон, который еще больше усилит позиции объединенного министерства. И пока президент думает, что делать с политической ответственностью за ее же скандальный закон №5655, Шуляк обещает людям быстрые компенсации за ремонты и разрушенные квартиры.
Здесь стоит зафиксировать степень цинизма этих обещаний. «В нынешней редакции закон о компенсациях — это деньги в карманы частных девелоперов, — поясняет эксперт градостроительной сферы Георгий Могильный. — Тут важно разделять строительную отрасль (т.е. непосредственно строительные компании и производителей материалов) и девелоперов (по сути — посредников). Вся реальная гигантская прибыль с маржой от строительства жилья идет именно девелоперам, а прибыли строительных компаний очень низкие.
Первая редакция законопроекта №7198 по большей части предусматривала, скорее, строительство местной и государственной властями как заказчиками квартир вместо разрушенных (компенсация квадратными метрами). Квартиры должны были быть фактически по себестоимости, с небольшим заработком для строительных компаний, а девелоперы оставались практически за бортом. Новая редакция предусматривает уже компенсацию путем финансирования покупки квартиры (деньгами через Сертификат, а не квадратными метрами) — т.е. начинают зарабатывать девелоперы как посредники», — заключил эксперт.
Важно уточнить, что в нашем привычном понимании застройщики — это и есть девелоперы. Например, «Киевгорстрой» сам ничего не строит: он нанимает строительные компании на подряд, а сам продает квартиры от своего бренда. И так происходит фактически со всеми крупными брендами — продает девелопер, который обычно никак не фигурирует в документах на строительство. Одна из причин — минимизация налогов. Непосредственно строительные компании зарабатывают нормально только на бюджетных проектах.
Что касается компенсации ремонтов поврежденного жилья, то в последней редакции закона депутаты убрали возможность получения такой финансовой компенсации. То есть те, кто готовясь к зиме одалживал или вложил в ремонт последние деньги, собирая чеки в расчете на компенсацию затрат, — ничего не получают. А те, кто еще не отремонтировал — должны ждать (возможно, годами), пока к ним придут чинить крышу или передадут материалы для ремонта. В рекламной инфографике Шуляк для народа, понятно, такие нюансы не отображаются.
В этот же день — 24 января — НАБУ за взятку в 400 тыс. долл. задержало одного из двух замов Кубракова — Василия Лозинского, взятого вице-премьером в команду из старого Минрегиона. Лозинского называют человеком премьера, по которому собственно и был нанесен удар (учитывая увольнение Лозинского за час до задержания, многие называют этот акт как спланированный Банковой, которая просто правильно навела НАБУ). Денис Шмыгаль уже неделю не комментирует арест Лозинского, очевидно понимая, что премьерского времени у него осталось немного.
Однако у представителей старого Минрегиона после ареста Лозинского его вообще не осталось. Профильные замы министра регионального развития Иван Лукеря (региональная политика) и Вячеслав Негода (децентрализация) — ключевые стейкхолдеры реформы внутри Минрегиона! — автоматически «стали токсичными» для Кубракова. Лукеря сам написал заявление, Негода - один из авторов децентрализации, отдавший реформе более десяти лет работы, был уволен без объяснений.
По нашей информации, Иван Лукеря мог остаться в новом министерстве курировать региональную политику, правда, при одном условии: если его лоббисты — а это как раз депутаты «слуги народа», причастные к децентрализации и региональной политике и пытавшиеся сохранить профессиональный костяк в новом министерстве, — проголосуют за скандальный законопроект №5655. И они проголосовали.
Однако, после того как вклинилось гражданское общество, президент может ветировать токсичный для его рейтинга закон. Именно поэтому никаких обязательств ни перед хранителями институциональной памяти — Негодой и Лукерей, ни перед страной у Кубракова и его главного консультанта Шуляк нет. Именно поэтому в основы децентрализации и региональной политики сегодня вникает бывший успешный пиар-менеджер «Укравтодора» пани Александра Азархина.
«В Минрегионе до объединения в штате работало 380 человек, в Мининфраструктуры — 309, — рассказывает сотрудник министерства. — Они своих оставляют практически всех — только не заполняют вакансии, а это номинально как раз 15% запланированного сокращения. У нас же под сокращение идет более 50%. Однако никаких официальных документов и нового штатного расписания до сих пор нет. Никому не вручили никаких уведомлений о возможном увольнении».
Люди, по словам нашего собеседника, демотивированы. Масса проектов международных доноров, которые осуществлялись для громад — остановлены. «Иногда нам звонят и задают такие вопросы, что просто хочется пойти и утопиться, — добавляет он. — Госсекретарь министерства давно уволился, а обязанности госсекретаря исполняет директор финансового департамента. Какую институциональную память он может передать? Да никакую! Все развалено, включая госслужбу. Команде, мыслящей проектами, региональная политика не интересна. А это как раз то, что не потрогать руками, но то, что составляет правила функционирования и развития громад, территорий, регионов, государства в целом».
27 января
Главой оперативно созданного Государственного агентства восстановления Кабмин назначает экс-заместителя министра инфраструктуры Мустафу Найема. Через структуру, которая напрямую подчиняется вице-премьеру Александру Кубракову, пойдет весь финансовый и смысловой процесс восстановления. Цепь замкнулась. Народные депутаты правящей партии уже подготовили законопроект, предусматривающий передачу Госагентству восстановления распорядителей и бюджетные программы Минрегиона и Минфина. Плюс Фонд ликвидации последствий вооруженной агрессии в 52 млрд грн.
К чему может привести такая экспансия и как ей можно противостоять
Таким образом, можно констатировать, что на базе объединенного министерства прямо сейчас создается государственная монополия, которая подтянет под себя не только все основные финансовые ресурсы доноров и бюджета, но и драконовские полномочия, откусив их часть у местных органов власти. В основу деятельности министерства-монстра ложится закон №5655 с явными коррупционными рисками, который отдает министерству планирование, реализацию и контроль над восстановлением. Антикоррупционный офис при Нацагентстве, о котором в день назначения Мустафы Найема громко заявил вице-премьер Александр Кубраков, на фоне настроенной системы выглядит, мягко говоря, несерьезно.
Но даже если отбросить в сторону коррупционные риски (вместе с пагубным влиянием на ситуацию строительного лобби во главе с Шуляк) и гипотетически предположить, что Мустафа Найем вместе со своим руководителем Александром Кубраковым стали инструментом в руках победившего клана (а сами при этом преследуют исключительно государственные цели и будут делать все, чтобы средства на уровне Госагентства/Мининфраструктуры распределялись и расходовались прозрачно), налицо проблема: полное непонимание сути и политик сферы, за которую они теперь отвечают и на которую международные доноры будут обращать первостепенное внимание. И речь здесь точно не об автоматическом восстановлении инфраструктуры. Что, собственно, и было официально зафиксировано группой послов G7 по поддержке реформ в Украине как приоритет на 2023 год.
Поэтому, сколько бы Мустафа Найем ни рассказывал за закрытыми дверями (в публичной плоскости коммуникации на этот счет нет) о том, что команда Кубракова — честная и сделает все правильно, как «сделала в «Укрзалізнице» и «Укравтодоре», централизовав все процессы и убрав всех, кто мешается под ногами», это непрофессионально и бесперспективно. Сравнивать государственную компанию и государственную систему, в которой согласно конституции функционируют разные виды власти — и местное самоуправление с объединенными громадами один из них — нельзя.
Поэтому все, что запланирует в рамках государственной стратегии регионального развития и восстановления Минрегион/Нацагентство, должно отвечать стратегиям развития громад. Которые, в свою очередь, часть стратегии областей. Движение снизу вверх — в этом суть децентрализации и суть восстановления. Города для людей, а не люди для городов. Так мыслит и живет ЕС, в который мы теперь кандидаты.
Если придерживаться этого принципа, становится не суть важным, кто отвечает за финансы. Как теряет актуальность и вечный спор о том (а воюющая Украина по-прежнему в числе мировых лидеров Индекса толерантности к коррупции-2022), кто больше вор — центральная власть или местная. Важно, включив все возможные антикоррупционные механизмы, соблюдать принцип распределения властных полномочий. Который сегодня открыто и цинично нарушается как на институциональном, так и законодательном уровнях.
Так, законодательной основы для создания понятной системы планировочных документов для восстановления Украины до сих пор нет. Зато помимо обнародованного, но не утвержденного Плана восстановления Украины (рассчитан на десять лет с ожидаемым финансированием в сумме более 750 млрд долл.) уже есть два вида конкурирующих планировочных документов на региональном и местном уровнях. Что опять-таки подтверждает отсутствие у государства общей региональной стратегии и согласованных действий всех ветвей власти, включая местное самоуправление.
«Неестественное включение в закон №5655 «О регулировании градостроительной деятельности» документов вне предмета правового регулирования этим законом внесло конкуренцию и на уровне стратегического планирования территориальных громад, — пишут эксперты. — «Так, закон «О принципах государственной региональной политики» определяет, что территориальные громады разрабатывают «стратегию развития территориальных громад». В то же время закон «О регулировании градостроительной деятельности» оперирует понятием «концепция интегрированного развития территории территориальной громады», которую определяет «документ стратегического планирования».
Надо уточнить, что подобный заступ строителей на территорию региональной политики произошел еще до принятия законопроекта №5655. Старый, но проверенный Шуляк зам. по строительству Наталья Козловская вела при Чернышове и теперь уже в команде Кубракова направление планов восстановления, под которое ушла вся градостроительная документация. И эти планы полностью противоречат закону о принципах региональной политики и всем ранее принятым стратегиям. Но возразить на этот счет в министерстве просто некому.
«Такая ситуация неприемлема, — продолжают эксперты. — Система планировочных документов для восстановления должна быть единой, понятной, не допускающей фрагментации и обеспечивающей восстановление и развитие территорий. Нужно сделать все, чтобы за квадратными метрами, тоннами и километрами не потерялись люди. Для этого необходимо быстро пересмотреть и согласовать между собой два закона — «О регулировании градостроительной деятельности» и «О принципах государственной региональной политики», нормы которых не могут конкурировать, а лишь дополнять друг друга».
«Люди определяют потребности в восстановлении, на людей должна быть направлена восстанавливаемая инфраструктура, — убеждены авторы закона «О принципах государственной региональной политики». — По разным оценкам, до 2030 года в Украине будет проживать от 30 до 35 миллионов человек. Это значительно меньше, чем во времена, когда строилась основная часть инфраструктурных объектов. Поэтому точно нет смысла восстанавливать то, что не будет использоваться. Не менее сложна ситуация с восстановлением отдельных населенных пунктов, особенно разрушенных полностью».
То есть путь, который Украина выбирает сегодня, сильно отличается от того, к чему призывают эксперты, что давно согласовано с международными институциями, и что само украинское государство все эти годы декларировало, стремясь в ЕС.
Сегодня сложный концептуальный европейский подход к системе государственного управления, который включает в себя формирование политик, силами победившего политического клана внутри власти заменяют более прикладным и утилитарным, свойственным проектному, а не стратегическому управлению. Отныне строительная концепция превалирует над концепцией регионального развития и децентрализации. И это очень серьезный разворот.
Позволит ли он быстро подняться поствоенной Украине? Примеры послевоенной отстройки Западной Германии, Сингапура, Южной Кореи, Японии говорят, что нет. Там проекты нанизывались на стратегию. Однако есть много стран третьего мира, которые как-то живут и в рамках утилитарного подхода. Сомали, Сирия, Гаити. Почему нам, воюющим в том числе и за европейское будущее, оказалось по пути с ними?
Наверное, потому, что людям с хорошим финансовым аппетитом, отсутствующим государственным мышлением и ложными ценностями всегда сложно наесться. А голодным всегда — чем проще, тем лучше.
Единственное, что может сильно испортить аппетит «тройке» за столом, — вето президента на закон №5655. Позиция гражданского общества может стать триггером для абсолютно новых по качеству общественных процессов. Прежде всего в профессиональном архитектурном и экспертном сообществах, которые оказались способны не только организовать петицию к президенту, переведя закон №5655 в зону политической ответственности Зеленского, но и выстроить дальнейшую стратегию, включающую создание Градостроительного кодекса. И здесь у гражданских институтов есть серьезная подпорка: местное самоуправление. Которое также не только самоорганизовалось, но и выдержало давление со стороны власти, закидавшей громады руками Шуляк «темниками» о необходимости поддержать проект №5655. Однако местные рады синхронно принимали обращения к президенту, требуя вето. Точно так же в какой-то момент ОМС официально заявят донорам о том, что процесс восстановления осуществляется централизованно в обход местных властей.
Безусловно, в случае если Банковая не услышит прямых сигналов гражданского общества, громад и международных партнеров, риски велики и после вето нас могут ждать номинальные правки и очередной круг проталкивания нового варианта старого закона. В сочетании с жесткими попытками нейтрализовать любое противодействие. Так, в отношении Национального союза архитекторов уже работает СБУ (открыто уголовное дело против главы НСАУ Александра Чижевского), с экспертами борются в суде — Елена Шуляк подала иск против нашего автора Георгия Могильного, местное самоуправление тоже ставят в рамки: речь о постыдном решении суда в отношении мэра Чернигова Владислава Атрошенко, которого суд незаконно отстранил от должности.
На повестке дня еще один инструмент, который может помочь власти и президенту закрутить гайки — введение института префектов. Законопроект №4298 о местных государственных администрациях, которым будет установлен государственный надзор за ОМС, полностью переписан ко второму чтению в пользу Банковой. Однако в этой сфере также очень сильное профессиональное и экспертное лобби, которое уже сейчас максимально мобилизовано.
Зверский аппетит вполне может привести к несварению. Однако есть надежда на то, что один из «тройки», сидящий за главным ресурсным столом страны, на которого, собственно, и ляжет вся исполнительная ответственность за страну, решит позаботиться о здоровье собственного желудка, репутации президента и будущем государства. Попытавшись увидеть его не глазами давней коллеги по BRDO Шуляк или главы президентского офиса Ермака, а глазами простых украинцев, отдающих за него свои жизни. Вот их будущее министерству/правительству Кубракова и нужно будет отстроить и восстановить.
P.S. 7 февраля состоится заседание профильного комитета Верховной Рады, где вице-премьер министр по восстановлению Украины — министр развития громад, территорий и инфраструктуры Украины Александр Кубраков будет докладывать о стратегии деятельности вверенного ему министерства. Надеемся, что уже во второй раз заявленная презентация политики объединенного министерства состоится, и в ней будут учтены риски, изложенные в этой статье.
Больше статей Инны Ведерниковой читайте по ссылке.