Поддержать
Способность ветвей власти во время войны действовать как слаженный механизм в большой степени определяет, насколько государство устойчиво к вызовам и угрозам, вставшим перед ним. Кроме усиления полномочий президента на период военного положения, чаще всего оправданного необходимостью оперативно принимать важные для страны решения, много значит также эффективная работа правительства и парламента.
В прошлом году Кабинет министров и Верховная Рада активно работали не только над сметой страны на 2023 год и многочисленными изменениями в прошлогодний бюджет. Продолжительной эпопеей было принятие законопроектов по так называемому евроинтеграционному пакету, денонсирование международных соглашений, принятие документов, касающихся войны.
Попробуем пристально посмотреть на общую работу исполнительной и законодательной ветвей власти, чтобы понять, насколько активным субъектом власти является правительство, качественно ли оно взаимодействует с парламентом, сколько правительственных инициатив стали законами и как парламент со своей стороны во время войны контролирует деятельность Кабмина.
Как правительство подает законопроекты
Единственный законодательный орган в Украине — Верховная Рада. Но полномочиями инициировать рассмотрение законопроектов наделены не только парламентарии, но и президент, и Кабмин. В этом правиле есть особенности. Например, проекты законов о ратификации или денонсации международных договоров могут вносить только президент или Кабмин.
Проект Государственного бюджета на определенный год в Верховную Раду может подавать только правительство. С этой ключевой задачей в прошлом году справились: проект главного финансового документа Кабмин внес 14 сентября, а депутаты приняли его в целом 3 ноября.
А вот дальше начинаются многочисленные «но». Во многих странах именно правительство является инициатором большинства законопроектов, поскольку у него больше всего компетенции для их подготовки, а самое важное — потребность изменения норм права ради выполнения своей программы.
В Украине как парламентско-президентской республике все должно быть аналогично. Но цифры свидетельствуют о другом. За период с 1 марта 2022 по 1 марта 2023 из 141 законопроекта, представленного Кабмином, законами стали всего 34. То есть даже не каждый четвертый. Среди инициированных правительством проектов — 20 ратификаций или денонсаций соглашений, одно утверждение программы, девять постановлений об изменении границ территорий или переименовании населенных пунктов и 111 законопроектов, из которых 98 — о внесении изменений в действующие законы.
Если посмотреть на количество инициатив, которые за указанный период стали законами, ситуация будет не лучше. В общем Верховная Рада приняла 239 законов. Из них только 34 инициировал Кабмин. Еще 32 — президент, а остальные подали народные депутаты.
Правительство не демонстрировало лидерства в инициировании самых важных для страны законов. В прошлом году самыми важными для страны законодательными инициативами были те, что связаны со вступлением в Европейский Союз. Таких проектов парламент рассмотрел шесть. Из них Кабмин инициировал только один — изменения к Закону о противодействии легализации и отмыванию средств. Остальные — авторства народных депутатов или президента.
Значит правительство вроде и ответственно за воплощение евроинтеграционных стремлений украинцев в жизнь, но когда доходит до дела, первую скрипку играют другие. Хотя именно Кабмин, а не президент или депутаты, должен быть органом, который берет на себя инициативу в подготовке необходимых законопроектов.
Бюрократия, которая мешает писать законы
Так почему такие важные законы как «О медиа» и «О национальных меньшинствах (сообществах) Украины» инициировало не правительство, у которого имеется вся статистика, информация и данные о регулировании, а народные избранники?
Такая практика обычна не только для этого созыва парламента, но и для предыдущих. И ответ весьма прост — бюрократия в Кабмине и нежелание членов правительства брать на себя политическую ответственность. Зависимым быть легче.
Если посмотреть на Регламент КМУ, то внутренняя процедура инициирования и представления законопроектов весьма сложная. Во-первых, чтобы начать разрабатывать законопроект, надо включить его в план законопроектных работ. Этот план на пять лет разрабатывает Минюст, опираясь на Программу действий правительства. Очевидно, что требование включить в эти планы усложняет начало работы над срочными проблемами, требующими быстрой реакции.
Во-вторых, все законопроекты, которые разрабатывали в министерствах или Нацбанке, требуют рассмотрения на заседании Кабинета министров. Сначала нужно согласовать проект на правительственном комитете. И только после этого его можно включить в повестку дня заседания Кабмина.
В-третьих, Регламент КМУ говорит, что когда проект закона устанавливает новые или меняет действующие нормы, которые регулируют общественные отношения, то такой документ готовится на основе концепции. Она должна включать проблему, которую надо решить, цель и сроки реализации, пути и способы решения, объем финансовых, материально-технических ресурсов и источники финансирования. Концепцию закона надо подать не позднее, чем за два месяца до завершения срока, установленного для разработки закона.
В-четвертых, Кабмин не может самостоятельно просить Верховную Раду вне очереди рассмотреть законопроект. Для этого правительство должно обращаться к президенту Украины. Эта норма абсурдна, ведь Кабинет министров имеет равноценное с депутатами и президентом право законодательной инициативы. И именно правительство, а не президент непосредственно отвечает за благосостояние украинцев. Поэтому правительство тоже должно иметь возможность вносить свои проекты как неотложные.
Учитывая такую сложность процедуры, членам правительства значительно проще передать проект для регистрации депутатам. А те не только его зарегистрируют, но и возьмут на себя репутационные потери из-за чувствительности вопросов, которые регулируются законами. Потому что далеко не каждый закон нравится большинству украинцев.
Как парламент контролирует правительство
Взаимодействие парламента и Кабмина не сводится лишь к подаче и рассмотрению законопроектов. Верховная Рада не только назначает состав правительства, но и контролирует его деятельность, следя за тем, чтобы Кабмин выполнял свою программу действий и рационально тратил бюджетные деньги. Таких механизмов парламентского контроля есть несколько.
Больше всего знаком рядовому украинцу «час вопросов к правительству». По регламенту Рады, его проводят в пятницу пленарной недели с 10 до 11 часов при участии полного состава Кабмина. Вопрос можно поставить в устной или электронной форме. Для ответа у представителей депутатских фракций и народных депутатов есть по полчаса.
С начала введения военного положения заседания Верховной Рады проходят в режиме одного пленарного заседания. Очевидно, что в таком формате работы «часа вопросов к правительству» не может быть. И это проблема, когда к безынициативности правительства добавляется его бесконтрольность.
Еще одним инструментом парламентского контроля является создание временных следователей или специальных комиссий Верховной Рады. Специальные комиссии создают для подготовки и предварительного рассмотрения вопросов или проектов законов, если предмет правового регулирования не относится к ведению ни одного комитета. Следственные комиссии создают для проведения расследования по вопросам, представляющим общественный интерес.
В прошлом году ВРУ приняла решение о создании двух следственных комиссий, деятельность которых касается работы правительства. Первая из них о расследовании возможных нарушений в обращении с гуманитарной помощью, а вторая — по вопросам мониторинга получения и использования международной материально-технической помощи во время военного положения. Пока что заключительные отчеты по результатам работы не опубликованы.
Весьма действенным механизмом парламентского контроля является участие министров в заседаниях комитетов для получения необходимых разъяснений. Последним громким примером такого контроля был вызов министра обороны Алексея Резникова для разъяснения относительно закупок питания для военных. Министр попробовал объяснить юридические тонкость контрактов, а также доложил об увольнении лица, ответственного за закупки в министерстве. Причастные к злоупотреблениям уже получили подозрения, а в самом министерстве создали Общественный антикоррупционный совет, который будет осуществлять надзор за закупками. Стало ли это реальным очищением министерства от коррупции или министру обороны просто удалось сменить вывеску — тема отдельного разговора.
Итак, во-первых, нужно признать, что в законотворческой деятельности среди всех ветвей власти Кабинет министров плетется в хвосте. У власти до сих пор больше в почете турборежим, чем основательный процесс инициирования законопроектов с написанием концепции и обсуждением со всеми заинтересованными сторонами. И именно правительство должно менять этот подход.
Другая проблема более серьезная — это нежелание премьера и остальных членов правительства брать на себя политическую ответственность. У Кабинета министров должны быть инструменты для реализации его программы, а это невозможно делать без инициирования законопроектов и готовности защищать их. Потому что плыть по течению — не лучшая стратегия для руководителя правительства в стране, которая воюет.
Во-вторых, и члены правительства, и парламентарии не всегда понимают суть парламентского контроля. Первые воспринимают его исключительно как вызов на ковер, вторые — как способ свести политические счеты. Хотя профессиональный контроль парламентом правительства в перспективе может быть полезен и для власти, и для людей, которые ждут конструктивных решений.
Следить в Телеграмме
Войти с помощью Facebook
Войти с помощью Twitter
Войти с помощью Google