Судебная реформа: заявления, проекты и реалии

Состояние нашей судебной системы уверенно приближается к своей критической отметке. Речь идет о внутреннем состоянии системы, которая неуклонно теряет логику своего функционирования. В судах все больше формализма, бюрократии, волокиты и коррупции. Воспоминания о справедливости и правосудии в контексте применения в суде права воспринимается с улыбкой. В сознании судей все больше проявляются элементы деморализации, все чаще можно услышать ностальгические воспоминания о том, что в советское время в судах был порядок.

Хождения в поисках тропы к судебной реформе, продолжающиеся в течение почти двадцати лет, приобрели четкие негативные очертания.

В последние месяцы политика снова обратила свое внимание на судебную систему. Об этом свидетельствует, в частности, пакет зарегистрированных в Верховной Раде Украины законопроектов о судоустройстве, статусе судей и судебном порядке. Приоритетными в этом ряду являются внесенные президентом Украины как первоочередные законопроекты (регистр. №№2834, 2835), которые разрабатывала Национальная комиссия по укреплению демократии и утверждению верховенства права. Именно о них прежде всего речь.

Эти законопроекты очень по-европейски подчеркивают доступность правосудия, верховенство права и справедливости в суде, но далее в тексте, основываясь на профессиональном анализе, можно увидеть следующее. Судебную систему предлагается «выписать» в форме геометрически правильной пирамиды, состоящей из участковых и окружных судов, судов апелляционных, четырех высших специализированных судов (высшего уголовного, высшего гражданского, высшего хозяйственного, высшего административного) и Верховного суда Украины. С точки зрения права, истории и нынешнего этапа развития и становления судебной системы на отечественных просторах и в мире, с точки зрения основ построения системы правосудия, эта пирамида не выдерживает никакой критики.

Так, общеизвестно, что сердцевину, основу судебной системы составляет суд общей юрисдикции, то есть тот, который рассматривает гражданские и уголовные дела. Так было всегда, в частности у наших предков, начиная с Русской Правды. Структура судов общей юрисдикции формируется в соответствии с необходимостью выполнения трех основных функций: рассмотрение дела по существу, апелляция и кассация. Классические суды общей юрисдикции имеют три уровня: местный суд, апелляционный и Верховный (или Кассационный). Именно такую структуру судов общей юрисдикции можно видеть почти во всех демократических унитарных странах.

Наряду с судами общей юрисдикции, во многих странах мира введены подсистемы специализированных судов, которые могут: представлять систему только местного уровня (суды по делам несовершеннолетних); действовать при государственных учреждениях (фискальные, налоговые суды); действовать как самостоятельные учреждения (Претен­циозный суд США, Федеральный патентный суд ФРГ); существовать как суды при негосударственных организациях.

Специализированные суды обычно называют квазисудами, зачастую они действуют на основах коллегиальности. В состав такого суда, как правило, наряду с профессиональным юристом входят или специалисты в определенной отрасли (экономике, торговле, таможенном деле, патентоведении, педагогике и тому подобное), или представители соответствующих ассоциаций (работодателей, наемных работников и т. п.).

Подсистема специализированных судов может по-разному «присоединяться» к системе судов общей юрисдикции. Такое присоединение осуществляется через возможность пересмотра решений специализированного суда в суде общей юрисдикции, в частности это присоединение может быть осуществлено и на уровне местного суда, и на уровне апелляционного, и на уровне кассационной инстанции.

Авторы законопроекта по судоустройству (регистр. № 2834) решили перечеркнуть различие между общими и специализированными (особыми) судами. Они методологически неправильно предлагают предоставить всем судам (уголовный, гражданский, хозяйственный и административный) статус специализированных (ст.17 проекта).

Такой подход сформирован на основе неправильного понимания принципа специализации в судах. Классическим как для стран континентальной, так и англосаксонской правовой семьи, считается раздельное понимание специализации судей и специализации судов. Под специализацией судей подразумевают специализацию судей отдельного суда при рассмотрении определенных категорий дел. Под специализацией судов — наличие в судебной системе, наряду с судами общей юрисдикции, также специализированных судов (то есть таких, у которых есть существенные особенности, и они, соответственно, отличаются этим от общих).

Методологически неправильным является путь развития судебной системы по одинаковой логике для общих и специализирован­ных судов. Как свидетельствует мировой и собственный исторический опыт, логика в обоих случаях принципиально различна.

Предложение о формировании для общих судов четырехуровневой судебной системы не соответствует соотношению с тремя основными функциями правосудия (рассмотрение по сути, апелляция и кассация), не соответствует практике европейских и других демократических унитарных государств, является шагом к явному ухудшению условий доступа к правосудию.

Методологически неправильным является путь «расчленения» судов общей юрисдикции на два отдельных звена: отдельный уголовный суд и отдельный гражданский суд (ст. 29 проекта). Общая юрисдикция — это центральная составляющая судебной системы, ее основа, которая должна оставаться целостной.

То, что судебная система состоит из четырех «равновеликих» по содержанию полномочий звеньев судебных юрисдикций (ст.ст. 16, 17 проекта), создает неразрешимый конфликт правил подведомственности и подсудности. Сейчас всем известны тысячи случаев вынесения в Украине судами различных юрисдикций различных решений по одному и тому же правовому спору, между теми же сторонами и по тому же самому предмету спора. На это указывают министры юстиции, об этом говорят политики, а предлагают, как вытекает из указанного законопроекта, «выход», …который еще больше ухудшить ситуацию. Дело в том, что всю совокупность будущих правовых споров заранее определить невозможно, невозможно выписать правила подсудности под «равновеликие» судебные юрисдикции. Судебная система объективно должна быть асимметричной. Правила подсудности в ней определяются по формуле «специализированные суды принимают к рассмотрению только конкретные, исчерпывающе определенные категории дел, а остальные дела — подсудны общему суду».

Система правил подсудности ныне в Украине разрушена. Это разрушение произошло во время непрофессионального введения в 2005 году новых Гражданского процессуального кодекса и Кодекса административного судопроизводства Украины. В результате существуют десятки тысяч случаев, когда квалифицированные судьи не могут определить подсудность дел. Люди поочередно обращаются в различные суды и повсюду получают определение о неподсудности их дела этому суду. Судебные дела «свободно перекочевывают» из гражданской юрисдикции в административную, из хозяйственной в административную — и наоборот. Дела делятся «на куски» и отдельно рассматриваются в различных юрисдикциях. Эта неразбериха вызвана непрофессиональностью авторов указанных кодексов и политиков, которые их приняли, подписали и за полтора месяца внедрили в практику. Кстати, авторы Гражданского процессуального кодекса, Кодекса административного судопроизводства Украины, проектов по судоустройству и о статусе судей — одни и те же.

С 1 сентября 2005 года в Ук­раи­не начал действовать административный суд. Первые его шаги сопровождались громкими заявлениями разработчиков и политиков о том, что отныне граждане Украины получили надежную защиту от своеволия чиновников. Действительно ли граждане получили такую судебную защиту, можно спросить у них самих.

А на разработку и введение административной юстиции израсхо­довали немало средств государ­ства и международных фондов (только заграничных вояжей сколь­ко осуществили специалисты).

Если не принимать во внимание случаи исторического формирования в отдельных странах административной юстиции путем введения особого органа — государственного совета (Франция, 1790—1799 годы), то обычно административную юстицию расстраивают снизу, начиная с местного уровня. Введение новой подсистемы судов всегда надо начинать с четкого и понятного определения их юрисдикции. В Украине сначала приняли решение о создании Высшего административного суда и начали его формировать, поскольку аналогичные по названию существуют в других странах. На потом оставили выяснение основного вопроса: а какую же отдельную группу материальных норм «будет обслуживать» административное судопроизводство? Как следствие, подведомственность этого суда наполнили политико-волюнтаристским методом — «что в голову пришло». И, соответственно, разрушили правила подсудности во всей судебной системе. Наполнили их подведомственность таким объемом дел, который объективно административные суды не смогли своевременно «переварить».

Сложилась уникальная ситуация: административные суды по вопросам подведомственности фактически конкурируют с Консти­туционным судом Украины, и все общество выясняет, какой из этих судов должен рассматривать дело об увольнении министра или о законности действий главы парламента. При надлежащей организации судебной системы конкуренция с конституционной юстицией возможна только со стороны общих судов, что объективно обусловливается «близостью» судебных проверок на предмет законности и конституционности. Специализи­рованные суды по вопросам подведомственности должны поодиночке «контактировать» исключительно с судом общей юрисдикции.

Создание административной юстиции в Украине фактически «калькирует» существующую систему хозяйственных судов путем «перетягивания канатов» подведомственности с последними. Но ведь хозяйственную юстицию мы получили от советской системы, трансформировав государственный арбитраж в систему сначала арбитражных, а потом — хозяйственных судов. Получили под патронатом административно-политическо-бизнесовой элиты, которая до 2001 года не отпускала эти суды из сферы своего контроля. Но вместо того, чтобы постепенно осуществлять реформу хозяйственной юстиции, а параллельно на абсолютно другой основе создавать юстицию административную, реформаторы идут путем копирования и консервирования старых проблемных судебных форм.

Прежде чем делать следующие шаги судебной реформы, надо четко понимать, что сейчас в Украине фактически созданы три суда общей юрисдикции: общий, хозяйственный и административный. Они одинаковы по статусу судей, по характеру судебных процедур и по содержанию полномочий относительно правопризнания, правоопределения и правопреобразования. Юрисдикции этих судов недопустимо накладываются друг на друга. Как результат — в судебной системе хаос.

Проектами предлагается «расчленение кассации» судов общей юрисдикции на три инстанции путем создания отдельных выс­шего уголовного и высшего гражданского судов в придачу к Верховному суду Украины. Но ведь это путь к гибели кассации. Ярким примером неэффективности кассации является нынешняя «расчлененная» двойная кассация для хозяйственных и административных дел. То есть двойная кассация, по которой первую кассацию выполняет высший специализированный суд, а вторую — кассацию на кассацию — Верховный суд Украины. В цивилизованном мире ничего подобного не происходит.

Кстати, начиная с 2001 года, логика развития Верховного суда Украины неуклонно повторяла общую структурную логику развития судебной системы: присоединилась система хозяйственных судов — в ВС создали судебную палату по хозяйственным делам; ввели административные суды — в ВС появляется палата по административным делам. Таким образом, сейчас в его структуре действуют четыре судебные палаты и Военная коллегия (каждая подструктура со своим ресурсом обеспечения).

В действительности же роль высшего суда в стране состоит в интегрировании (объединении) функции правоприменения в судах. На основе интегрирования отраслей права в Верховном суде можно обосновать создание двух, максимум — трех палат, что существует в большинстве современных стран мира и было в дореволюционном Сенате в собственной истории. Для уголовных, военно-уголовных дел и дел об административных правонарушениях нужна только одна Судебная палата, для остальных — достаточно Судебной палаты по гражданским делам, в структуре которой могут создаваться секции (отделения) по трудовым, социальным, хозяйственным спорам и тому подобное. При желании можно выделить небольшую третью Судебную палату, рассматривающую споры по вопросам надлежащего осуществления административных услуг.

Функция кассации — это не только форма работы суда вышестоящей инстанции, это общесоциальная функция, которая очень важна для каждого гражданина, каждого юридического лица. Это функция, которая каждому должна давать ответ на вопрос, как понимать и правильно применять ту или иную материальную или процессуальную правовую норму. Давать этот ответ четко, однозначно и, разумеется, по результатам рассмотрения конкретных судебных дел, как и происходит в демократических странах мира.

По набору «кассационных» инструментов (доминирование формальной стороны во время пересмотра дел над содержательной, обобщение судебной практики, дача вне отправления правосудия разъяснения высшими судами низшим правильности применения действующего законодательства) проект консервирует старую, советскую по содержанию, конструкцию полномочий выс­ших судебных инстанций и тем самым полностью перечеркивает путь к утверждению верховенства права, призыв к чему содержится в ст. 6 проекта.

Обобщение судебной практики, предоставление разъяснений правильности применения действующего законодательства вне процедуры рассмотрения конкретного дела, возложение на судей высшей квалификации работы клерков по отыскиванию в делах формальных зацепок для отмены судебных решений (потому что нет справки, не так фамилия написана, не то местонахождение указано в документах и т.п.) — все это не имеет никакого отношения к функции кассации демократического образца.

Проект делает акцент на том, что за Верховным судом Украины должна остаться функция пересмотра дел по исключительным обстоятельствам. Такой пересмотр — это изобретение современных украинских юристов, которые до сих пор не объяснили, что это такое, и, надо отметить, никогда не объяснят. Ни теории судебного процесса, ни мировой практике ничего не известно о такой форме пересмотра судебных решений. Наделение Верховного суда Украины только указанной функцией пересмотра дел по исключительным обстоятельствам превратит его в институт с непонятными полномочиями.

Консервирование регулируемого исключительно законом судейского самоуправления фактически перекрывает путь к формированию в Украине судейских ассоциаций на добровольной основе, то есть на той основе, на которой они много лет действуют в демократических странах мира.

Внесенным на рассмотрение Верховной Рады Украины проектом закона Украины «О внесении изменений в Закон Украины «О статусе судей» № 2835 предлагается принять закон о статусе судей в новой редакции. Если давать характеристику в общем измерении, то проект консервирует действующий сейчас двухуровневый порядок назначения (избрания) судей, порядок, которого сегодня нет ни в одной из стран демократического мира.

Проект утверждает абсолютно неевропейскую идею единого статуса судьи для всех порядков судопроизводства. Европа и остальной демократический мир давно находятся на позиции дифференциации порядков судопроизводства с различным статусом судей в них. Именно такой подход заложен в ст.127 Конституции Украины. Именно дифференцированная судебная система дает наивысший уровень доступа к правосудию.

Проект делает акцент исключительно на конкурсном отборе, а история и мировой опыт утверждают, что во главе угла отбора кандидатов на должность судьи должны лежать рекомендации авторитетнейших представителей юридической профессии и безупречное служение кандидата принципам и идеалам права (а не только стажа работы). В проекте много экзаменов, тестов, конкурсов, собеседований, эффективность которых еще надо доказать.

Вместо явно надуманных институтов прекращения, приостановки и восстановления полномочий судьи желательно было бы воспользоваться проверенными мировой практикой институтами, в частности такими, как процедура импичмента судьи.

Авторы указанных законопроектов больше беспокоились не об их содержании, а о том, чтобы как можно скорее отчитаться перед главой государства о своих успехах в разработке документов по вопросам судебной реформы. И им это удалось. Законопроекты поддержаны комитетом по вопросам правосудия Верховной Рады Украины. В частности, председатель комитета господин
С.Кивалов в одном из интервью отметил, что принятие этих законопроектов позволит решить до 90 процентов проблем в судебной системе Украины. Хотелось бы не согласиться с этим мнением, а спрогнозировать абсолютно противоположный эффект. В случае их принятия в судебной системе будет на 90 процентов проблем больше.

В упомянутом интервью С.Кивалов как глава комитета по вопросам правосудия сделал сенсационное заявление: «Сегодня у нас есть стратегия судебной реформы». И расшифровал его: «Если конкретно, то суть стратегии судебной реформы такова: укрепление административно-командной вертикали в судебной власти Украины. Предусматривается, что достичь этого можно, во-первых, предоставив контрольные полномочия высшим судам над низшими. Во-вторых, вернувшись к практике пересмотра судебных решений в порядке надзора. В-третьих, усилив роль председателей судов в организации работы судей. В-четвертых, наделив Верховный суд Украины правом законодательной инициативы и придав его разъяснениям обязательную силу».

То есть «приехали». Одним из ключевых должностных лиц парламента провозглашается стратегия возвращения ко временам середины 80-х годов, к идеологии административно-командной системы. Вполне «европейский» подход!

Кроме указанных проектов, в Верховной Раде Украины находятся и другие законопроекты по этим вопросам. Воздавая должное труду их авторов, к сожалению, приходится констатировать, что от советской идеологии и эти законопроекты отошли недалеко.

В США специализированные суды созданы как на федеральном уровне (Претенциозный суд, Суд по внешней торговле, Суд по таможенным делам), так и на уровне штатов: суды по земельным спорам, по наследству, о нарушении правил дорожного движения, семейные суды.

В Англии и Уэльсе с 1956 года функционирует Суд по рассмотрению жалоб на ограничение свободы предпринимательства, в 1964 году были образованы промышленные трибуналы, в компетенцию которых входит рассмотрение трудовых споров, также действуют административные трибуналы.

В Австрии действует Патентный суд, состоящий из юристов и специалистов по различным отраслям знаний, которые рассматривают споры о признании патентов недействительными; также, в соответст­вии с законом от 1946 г., действуют специализирован­ные суды по трудовым делам, рассматривающие кон­фликты между предпринимателями и наемными работниками, а кроме них — третейские суды по вопро­сам социального страхования (закон от 1955 г.).

К судебным органам специальной юрисдикции в Германии относятся суды административной, финансовой, трудовой, социальной юстиции, Федеральный патентный суд и система дисциплинарных судов.

Во Франции в состав специализированных судов входят торговые трибуналы, советы прюдомов, комиссии по социальному страхованию, паритетные трибуналы по земельной аренде, трибуналы по морской торговле. В Швеции — это суды по жилищным вопросам, по делам о земельной собственности, по делам социального страхования, коммерческие суды. Приведенный перечень, бесспорно, не является исчерпывающим.

В истории Украины существовал целый ряд специализированных судов (цеховые, ярмарочные, таможенные, Суд греческого нежинского братства). В начале XIX века были образованы специализированные коммерческие суды. И это полностью соответствовало общеевропейской традиции. По большому счету, казацкие суды в период литовскопольской эпохи были специализированными, особыми судами по отношению к общим судам литовскопольского государства, а в период Царской России у них был тот же статус особых судов относительно системы российских судов (приказов, со временем — коллегий).