Реформа милиции. Попытка номер три

Не секрет, что никакое другое ведомство страны не привлекает столько внимания общественности, как Министерство внутренних дел Украины. Ведь вопросы функционирования его системы, реорганизации, любых преобразований — в особенности результатов конкретной деятельности всех подразделений — находятся под постоянным пристальным вниманием общества.

Совершенствование системы МВД проводится с момента обретения Украиной независимости. За этот период были разработаны по меньшей мере две основные концепции ее реформирования. И хоть сделано было немало, к сожалению, планы и поныне полностью не реализованы.

Аксиомой является то, что реформа предполагает отказ от определенных стереотипов, ломку старых традиций, отказ от консервативных взглядов, выработку новой идеологии и философии. Это — стратегия жизни, стратегия развития и деятельности государства. Прежде всего совершенствование работы МВД предполагает оптимизацию его структуры, функциональных особенностей, приведение их в соответствие с общественными требованиями, интеграционными процессами, происходящими в мировом сообществе и в Европе, с тенденциями развития транснациональной преступности.

Мне пришлось побывать приблизительно в двух десятках стран, знакомиться и анализировать деятельность систем правоохранительных органов разных государств. Могу подтвердить, что, безусловно, у них есть немало хорошего. Но, будучи объективным, должен отметить недостатки. Там много такого, что в нашей работе применимо не может быть. Вот почему следует разрабатывать собственную модель деятельности. Такую, которая бы полностью отвечала нашей ментальности и национальным особенностям. Она должна базироваться на фундаменте не только отечественных общественных и философских традиций, но и на исторических и культурных.

Восемь лет назад мне довелось побывать в Филадельфии, детально ознакомиться с работой американской полиции в этом пятимиллионном городе. Меня ошеломили приведенные заморскими коллегами данные: на территории упомянутого мегаполиса ежесуточно совершается около 80 грабежей и разбоев, несколько сотен краж и других преступлений.

Американские правоохранители спросили: «А как у вас?».

Я ответил, что у нас подобные данные в несколько раз меньше. В то время в почти трехмиллионном Киеве в сутки регистрировалось три разбоя, пять грабежей, до тридцати краж. Говорю об этом также и потому, что в Украине совершенно иная структура — и динамика, и уровень преступности. Именно поэтому мы не должны, просто не имеем права слепо копировать опыт других государств в организации работы правоохранительных органов.

Структура

Понятно, любая система реформируется, начиная со структурных изменений. Именно структурные формирования — ее основной элемент. Вот почему, по моему глубокому убеждению, в систему МВД основным структурным звеном должна войти национальная милиция. Наконец-то мы дождались принятия такого решения с участием президента Украины В. Ющенко на недавнем заседании СНБО.

Национальная милиция — именно та структура, которая составляет костяк системы Министерства внутренних дел. Это то звено, которое обеспечивает предупреждение преступлений, их раскрытие, занимается расследованием, осуществляет административные функции милиции, охрану общественного порядка, обеспечивает безопасность движения на транспорте и решает целый ряд других жизненно важных вопросов.

Принципиально важно, что национальная милиция как самостоятельная полицейская структура входит в состав МВД со всеми своими атрибутами.

Прежде всего она должна включать в себя криминальную милицию, куда войдут: уголовный розыск, подразделения по борьбе с незаконным оборотом наркотиков, торговлей людьми, криминальная милиция по делам несовершеннолетних, оперативно-технические, разведывательные подразделения.

Следующим блоком национальной милиции должна быть милиция общественной безопасности, которая в государстве занимается поддержанием общественного порядка (патрульно-постовая служба, участковые, разрешительная система, госавтоинспекция). Сюда же может быть отнесена и служба государственной охраны. Я согласен с тем, что это, так сказать, уже сложившееся традиционное построение милиции.

Но убежден, что в составе национальной милиции целесообразно создать совершенно новый самостоятельный блок милиции экономической безопасности. Как известно, ранее подобные подразделения входили в состав криминальной милиции. Однако ни по своим функциям, ни по выполняемым задачам последние к криминальной милиции не относятся. Сюда должны войти подразделения милиции по борьбе с экономическими преступлениями, а также выведенная из департамента налоговой администрации налоговая милиция.

И наконец, в состав национальной милиции должны войти также специальные подразделения по борьбе с организованной преступностью. При этом необходимо будет восстановить статус этих подразделений. Принятое год назад решение о включении Главного управления по борьбе с организованной преступностью МВД в состав криминальной милиции было непродуманным и поспешным. Ведь с момента принятия Закона Украины «Об организационно-правовых основах борьбы с организованной преступностью» эти подразделения являются самостоятельными. Практика и результаты их многолетней работы убедительно доказали необходимость их деятельности.

Вторым базовым структурным звеном системы МВД должны стать внутренние войска. В настоящее время изучается возможность и целесообразность именовать их Национальной гвардией Украины.

Мы глубоко убеждены, что нет необходимости возвращаться к старому названию: Национальная гвардия решала иные задачи, и в самом ее названии содержится совершенно иной смысл. Общеизвестно, что внутренние войска создаются прежде всего для поддержания общественного порядка. Выполняют они и другие, предусмотренные законодательством специальные функции. Более всего им подходит название — Силы оперативного или быстрого реагирования. Но главное все же — четко определить задачи, функции, численность внутренних войск.

Третьей составной системы Министерства внутренних дел должна стать государственная миграционная служба. Как известно, ее создание предусматривается новой концепцией совершенствования работы правоохранительных органов. Несомненно, в нее должны войти не только ныне существующий государственный департамент по делам гражданства, миграции и регистрации физических лиц, но и государственный комитет по делам национальностей и миграции на правах правительственного органа государственного управления.

Следуя логике, сюда же можно было включить и ряд подразделений Госкомграницы. Ведь прежде всего они выполняют функции по борьбе с незаконной миграцией, контрабандой. Более того, это бы отвечало предмету регулирования указанной проблемы.

Четвертое звено системы МВД — служба следствия. Видимо, есть смысл назвать ее службой досудебного следствия: в этой сфере, в связи с ожидаемым принятием в ближайшее время уголовно-процессуального кодекса, произойдут существенные изменения. Эту службу целесообразно сохранить в системе МВД. Ведь не кто иной, как следователи МВД расследуют более 90 процентов всех уголовных дел.

И, наконец, пятое звено — обслуживающие подразделения МВД, включающие кадровые, административно-технические и финансовые структуры.

Именно по такой схеме, по нашему убеждению, наиболее эффективно и оперативно будет действовать вся реорганизованная система МВД.

Остановлюсь на отдельных особенностях деятельности этой системы, которые должны быть учтены при проведении совершенствования системы МВД.

Что касается блока криминальной милиции, то вряд ли здесь целесообразно проводить какую-либо коренную реорганизацию. Поскольку сложившаяся структура уголовного розыска, подразделений по борьбе с незаконным оборотом наркотиков, вновь созданного управления по борьбе с незаконной торговлей людьми, милиции по делам несовершеннолетних уже апробированы жизнью. Они позитивно себя зарекомендовали, с ощутимой отдачей работают уже десятки лет, имеют ценный наработанный опыт. Вывод тут должен быть один — необходимо совершенствовать кадровую работу, добиваться большей конкретной отдачи, внедрять передовой опыт.

Акцентируя внимание на работе милиции общественной безопасности, следует сосредоточить внимание на ее главном звене — патрульно-постовой службе и необходимости обеспечения ее современным оснащением.

Важной является работа участковых инспекторов также активно-действенного отряда службы общественной безопасности. Именно эта служба реформировалась приблизительно каждые два-три года. К сожалению, ожидаемого улучшения работы не последовало. Причина — в отсутствии всесторонне продуманной стратегии.

Исторически сложилось так, что в упомянутой службе работали инспектора, ближе всего находящиеся к народу, а потому знающие все насущные проблемы его жизни. Именно в лице участковых жители районов видели своих защитников и надежных помощников в беде. И сейчас фигура «украинских шерифов» для масс определяет лицо правоохранителей. Вот почему необходимо, не откладывая решение этой проблемы на завтрашний день, установить статус участковых. Без четкого и конкретного определения их обязанностей невозможно повысить отдачу на этом решающем для правовых органов направлении. Когда на одного человека навешиваются обязанности по сотням направлений профилактической работы, отдачи не жди.

Необходимо решительно, раз и навсегда, покончить с практикой тоталитарного государства. Не могу в связи с этим не вспомнить о случае тридцатилетней давности. В ту пору я работал следователем. На заседании бюро горкома партии сняли с работы начальника милиции, прокурора района и участкового, серьезно наказав их и по партийной линии. Суть заключалась в том, что к прокурору района пришел гражданин с жалобой на то, что ему изменяет жена. В подтверждение он принес нижнее белье супруги со следами, позволяющими, при желании, установить личность ее любовника. Реакция прокурора была соответствующей. Посчитав заявителя психопатом, он корректно выставил его за дверь. Однако через день упомянутый гражданин убил жену и тещу. Прокурору и начальнику милиции поставили в вину то, что они не приняли мер для предотвращения двойного убийства. Сейчас это может показаться смешным, но тогда было далеко не до смеха. Представители старшего поколения памятуют, как в те времена на милицию «вешали всех собак», заставляя заниматься не свойственными ей обязанностями. Да и если до конца быть честными, то и сейчас подобное кое-где сохранилось.

Милиция должна выполнять исключительно свои непосредственные функции. Недаром научные исследования доказывают, что органы правопорядка могут влиять лишь на пятую часть факторов, которые способствуют совершению преступлений или правонарушений. Как видим, четыре пятых находятся в сфере деятельности других структур.

Исходя из этого, мы обязаны наделить участкового совершенно определенными полномочиями и потребовать четко заниматься не «от 100 — и до бесконечности» виртуально-абстрактными проблемами, а 10—15 конкретными. Не глобальными и необъятными, а реальными и осуществимыми.

Теперь о той службе, которая по специфике своей работы обязана действовать у всех на виду и которую очень серьезно критиковал президент Украины. Речь идет именно о госавтоинспекции. Критика, следует сказать, вполне справедливая. В работе всех подразделений ГАИ много существенных недостатков. Но эта служба необходима не только самой милиции, но и всему обществу. Требуется четко определить сферу ее непосредственной деятельности. Создание конгломерата патрульно-постовой и дорожно-патрульной службы вряд ли принесет ожидаемый эффект. Не следует слепо копировать опыт других стран. Там совсем по-иному складывалась система управления, как и система органов власти. У нас другой менталитет, другие национальные традиции, которые нельзя не учитывать.

Ни в коем случае нельзя искусственно объединять ППС и ГАИ прежде всего потому, что они выполняют разные задачи. Подобные наряды будут с большим удовольствием решать проблемы безопасности дорожного движения на определенной территории, даже если перед ними будут поставлены также иные задачи.

Ведь интереснее да и, несомненно, легче выявить водителя, который создал аварийную ситуацию, превысил скорость или поехал на запрещающий знак либо сигнал светофора, чем задержать хулигана или грабителя, возиться с пьяным. Последнее не только намного сложнее, но и опаснее. Именно поэтому каждая из этих служб должна заниматься своим делом, а волевым решением объединять их усилия необходимо только в случае выполнения комплексных задач.

В начале публикации мы уже вели речь о специальных подразделениях по борьбе с организованной преступностью. Замечу, они в Украине действуют уже более 15 лет. И как бы их ни критиковали, накопленный опыт работы подтверждает необходимость их дальнейшего совершенствования. Неопровержимо, что с момента их создания проделана большая и очень полезная для общества работа. Можно, пожалуй, согласиться с тем, что сейчас их следует именовать специальными подразделениями по борьбе с организованной преступностью и коррупцией.

В соответствии с законом, о котором уже упоминалось, эти оперативные подразделения имеют право на самостоятельное функционирование. Перед ними стоят конкретные задачи, которые они должны выполнять самостоятельно, подчиняясь исключительно своему непосредственному руководителю и министру внутренних дел. На местах — соответствующему начальнику областного управления.

Прежде всего деятельность этих спецподразделений должна быть посвящена: сбору разведывательной, оперативной информации о преступных объединениях, осуществляющих преступную деятельность; всемерному их разоблачению. Они должны быть способны в установленном законом порядке постоянно вести работу по их ликвидации.

И еще два главных направления. Это противодействие международной, транснациональной преступности и борьба с коррупцией. Здесь как нигде необходимы кардинальные подходы, должен широко использоваться опыт, наработанный в других странах. Прежде всего в системе МВД должны быть созданы специальные подразделения противодействия коррупции. Наверное, это соответствовало бы современным реалиям. Настоятельным требованием жизни является создание в регионах независимых подразделений, подчиняющихся центральному органу — главку по борьбе с организованной преступностью Министерства внутренних дел Украины. Независимая служба не будет подвергаться влиянию тех или иных чиновников, наделенных властными полномочиями.

Мы уже останавливались на проблеме создания милиции экономической безопасности. Подразделения противодействия экономическим преступлениям существуют довольно давно и имеют качественные наработки. Система подобных подразделений в Украине весьма разветвленная. Единственное, что, по моему убеждению, здесь необходимо было бы предусмотреть — возобновить работу структур по борьбе с взяточничеством. Их также следует подчинить исключительно милиции экономической безопасности Украины. В их состав целесообразно включить подразделения налоговой милиции. Сохранять за ними имеющееся сейчас название не следует. Они должны быть составной частью милиции экономической безопасности и заниматься борьбой с нарушениями налогового законодательства.

Местная милиция — ее нередко называют муниципальной, — но поскольку у нас нет муниципалитетов, в законе она называется местной. Местная милиция создается в структуре органов регионального самоуправления и должна иметь двойное подчинение, так как финансируется из местных бюджетов.

Подобная структура у нас новая. И хотя в отдельных регионах местная милиция уже существует, попытки расширения деятельности подобной структуры еще весьма робкие и пока носят локальный характер.

Здесь возникает закономерный вопрос, имеет ли право на существование подобная милицейская структура? Окончательный вывод сделает жизнь. Лично я отношусь к ее деятельности скептически. Откровенно говоря, создается она, потому что открывается надежный источник ее финансирования. Анализировать же работу местной милиции станет возможным только после определенного периода ее деятельности. Да и только после этого возможно будет окончательно определить ее структуру, хоть законодательно вроде бы все предусмотрено.

Но определяющим является то, что местная милиция создается для того, чтобы выполнять милицейские, и ни в коем случае другие политические, жандармские функции. И этим в своей повседневной деятельности должны постоянно руководствоваться градоначальники и руководители районов. Создаваемая «новая милиция» не должна превратиться у местных политиков в «карманную». В таком случае Министерство внутренних дел Украины будет заниматься не работой, а постоянным улаживанием отношений между местным руководителем и начальником местной милиции. А он по закону является заместителем начальника соответствующей государственной милиции.

Количество и качество

В проводимой реформе главное не сама структура, а ее действенность, возможность функционирования с наибольшей отдачей.

Позволю себе напомнить и о том, что в последние годы притчей во языцех оставался именно вопрос критериев оценки работы системы МВД. Однако и поныне на этом направлении так и не достигнуто существенного прогресса. Ведь не секрет, что во время выступлений руководителей милиции даже сейчас слышишь о том, что, мол, на столько-то меньше совершено преступлений, убийств, краж и т. д. Но вряд ли это полностью заслуга милиции. Мы уже говорили о том, что она может влиять лишь на пятую часть всех факторов, которые порождают преступность. Скорее всего, это заслуга совершенно других общественных структур. Хотя в определенной мере и милиции.

Напрашивается вывод, что работа милиции должна оцениваться по тому, сколько преступлений выявлено, сколько лиц привлечено к уголовной ответственности, сколько раскрыто преступлений ею самой с привлечением других сил: общественных структур, других ведомств и организаций.

Если вести речь о предупреждении преступлений или правонарушений, то это также должно иметь вполне конкретное воплощение: скольких фигурантов (так принято их определять в оперативной работе) «взяли за руку», когда они совершали или только собирались совершить преступление, скольких разоблачили путем оперативных разработок, сколько граждан спасли от преступных посягательств, сколько упредили таких преступных намерений. Вот преимущественно по таким критериям и должна оцениваться работа милиции.

Наверное, в данном случае, правильнее было бы определять не любовь к милиции, а то, насколько положительно люди и средства массовой информации оценивают работу милиции. При этом памятуя, что ее сотрудники — выходцы из того же общества. Вначале общество должно самоорганизоваться для того, чтобы и милиция соответствовала своему назначению. Те положительные процессы, которые сейчас происходят в нем, должны положительно повлиять на становление милиции и всемерно способствовать повышению ее имиджа. И прежде всего именно эти качественные характеристики должны свидетельствовать об эффективности или неэффективности работы системы МВД. Этому также должны способствовать как научные исследования, так и практические разработки. Желательно было бы уже в текущем году знать, по каким критериям оценивается работа органов внутренних дел.

Такие наработки уже имеются не только у ученых, а и у специалистов-практиков. В этом случае руководству МВД следует проявить политическую волю, чтобы оценочные критерии стали известны всему обществу. Более того, необходимо менять и само отношение общества к милиции. В цивилизованных странах ее не станут беспрестанно ругать, говорить в ее адрес только плохое. С сомнительной помощью СМИ отдельные факты подавать как характеризующие всю работу милиции. Нередко сознательно умалчивать героические поступки правоохранителей.

Каждому здравомыслящему человеку известно, что в милиции работает больше патриотов, преданных не только делу, а и закону, светлым идеалам справедливости, чести, достоинства. Необходимо помнить о том, что в постоянной дискредитации органов внутренних дел заинтересованы не только криминальные структуры, а и все те, кто не в ладах с законом и в самых низах, и на самом «верху».

При этом скажу однозначно, что и качественные характеристики также должны быть заложены в фундамент реформированной милиции. Однозначно и то, что необходимо создать органы общественного контроля над деятельностью милиции. Упомянутые общественные структуры должны быть неформальными и действенными. Они необходимы всему обществу. Вот почему, по нашему мнению, создаваться они должны не при отделах внутренних дел, а как независимые структуры для того, чтобы их представители в любой момент могли прийти, проконтролировать, проверить, оценить, а потом уже вместе с руководителями того или иного органа или структуры МВД обсудить результаты. Прежде всего это должно касаться соблюдения требований закона о задержании, аресте, нахождении граждан в изоляторах временного содержания.

Кадры

И, наконец, мы подошли к основе основ реформирования системы органов внутренних дел — проблеме подбора кадров, их обучения, контроля над деятельностью правоохранителей. Кадровая политика является действительно узловым вопросом при реформировании милиции. От того, кто будет работать в системе МВД, зависит и успех реформ, и та основная цель, которая ставится реформой — достижение качественно нового уровня деятельности системы МВД.

Надо четко определить, какие должности будут замещаться лицами начальствующего состава, то есть, по сути, военнослужащими, а какие — гражданскими лицами, госслужащими.

Что касается национальной милиции, там мы никуда не уйдем от сложившейся практики. Мы обязаны учитывать ментальность нашего общества, отношение к органам внутренних дел. Должны быть погоны, должна быть форма, должны быть офицерские и сержантские звания и в национальной милиции, должно быть стремление к карьерному росту, иначе теряется смысл работы в органах внутренних дел. Это первое условие. Второе условие — необходимо готовить этих людей в соответствующих учебных заведениях.

Разные уровни подготовки необходимы для того, чтобы получить квалифицированного сержанта ППС или оперативного работника по борьбе с незаконным оборотом наркотиков, по борьбе с экономическими преступлениями. Сержанты должны готовиться в училищах первоначальной подготовки, все остальные — в вузах системы МВД Украины.

Сколько мне помнится, столько и проводились реформы учебных заведений. С приходом нового министра внутренних дел начинается реформа учебных заведений. То реорганизовывают университеты в академии, то, наоборот, снова академии реорганизовываются в институты и университеты и т.д. При этом качественных изменений не происходит!

И еще что касается кадровой работы в органах внутренних дел. Необходимо, чтобы человек, закончивший вуз системы МВД, четко знал: если он будет принят на работу, будет нормально продвигаться по службе. Чтобы это не зависело от воли его начальника, от любви или нелюбви к нему. Если человек работает добросовестно, если он старается и если есть результат, он должен расти и в званиях, и в должностях. Выработка такого порядка — это вопрос существования самой системы МВД.

Правонарушение и наказание

Кадры ОВД должны нести ответственность за совершение всевозможных проступков, служебных нарушений. Но соразмерную степени тяжести проступка. Органом внутренних дел поздно воспитывать человека. Здесь уже должна быть его ответственность и спрос с него. Следует покончить с практикой, уходящей корнями в советские времена, когда фактически за любой проступок работника милиции отвечал его начальник.

Прежде всего сотрудник должен отвечать за свой проступок сам. Это дело его совести, его ответственность. Конечно, если, к примеру, начальник знал о том, что готовится какое-либо нарушение или преступление и не принял мер для его предотвращения или он сам был связан одним преступным умыслом с тем, кто совершает этот проступок, он должен ответить за это.

Подразделения внутренней безопасности выявляют нарушения, они проводят по этим нарушениям служебное расследование и готовят заключение.

Что касается дисциплинарной ответственности, то взыскание налагает сам руководитель соответствующего ОВД. Было бы целесообразно обращаться к опыту полиции США, где серьезные проступки полицейских рассматриваются соответствующим большим жюри, и оно на основании изучения всех материалов служебного расследования выносит решение об ответственности этого полицейского.

У нас следовало бы пойти по этому цивилизованному пути, и в Дисциплинарном уставе ОВД предусмотреть создание дисциплинарных комиссий, в которые входит не только руководящий состав, а и рядовые работники милиции, и представители общественных организаций, органов власти, правозащитники. Тогда можно будет говорить об объективности решений, об ответственности этих работников и их социальной и профессиональной защищенности.

Следующий момент касается обучения в системе ведомственного образования. Сейчас туда, как правило, принимаются люди, только что закончившие школу. Приходя после окончания учебного заведения на работу, они находятся в состоянии шока, что они проходили в теории, на практике оказывается совершенно другим, розовые очки спадают и начинаются будни, к которым они не готовы.

Вне всякого сомнения, в милиции должны служить люди с достаточным жизненным или армейским опытом. В государствах Европы, США на основании тестов в полицию принимали юношей и девушек, имеющих армейскую закалку или обладающих качествами, необходимыми для работы в очень сложных или экстремальных условиях.

Речь прежде всего об оперативных службах, тех подразделениях, где люди должны иметь отличную физическуюподготовку и жизненный опыт, для работы в патрульно-постовой, дорожно-патрульной службе. Вопрос этот непростой, как кажется на первый взгляд. Ведь в советское время не случайно в милицию направлялись только люди, которые отслужили в Советской армии. Подобный подход способствовал отбору более подготовленных молодых людей, которые были более жизне- и профессионально стойкими.

Все субъекты системы Министерства внутренних дел должны быть равноправными. Моя обязанность заострить на этом внимание, потому что сам прошел многие служебные ступени работы в системе МВД и на себе ощутил следующую трансформацию. Если тебя освобождают от работы в штабе и ты переходишь в службу общественного порядка, сразу становишься лицом второго сорта. Тебя перестают замечать, с тобой перестают даже здороваться. Такого в подразделениях МВД быть не должно. С этой целью необходимо создать атмосферу равноправного и уважительного отношения друг к другу, в корне изменить саму психологию отношений между службами.

Ответственную работу реформирования ОВД нельзя доверять исключительно ведомству, только Министерству внутренних дел. Над совершенствованием системы должны работать специалисты из других министерств и ведомств, представители других социальных сфер. Для того чтобы робота была подчинена не келейным ведомственным интересам, а служила как государству, так и всему обществу, следовало бы создать соответствующий совет или координационную группу. Здесь в течение трех-четырех лет на основании имеющихся и вновь подготовленных предложений должна быть разработана действенная концепция реорганизации ведомства. Дело следует поставить так, чтобы в дальнейшем каждый новый министр не начинал реформу сначала, перестраивая структуру правоохранительных органов под себя.

Целесообразнее всего было бы концепцию реформирования системы МВД вместе с четкими сроками принятия пакета соответствующих законодательных и подзаконных актов утвердить в Верховной Раде. Только при таких условиях реформа будет реальной и эффективной.