Политика государства в сфере административной ответственности

В конце 80-х годов начались процессы демократизации, изменения законодательства, характеризующие переход от тоталитарного к правовому государству. Однако несмотря на это большое количество вопросов по-прежнему регулируется с помощью устаревшего советского законодательства или законодательства, идеологически-правовые основы которого были заложены в советское время. Сложилась ситуация, когда к одним и тем же отношениям можно применить разные по смыслу и времени возникновения правовые нормы. Такое «сочетание несочетаемого» характерно ныне для сферы административной ответственности. Попытаемся проанализировать проблемы объединения института административной ответственности и административной юстиции в механизме обеспечения правопорядка и урегулирования отношений между гражданином и государством. Ведь нынешнее положение вещей, если его не изменить, отрицательно скажется на соблюдении прав человека.

Проблемы в правовом регулировании стали очевидными после принятия в 2005 году Кодекса административного судопроизводства, ставшего правовым основанием для внедрения административной юстиции в стране (кстати, на постсоветском пространстве только Украина и балтийские страны начали внедрять систему административной юстиции).

Создание полноценной системы административных судов и надлежащее использование ими процессуального закона позволят лучше защищать права человека во взаимоотношениях с государством. Ведь административный суд должен помогать истцу в поиске доказательств в спорах с государством. Государственный орган или должностное лицо обязано доказывать правильность принятия своего решения или совершения действия в отношении определенного лица. То есть в этой ситуации действует презумпция виновности государственного органа.

Такая система предполагает активность каждого гражданина в процессе защиты своих прав или прав общины. Совершенно противоположной была ситуация в советском обществе, не признававшем и даже осуждавшем правовую активность граждан. Судиться считалось чем-то недостойным. Этим и объясняется «огосударствление» всей общественной жизни, когда государство в лице своих органов само решало преобладающую часть вопросов жизни общества. Государство путем принятия законов самостоятельно определяло, что считать нарушением прав человека, и когда, как и на каких основаниях эти нарушения будут наказываться. Человека не спрашивали, нарушены ли его права определенными действиями, намерен ли он привлекать кого-то к ответственности.

«Огосударствление» общественной жизни носило системный и тотальный характер, проявляясь во всех без исключения ее сферах. Эта логика дает возможность объяснить роль органов прокуратуры, которая досталась нам в наследие от прошлого. Обладая полномочиями общего надзора, государство в лице прокуроров находило нарушения прав человека и принимало разные меры, направленные на их восстановление. Таким образом, инициатива по защите прав была неоправданно отнята у самого лица и передана представителю государства — прокурору.

В сфере административной ответственности по-прежнему остается неоднозначная ситуация, обусловленная этими пережитками. Кодекс об административных правонарушениях 1984 года устанавливает меры ответственности за действия, именуемые «административные правонарушения» и которые могут быть содеяны всеми участниками общественных отношений, кроме предприятий, учреждений и организаций (юридических лиц). Административные правонарушения очень сходны с преступлениями, но поскольку не содержат в себе такой опасности, как уголовно наказуемые действия, то отнесены к законодательству об административной ответственности. Этот вывод может быть проиллюстрирован на примере определенных противоправных действий (кража — в уголовном праве, мелкое хищение чужого имущества — в административном праве, аналогично — хулиганство и мелкое хулиганство и т.п.).

Кодекс к моменту его принятия имел единственную, но вместе с тем глобальную задачу — обеспечить социалистическую законность в сфере административных правоотношений (иными словами — в системе государственного управления). Поэтому уполномоченные государственные органы с помощью положений кодекса осуществляли охрану государственного порядка управления как от посягательств со стороны рядовых граждан, так и должностных лиц — представителей государства. В случае, если должностное лицо своевременно не отреагировало на обращение гражданина или не выдало ему, скажем, разрешение или удостоверение, оно могло быть наказано контролирующим органом путем наложения штрафа. «Обижен­ному» лицу даже необязательно было обращаться в этот контролирующий орган, факт нарушения закона (читай порядка управления) мог быть зафиксирован вследствие плановой или внеплановой проверки деятельности этого должностного лица.

Тот факт, что основной целью Кодекса об административных правонарушениях, как и любого друго­го уголовного закона, было внушить гражданину «правобоязнь» из-за осознания им возможности быть привлеченным к ответственности, приводил к тому, что на восстановление нарушенных прав потерпевших не делался надлежащий акцент. Положения кодекса содержат нормы лишь о возмещении вреда, причиненного имуществу лица, вследствие совершения определенного административного правонарушения (статья 40). На защиту неимущественных прав гражданина (получение разрешения, предоставление ответа на запрос и т.п.) этот кодекс не направлялся. В социально-политических условиях того времени, возможно, такая специальная регламентация и не требовалась, ведь достаточно было наложить на должностное лицо за определенное нарушение штраф — и оно уже автоматически устраняло свое нарушение. То есть действие одной нормы одновременно обеспечивало выполнение главной задачи административной ответственности (соблюдение законности в государственном управлении) и имело дополнительный, не упомянутый в законе эффект — защита прав человека.

Впрочем, такая законодательная форма регулирования отношений оказывается совершенно беспомощной в современных условиях деятельности государственных властей. И установление ныне значительного количества новых видов административных правонарушений должностных лиц, направленное якобы на укрепление защиты прав простых граждан, к самой защите не имеет ни малейшего отношения.

Примерами, подтверждающими такие выводы, могут служить последние изменения, внесенные в положения и касающиеся нарушения порядка государственной регистрации и лицензирования деятельности предпринимателей (статьи 166-11, 166-12 Кодекса об административных правонарушениях).

На первый взгляд измененные положения об административных правонарушениях в сфере разрешительной деятельности преследуют цель защитить право гражданина на осуществление предпринимательской деятельности. Для этого предусмотрена ответственность за нарушение сроков регистрации, выдачи лицензии и т.п. Но более глубокий анализ этих положений показывает ошибочность такого пути обеспечения прав предпринимателей. Можно выделить несколько основных проблем реализации указанных положений.

Во-первых, несовершенство процедуры привлечения к административной ответственности. Сейчас положения кодекса предусматривают, что протокол о совершении определенного административного нарушения в сфере разрешительной деятельности имеют право составлять должностные лица контролирующего органа, после чего направляют его в суд, который может принять окончательное решение о наложении административного взыскания.

Такая процедура не выдерживает никакой критики. Ведь лицо должно обратиться в контролирующий орган, чтобы он рассмотрел представленные материалы и при наличии достаточных оснований оформил протокол об административном правонарушении. Должност­ное лицо контролирующего органа может проигнорировать заявление гражданина и, официально не объясняя причин, отказать в открытии производства.

Кроме того, применение административных взысканий в большинстве европейских стран не является функцией суда, а относится к полномочиям административных органов.

Во-вторых, объективная невозможность исчерпывающе определить конкретные виды нарушений прав предпринимателя. Кодекс, например, предусматривает ответственность лишь за нарушение сроков регистрации, выдачи лицензии или требование дополнительных документов, не установленных в специальном законе. Хотя, конечно, нарушения прав граждан в процессе регистрации и лицензирования не ограничиваются лишь этими случаями. Следовательно, если лицо не зарегистрировали или не выдали ему лицензию по иным причинам, нежели те, которые предусмотрены в кодексе, то к ответственности за эти противоправные действия привлечь невозможно. Даже если суд на основании предоставленных ему контролирующим органом материалов признает нарушение порядка регистрации, он не сможет принять решение о проведении регистрации или выдаче лицензии, поскольку это не предусмотрено положениями Кодекса об административных правонарушениях. Согласно логике таких изменений, можно сделать формально правильный вывод даже если определенное действие, ограничивающее права на осуществление предпринимательской деятельности лица совершено, но это деяние не установлено в Кодексе об административных правонарушениях, правовых последствий оно иметь не будет.

В-третьих, отсутствие гарантий реализации прав предпринимателя. Представьте себе ситуацию, когда совершено предусмотренное в кодексе правонарушение по несвоевременной регистрации. Суд вовремя рассмотрит протокол об этом нарушении и примет постановление о наложении административного взыскания в виде штрафа на соответствующее должностное лицо. Но все эти процедурные решения не заставляют упомянутое служебное лицо провести своевременную регистрацию, ведь основным предназначением действующего законодательства об административной ответственности является наказание виновного лица, а не восстановление нарушенных прав граждан, в частности предпринимательских. Так, на это должностное лицо гипотетически можно десятки раз накладывать взыскание за нарушение сроков регистрации того самого предпринимателя, но он по-прежнему будет иметь возможность не выполнять свои обязанности. Система действующих норм об административной ответственности не дает ответа на эту проблему. Следовательно, даже соблюдение всех процедур не гарантирует выполнения задачи по защите прав граждан на осуществление предпринимательской деятельности.

В-четвертых. Некорректное соотношение административной и дисциплинарной ответственности служащих. Нарушение порядка осуществления служебных обязанностей, коим является несоблюдение сроков регистрации или выдачи лицензии, должно преследоваться в дисциплинарном порядке с применением соответствующих взысканий: от выговора, предупреждения о неполном служебном соответствии, задержки присвоения ранга или назначения на должность — вплоть до увольнения. Одними лишь механизмами административной ответственности сейчас невозможно добиться в государственной службе дисциплины и минимизировать случаи нарушения прав граждан во время выполнения чиновниками своих служебных обязанностей. Этот путь бесперспективен и должен быть заменен мерами по повышению действенности института дисциплинарной ответственности.

Описанные проблемы возникают во многих сферах по поводу: получения экологической и других видов информации, порядка предоставления разрешений на строительство, порядка жилищного учета граждан, закупки товаров, работ и услуг за государственные средства, порядка установления цен и тарифов, дискриминации предпринимателей в сфере экономической конкуренции, порядка выдачи сертификата соответствия в сфере стандартизации и т.п. (перечень не учитывает положений других пятидесяти законов, предусматривающих отдельные составы административных правонарушений).

Выход из этой ситуации возможен в случае одновременной реализации двух шагов:

1) изъятия из Кодекса об административных правонарушениях упомянутых нарушений, которые даже без их законодательного закрепления в законодательстве об административной ответственности являются предметом рассмотрения административных судов;

2) переноса в Уголовный кодекс наиболее опасных из этих нарушений под названием «криминальные проступки», которые станут разновидностью уголовно наказуемых деяний. Они не повлекут судимости, за их совершение не будет применяться наказание в виде лишения свободы.

Понимаем всю критику, которая может быть высказана в отношении аргументов о ненужности урегулирования ответственности за нарушение определенных прав лица в Кодексе об административных правонарушениях. Но более действенный и прогрессивный выход есть — это институт административной юстиции. Если лицо считает, что определенным дейст­вием, бездеятельностью (деянием) или решением нарушены его права, свободы или интересы, оно имеет право обратиться в административный суд, независимо от закрепления этого нарушения в законе. Административный суд на основании предоставленных документов должен в каждом конкретном случае выяснить наличие нарушения прав или интересов. В отличие от законодательства об административной ответственности, нарушения прав лица устанавливаются в системе административной юстиции независимо от закрепления нарушений в законе.

Механизм деятельности административной юстиции преодолевает и другую очерченную выше проблему действенности процедуры. Административные суды рассматривают дела на основании иска любого лица, считающего, что его права нарушены. Этим устраняется проблема начала процедуры привлечения к административной ответственности.

И самое главное: административный иск будет касаться не взимания штрафа в доход государства, а необходимости обеспечения реализации того или иного права человека. В случае удовлетворения этого иска решение суда будет обязательным для выполнения всеми лицами, а его невыполнение повлечет за собой уголовную ответственность виновных.

Изложенные выше выводы обоснованно свидетельствуют, что институт административной юстиции является более действенным способом защиты прав человека, нежели механизмы административной ответственности. Это и обуславливает его значительное распространение в большинстве европейских стран.

Нам могут возразить и обвинить в попытках решить все проблемы только лишь с помощью административной юстиции, игнорируя позитивы законодательства об административных правонарушениях. Дескать, эти две системы обеспечения правопорядка в обществе могут существовать неизменно и в дальнейшем, взаимодополняя друг друга. По нашему глубокому убеждению, такая ситуация характеризуется изменением старой формы (законодательства об административных правонарушениях) на новую (административную юстицию), которая обязательно должна быть доведена до конца. В противном случае будет страдать действенность еще не окончательно сформированных (в кадровом, материально-техническом, в конце концов, идеологически-правовом плане) административных судов. В нынешних условиях существует опасность, что судьи административных судов будут отвечать отказом в защите нарушенных прав лица, учитывая имеющийся в Кодексе об административных правонарушениях перечень противоправных действий. Т.е. рассмотрев административный иск лица о нарушении представителем государства его прав или свобод, судья будет сверять заявленное нарушение с положениями законодательства об административных правонарушениях. В большинстве случаев он, конечно, не найдет там отражения такого административного правонарушения, что может послужить причиной отказа в удовлетворении этого иска.

Другим вариантом развития событий может стать закрытие дела в административном суде на том основании, что в указанном деле нужно применять положения Кодекса об административных правонарушениях. А эта процедура, как известно, имеет мало общего с защитой прав человека.

Итак, если нарушили ваши права в одной из упомянутых сфер и административный суд не смог их защитить и восстановить, знайте, одним из препятствий этому могла стать неоправданная конкуренция между положениями административно-процессуального закона и законодательства об административных правонарушениях. И она будет продолжаться до тех пор, пока мы не откажемся от устаревшей идеологии административной ответственности.