Какая милиция нам нужна?

Всякий существующий порядок приходится постоянно наводить.

Владислав Гжегорчик, польский афорист

Сегодня многие политики и эксперты без устали твердят о необходимости реформы правоохранительной системы государства, предлагая собственные рецепты ее оптимизации. Законопроект №5446, зарегистрированный в парламенте в конце 2009-го, получил название «О концепции реформирования правоохранительных органов Украины». В нем предложены радикальные изменения. Некоторые из них вызывают немало вопросов.

В случае принятия народными депутатами предложенных инициатив МВД будет состоять из национальной (общегосударственной) милиции, специальной милиции, финансовой милиции, миграционной службы и пограничной милиции. Также в систему правоохранительных органов Украины войдут национальная служба безопасности (состоящая из служб внешней разведки, государственной безопасности и государственной охраны), национальная служба расследований, прокуратура Украины, государственная уголовно-исполнительная служба. Естественно, как и любой закон, вышеупомянутый вобрал не только мнения профильных специалистов, но и конъюнктурно-политические моменты. Попробуем разобраться, что в нем преобладает.

Реформы по рецепту драматурга

Что привело к появлению законопроекта? Сегодняшние ведомства, которые можно назвать правоохранительными (или силовыми), а их у нас добрый десяток, отчасти дублируют функциональные задачи, полномочия и поле деятельности друг друга. В результате вместо эффективного сотрудничества и единения вокруг общего дела часто возникает нежелательная конкуренция и даже межведомственные распри. Хотя бытует мнение, что соперничество между силовиками не просто естественно, но и исторически необходимо. Дескать, это даже тормозит рост уровня коррупции в «органах» и постоянно держит их в служебном тонусе. Но, думается, это все же недопустимый рецепт «конкуренции». И виновато в этом законодательство. Сформированные им зоны ответственности зачастую являются общими, и их практически невозможно разделить «демаркационными линиями». Именно это периодически приводит к конфликту интересов. В частности, в вопросе распределения бюджетных средств.

Другой побудительный мотив изменений — оптимизация однородных функций. К примеру, досудебным следствием в государстве занимаются четыре ведомства — МВД, СБУ, прокуратура и налоговая милиция. Законопроект №5446 предлагает сосредоточить почти все следствие в созданной Национальной службе расследований, где процессуально независимый статус следователя сможет, наконец, реализоваться, а не оставаться таковым лишь на бумаге.

Большинство специалистов считает, что упомянутая проблема возникла не вчера, а усугублялась из года в год именно в связи с мощным конъюнктурно-политическим фактором. Поэтому нельзя больше медлить с чисткой пристроенных к общему фундаменту разных ведомственных «конюшен». Ведь существующая структура полномочий и ответственности (это почти семисоттысячный общий штат «контролеров порядка», требующий значительного бюджетного финансирования) не соответствует такой привлекательной и современной европейской модели.

Уже никто, по-видимому, не сомневается в том, что наши правоохранительные органы нуждаются в модернизации по примеру западных демократий. Причем желательно, чтобы это дало существенную экономию средств казны. Важно взять из европейского опыта все лучшее, что можно адаптировать для украинской ситуации, — естественно, не спеша, вдумчиво и прагматично. Диетологи считают, что тот, кто долго набирал вес, должен медленно, но твердо и настойчиво менять свой образ жизни. Очевидно, и в реформах правоохранительной системы Украины должна преобладать подобная «лечебная» стратегия.

Известный австрийский прозаик и драматург Артур Шницлер, отец которого был известным врачом, сказал: «Новая мысль — это, по большому счету, очень старая банальность, в истинности которой мы только что убедились на собственном опыте». Кажется, это поняли и законодатели, и практики. Определенным симптомом прозрения можно считать отсрочку внедрения обновленного антикоррупционного механизма с 1 января 2010-го до 1 апреля. Ведь без полного бюджетного обеспечения деятельности того же МВД милицейское ведомство может попасть в настоящие тиски: с одной стороны давят последствия экономического кризиса, а с другой — угроза хозяйственного коллапса в органах внутренних дел.

Рецепт от генерала

Конечно, в чисто теоретических размышлениях трудно постичь масштабы нужных реформ. Ответы следует искать у когорты профессионалов, которые в нынешних условиях не только удержались на плаву, но и демонстрируют незаурядное развитие своих милицейских коллективов. Нашим собеседником стал начальник ГУ МВД Украины в Полтавской области генерал-лейтенант милиции Михаил Цимбалюк, который за два года пребывания в должности уже успел отметиться в регионе как милицейский «зодчий», использующий в развитии охранной архитектуры края прагматический научный подход.

По его мнению, в государстве отсутствует действенная система подготовки милицейских руководителей областного масштаба, и в этом — один из камней преткновения на перспективном пути ведомства. В частности и потому, что само ведомство пока уделяет недостаточно внимания этому аспекту. Генерал убежден: руководитель такого масштаба обязательно должен иметь опыт практической работы. А перед назначением ответственным за правопорядок в области — поработать в центральном аппарате министерства, чтобы научиться мыслить глобальными, общенациональными категориями.

Г.Цимбалюк считает, что в таких должностях, как начальник райотдела, руководитель областного или главного управления внутренних дел, а также глава департамента в министерстве, необходима контрактная служба. Причем на срок не менее пяти лет. Руководителем областной милиции может быть только тот, кто работал в угрозыске. Следует четко оговаривать условия деятельности управленца и причины, по которым контракт безоговорочно разрывается. Причем должен существовать реальный конкурс, когда претендентов не бывшие выбирают, оценивая заслуги или регалии, а стратегии развития коллектива, который собираются возглавлять, принципами, на которых будет основываться система правопорядка конкретного региона.

Это реальный шанс решить проблему текучести нашего профессионального персонала. Существенно уменьшится и количество так называемых политических назначений.

Кроме того, государство должно создать все условия, чтобы и у нас, как в Европе, полицейские служили не годами, а десятилетиями — практически до старости, когда правоохранительному делу помогают не их физические кондиции, а опыт и мудрость, которые невозможно купить.

Сегодня главная причина увольнения милиционеров — и не только на пенсию — неполноценная социальная защищенность и недостаточное материальное обеспечение семьи. Есть случаи, когда оперативники, участковые, оставив службу, едут на заработки, в частности за границу, чтобы решить материальные проблемы, причем самые необходимые, которые не удалось уладить во время службы в органах правопорядка. Совесть и высокая нравственность тех, кто носит офицерскую форму, должны быть адекватно оценены, чтобы низкий оклад не заставлял их в расцвете сил начинать новую жизнь. Кардинального реформирования требует именно аспект социальной защиты и мотивации самосовершенствования.

«Нужно реформировать и центральный аппарат МВД, — настаивает Михаил Цимбалюк. — Мы говорим об уменьшении отчетности, но каждую неделю получаем все новые и новые циркуляры, о выполнении требований которых необходимо постоянно отчитываться. Нередко эти указания имеют дублирующий характер, поэтому приходится по несколько раз рапортовать об одном и том же. Современные технологии позволяют внедрить быстродействующую систему электронного документооборота и отчетности.

Малоэффективны и масштабные профилактические мероприятия, спущенные сверху, которые имитируют усиленную деятельность и больше напоминают кавалерийский наскок, чем системную работу».

Не является тайной и то, что в Украине на самом деле не существует министерства внутренних дел в классическом понимании, — есть милицейское ведомство. И, наверное, совсем не думали о европейской модели, когда по мотивам политической целесообразности отдавали пожарных под крыло МЧС, когда посягали на паспортно-визовую службу, ГАИ. По логике, погранвойска и таможню должны были бы подчинить МВД, но так и не подчинили. Вспомним еще налоговую милицию, существующую фактически полулегально, в том числе вопреки Закону Украины «О милиции»…

Причина на поверхности — в этих структурах есть свои первые лица, есть генералы и «печерские» лоббисты, штабы — главные и не совсем главные, опоясывающие государство своими контролирующими нитями.

Две стороны одной благотворительности

Введение в действие антикоррупционного законодательства, фактически запрещающего спонсировать государственные органы, отсрочили до 1 апреля. Но эта дата не так далека, и в условиях недостаточного бюджетного финансирования, что является скорее нормой, нежели исключением, альтернативные источники, годами помогавшие выживать той же милиции, так или иначе станут противозаконными. Конечно, поиски дополнительных средств не прекратятся, ведь государство, требуя финансовой и хозяйственной прозрачности, не обеспечило даже самых банальных потребностей МВД (как и потребностей судов, прокуратуры) — в топливе, запчастях и канцелярских принадлежностях. Что в таком случае можно прогнозировать после 1 апреля? Во-первых, активизацию ранее созданных и появление новых благотворительных организаций, фондов, из которых и будет компенсироваться все то, чего государство не смогло выделить для борьбы с преступностью. Благотворительности, в отличие от спонсорства, даже по отношению к институтам власти, еще никто не запрещал. Но не стоит воспринимать такое перекоммутирование путей получения дополнительных ресурсов как вынужденную, однако вполне невинную практику, которая лишь удлиняет путь от донора к реципиенту и ничего коренным образом не меняет. К сожалению, в такой благотворительности кроются вполне прогнозируемые очевидные опасности.

Не станет ли муниципальная полиция «карманной»?

Некоторые специалисты считают, что местная милиция в том виде, в котором она представлена в другом законопроекте, находящемся на рассмотрении в Верховной Раде, — не что иное, как милиция «карманная». В этом законопроекте есть своеобразные «американизмы» — нормы, апробированные в практике США, стране с федеральным строем, с поливариантностью законодательного обеспечения деятельности тех же шерифов и правоохранительной системы в целом, отличающейся значительной децентрализацией.

Эксперимент по созданию милиции местного самоуправления, который проходил в 2001—2004 гг., провалился, поскольку аспекты финансирования, компетенции, подчинения не были четко проработаны. Одним из препятствий для воплощения идеи стала угроза появления «карманной» милиции. Кстати, министр внутренней безопасности Израиля Ицхак Аронович резко критикует копирование американской полицейской модели в своей стране и всячески противится созданию муниципальной полиции.

Местная милиция в Украине по упомянутой версии отличается от своей «сестры» — европейской муниципальной полиции по нескольким важным позициям. Главное различие заключается в том, что ее работники будут иметь право (между прочим, как представители органа исполнительной власти) носить и применять огнестрельное оружие, а компетенция этого органа по некоторым направлениям дублирует полномочия, делегированные отделам внутренних дел.

В населенных пунктах Украины будет внедряться местное самоуправление, и если этот закон пройдет, среди первоочередных задач новой власти встанет вопрос формирования собственной «дружины» с полицейскими функциями. В целом идея неплохая, но, учитывая нынешнюю невозможность безболезненно и адекватно криминогенной ситуации внедрить такой инструмент, потенциально она является еще одной провальной инициативой. Во-первых, «богатые» города и поселки могут позволить себе какое-то время удерживать определенный штат «шерифов», патрульных и инспекторов охраны. Но сколько сегодня в этот кризисный период найдется городов, способных полностью реализовать задуманное? Во-вторых, никто не даст субсидии или кредита регрессивным регионам или городам под создание «своей милиции» — денег в бюджете едва хватает на выплату зарплаты работникам МВД. В-третьих, через рычаги непосредственного управления мэрия или поселковый совет (соответственно местечковая бизнес-элита, приближенная к таким властям) всегда будет иметь соблазн использовать «своих правоохранителей» (заметьте, вооруженных!) для защиты собственных интересов, силового давления в политической борьбе, беспрепятственной экспансии бизнеса, поддерживаемого региональными руководителями. Пример — рейдерские войны, в которых активное участие принимали не только охранные агентства, но даже уголовники.

А что будет, представьте, если у какого-нибудь «горячего» поселкового председателя появится на полном обеспечении несколько «штыков» при полном милицейском параде — с соответствующими полномочиями, в форме и с оружием, которые отправятся, к примеру, разбираться с жалобщиками, недовольными условиями передачи общественного имущества в аренду коммерсантам? Естественно, и председатель поселка, и его «гвардия» имеют здесь общий интерес, поскольку их бюджет, а следовательно, и обеспечение зависят от инвесторов и арендаторов.

Сегодня выражают небезосновательные опасения: если законопроект примут, в Украине появится еще один полюс противостояния — между государственной и милицией местной. Интересно, что в законопроекте фундаментальные основы деятельности практически списаны с действующего Закона Украины «О милиции». У муниципалов предусмотрены и специальные звания — от рядового до генерала. Примечательно, что присваиваться они будут мэром города или сельским председателем! Представьте, какая «форменная каша» воцарится в государстве, если у нас так и не навели порядок с казацкими формированиями, где у каждого шалаша свой генерал! Только в Полтавской области около 20 таких генералов.

Другой аспект: является ли полноценной муниципальная полиция, в которой должны быть не только участковые инспекторы, но и ДПС, служба охраны, если регионы в полной мере не оперируют поступлениями в казну, формирующимися на отдельной территории? Конечно, уравниловка дает возможность развиваться национальным проектам более или менее равномерно, то есть... никак. Не лучше ли было бы сначала экспериментально делегировать нескольким областям или большим городам право ввести муниципальную полицию? Естественно, при условии, что они будут более свободно распоряжаться средствами, которые пока направляются в центральный бюджет. Ведь полицейский местного самоуправления должен иметь соответствующую экипировку, а еще — помещение, оружейные, гаражи, коммуникационную инфраструктуру (радиостанции, телефонная связь), автотранспорт, оргтехнику. Если такие органы будут действовать самостоятельно даже в составе МВД (как раньше пожарная охрана), все равно возникнет необходимость создать структуры управления (координации) различных муниципальных подразделений правопорядка. То есть выстроить вертикаль внутреннего управления и систему государственного и общественного контроля их работы.

В идеале, представленном в упомянутом законе, власть на местах (в зависимости от криминогенной обстановки) самостоятельно определяет численность территориальной полиции, ее руководство. Но, на мой взгляд, это чисто декларативный тезис из-за нескольких ключевых обстоятельств. Во-первых, оперативная ситуация довольно непостоянна, характеризуется сезонностью и зависимостью от совпадения случайностей. Во-вторых, действующая власть поддержит принятый ею же формат муниципальной дружины правопорядка. А вот ее преемники вскоре, весьма вероятно, перестроят все под себя (увеличат-уменьшат штат или финансирование, изменят систему критериев оценки деятельности или функциональные задачи и т.п.). Следовательно — в-третьих: принципы порядка прохождения службы (выслуга лет, система присвоения спецзваний и т.п.), предусмотренные данным законом, при подобных нестабильных обстоятельствах не будут действовать, как это происходит сегодня в органах внутренних дел. При нынешней экономике трудно представить, что, к примеру, в Мариуполе муниципальный полисмен придет на работу в молодом возрасте и отслужит хотя бы 20 необходимых для пенсии лет. Поговаривают, что в такую полицию пойдут пенсионеры МВД, но это маловероятно: многими из тех, кто сегодня уходит на заслуженный отдых, руководит желание оставить подобный род деятельности и начать «новую жизнь».

В п. 39 ч. 1 ст. 26 и п. 1 ч. 1 ст. 38 Закона «О местном самоуправлении в Украине» определяется компетенция сельских, поселковых, городских советов создавать милицию, содержащуюся за счет местного бюджета, назначать и смещать руководителей и участковых инспекторов этой милиции, чем во многих регионах власти и пользовались. Однако эти участковые, содержащиеся на средства общины, оставались работниками МВД.

Другой интересный вопрос: кто будет готовить кадры и управленцев для муниципальной полиции? Ведь пока не существует соответствующего учебного заведения. Скорее всего, будут брать (сманивать) подготовленных в вузах МВД специалистов, имеющих практический опыт, или же (в лучшем для милицейского ведомства случае) потенциальные кадры будут учиться на договорных началах на средства граждан в указанных вузах.

Не проще ли было бы реанимировать бывшие ДНД или сформировать отряды правопорядка, тем более что существует правовое поле для такой деятельности — Закон Украины «Об участии граждан в охране общественного порядка и государственной границы»? Согласно ему помощники правоохранителей могут пользоваться устройствами для отстрела резиновых пуль, спецсредствами и имеют право задерживать нарушителей закона и составлять админпротокол. Наверное, не проще. Из-за политических амбиций вместо того, чтобы, к примеру, законодательно и практически помочь наладить охрану садово-дачных кооперативов, которых в Украине тысячи, некоторые представители политикума стараются понравиться электорату утопическими инициативами, упакованными в привлекательную презентационную обертку. Нечто похожее происходит и с внедрением муниципальной полиции, закон о которой продвигается без подробного изучения возможностей самоуправления и анализа того, насколько в условиях кризиса регионы в плане этой идеи исчерпали свой ресурс. В МВД этот ресурс, если закон примут в изначальном виде, несколько «подтает»: в заключительных положениях документа, в частности, содержится требование, касающееся милицейского ведомства: «в населенных пунктах, где будут созданы органы муниципальной полиции, передать из государственной в коммунальную собственность дома, имущество и помещения, которые использовались соответствующими подразделениями милиции, реорганизованными согласно данному закону»!

Лучше меньше — но лучше

Вместо этого в МВД изучают соответствующий зарубежный опыт. В рамках твининга (инструмент институционального развития, форма сотрудничества между органами власти государств ЕС и Украины, предусматривающая передачу ноу-хау и передовой практики между государственными органами стран — членов ЕС и их партнерами) украинские специалисты изучают опыт полиции приближения — невооруженного органа правопорядка во Франции.

Французская полиция приближения (проксимите) — форма децентрализованной полиции, предпочитающей убеждение, профилактику и сотрудничество с общиной применению мер принуждения. Она максимально опирается на развитие системы патрулей. Ее работник согласно четко определенным функциям планирует свою работу, более творческую, чем у того же участкового. Например, на участке полицейского приближения проходит автотрасса, и в одном из ее мест постоянно случаются ДТП. Задача офицера — принять меры для устранения проблемы, отреагировать на потребности общества. В процесс планирования достижения этой цели никто из руководства не вмешивается. Специалист проксимите самостоятелен в выборе инструментария, который поможет разрешить тревожную ситуацию.

Итак, перед нами — прямой антипод отечественной палочной системы в ОВС, при которой инициатива далеко не всегда ценится и работник нередко не рвется рапортовать об обнаружении какой-либо проблемы. Вместо этого он ждет указаний «сверху», заменяя возможную рабочую активность и заинтересованность скучной обязаловкой.

О технологии приближения наглядно свидетельствует такой пример. В одной из больниц во Франции стали случаться мелкие кражи. Вызвали полицейского проксимите. Тот порекомендовал переместить в другое место сестринский пост — так, чтобы дежурная имела больший сектор обзора. Кражи прекратились. Именно в этом и смысл, и критерий оценки работы: не столько поймать вора за руку, сколько сделать невозможными кражи. Интересно, что в отделе полиции приближения, как правило, справок о выполненной работе не составляют — о темпе и качестве работы офицера можно узнать из отдельного графика, где обозначаются индикаторы ситуации с момента начала ее решения и до сегодняшнего дня.

А какой опыт есть в Украине в плане «приближенной» к населению работы правоохранителей — «государственных» и второпях создаваемых «местечковых полиций»? К примеру, горсовет Нововолынска (Волынская область) решением своего исполкома от 18.12.08 г. №478 принял программу деятельности муниципальной полиции города на 2009 год. Он делегирует этой структуре «обеспечение законности, правопорядка, охраны прав, свобод и законных интересов территориальной общины, постоянный контроль за состоянием благоустройства и привлечение к ответственности нарушителей законодательства о благоустройстве и Правил благоустройства Нововолынска, по вопросам незаконной торговли, самовольного строительства». Показательно, что одними из разработчиков программы стали Нововолынский горотдел милиции и отдел ГАИ УМВД, так что вопрос «А куда смотрела милиция?» вроде отпадает. Хотя обосновывалось подобное решение довольно странно. Цитируем документ: «Вследствие ненадлежащего материально-технического обеспечения наблюдается неудовлетворительный уровень профилактики правонарушений, неэффективность работы городского отдела внутренних дел по организации общественного порядка, охране окружающей среды, ликвидации стихийных рынков, обеспечению соблюдения правил торговли, правил тишины и контроля над соблюдением правил санитарии и благоустройства территории города. Поэтому решение Нововолынского городского совета направлено на стабилизацию работы отдела муниципальной полиции».

Итак, местные власти создали отдел муниципальной полиции, отметив, что срок реализации программы — 2009 год, а городской бюджет выделяет необходимое финансирование. В целом негусто:
37 тысяч гривен. Неужели этих средств хватает для эффективного дополнения или замещения функций горотдела внутренних дел (предусматривалось обеспечение спецформой, удостоверениями и нагрудными жетонами инспектора установленного образца, способами мобильной связи, автотранспортом)? Вряд ли. Вызывает сомнение и то, что несколько «полицмейстеров» с таким слабеньким финансированием кардинально повлияют на то, с чем, возможно, недорабатывает большой и мощный милицейский орган. Хотя не сомневаюсь, что основным побуждением инициаторов было именно содействие милиции.

Сайт «Майдан» в феврале 2009-го сообщал о протестах общественности Нововолынска против действий мэра, создавшего муниципальную полицию и якобы использующего ее в собственных целях. Инициативная группа направила обращение президенту Украины, главе Верховной Рады, премьер-министру, генеральному прокурору. В обращении речь идет о том, что по заявлению общины Нововолынский горотдел милиции проверил деятельность городской муниципальной полиции и направил результаты рассмотрения в прокуратуру города. В обращении также требовалось возбудить уголовное дело по факту деятельности незаконного вооруженного формирования в Нововолынске и противоправному изъятию из бюджета города значительных средств. Насколько нам известно, этот конфликт до сих пор не исчерпан. А что будет, если «муниципалы» появятся повсюду, можно только догадываться...