Доступность правосудия глазами служителей Фемиды

Интересное исследование обнародовали на официальном сайте Верховного суда Украины. В нем речь идет о проблемах доступности судебной власти в контексте социально-правового анализа.

Его авторы — И.Марочкин, профессор Национальной юридической академии Украины им. Ярослава Мудрого, и О.Овчаренко.

Доступность судебной власти — одно из условий ее эффективного функционирования — понятие многоаспектное. Охватывая широкий круг вопросов в сфере судоустройства и судопроизводства, оно является предметом научной дис­куссии. Совет Европы, перед которым Украина взяла на себя определенные обязательства, предложил ряд стандартов по этому вопросу, содержащихся в ст. 6 Конвенции о защите прав человека и основоположных свобод (далее — Конвенция), решениях Ев­ропейского суда по правам человека (далее — Европейский суд) и пакете рекомендаций Комитета министров Совета Европы.

Обращение в суд для защиты прав и свобод человека и гражданина гарантируется непосредствен­но Конституцией Украины (ст. 8), а юрисдикция судов распространяется на все правоотноше­ния, возникающие в государст­ве (ст. 124). В Конституции предусмотрены все необходимые условия для становления доступной судебной власти. В ч. 3 ст. 3 За­кона от 7 февраля 2002 г. №3018-ІІІ «О судоустройстве Ук­раины» указано, что судебная система обеспечивает доступность пра­восудия для каждого лица в порядке, предусмотренном Конс­титуцией и законами Ук­раины. В Концепции усовершенствования органов правосудия для утверждения справедливого суда в Ук­раи­не в соответст­вии с европей­с­кими стандартами (далее — Концеп­ция), одобренной указом пре­зидента Ук­раины от 10 мая 2006 г. №361/2006, указано, что дальнейшее развитие правосудия в Ук­раине должно быть направлено на обеспечение его доступности.

Никто лучше профессиональ­ных судей не освещает болевых проблем, которые им приходится решать в повседневной практике. С целью выяснения позиции профессиональных судей было проведено (в течение девяти месяцев) анкетирование 363 судей Харьковской, Донецкой, Полтавской, Луганской областей (как местных, так и апелляционных судов). Судьям предложили дать общую оценку организации и деятельности судебных органов на современном этапе, определить основные факторы, влияющие на доступность суда для граждан, оценить законодательные новеллы, касающиеся прозрачности суда и перспектив разви­тия судебной системы в целом.

Только 16,2% опрошенных считают, что современное состояние дел в этой сфере полностью соответствует требованию доступности правосудия. Респон­дентам также были поставлены задачи определить степень влияния предложенных факторов на уровень обеспечения доступности правосудия (в суде первой инстанции). Рейтинг факторов оказался таким:

1. Уровень нагрузки на одного судью — 78,6%.

2. Материально-техническое обеспечение судов и судей — 77,3%.

3. Выполнение постановленных решений судов — 62,7%.

4. Недостатки в работе органов дознания и досудебного следствия (в уголовных делах) — 60,8%.

5. Неявка сторон в судебное заседание без уважительных причин — 56,4%.

Дальше идут: механизм предоставления правовой помощи малообеспеченным гражданам; сроки судебного разбирательст­ва; открытость информации о суде, порядок его работы, процеду­ра обращения; размер судебных издержек; время работы суда, совпадающее с рабочим временем большинства предприятий, учреждений, организаций.

Как видим, первые два относятся к организационным вопросам функционирования судебной власти. К ним можно присоединить выполнение постановленных решений судов, поскольку эти вопросы находятся вне границ процессуально-правового регулирования.

Следовательно, с точки зрения судей надлежащая организация работы суда является определяющей для нормального функционирования судебной власти. Следующий блок — недостатки в работе органов дознания и досудебного следствия (в уголовных делах); неявка сторон в судебное заседание без уважительных причин; механизм предоставления правовой помощи малообеспеченным гражданам; сроки судебного разбирательства — относится к сфере процедуры рассмотрения дел в судах и должен решаться на уровне законодательного обеспечения уголовных, гражданского, административного процессов.

Менее половины опрошенных (47,9%) считают сроки судебного разбирательства фактором, существенным образом влияющим на обеспечение доступности правосудия, а между тем Европейский суд постоянно делает акцент на первостепенности разумных сроков судебного разбирательства.

Большинство судей считают, что обеспечение территориальной приближенности суда, открытости информации о суде, порядок его работы, процедура обращения не относятся к первоочередным задачам при решении проблемы доступности правосудия. Но ведь еще со времени русской судебной реформы в конце ХІХ в. научные сотрудники традиционно признавали территориальную приближенность суда приоритетным фактором в обеспечении доступности суда. А упомянутый опрос засвидетельствовал противоположное. Судьи также не усматривают важной связи между размером судебных издержек и доступом лица к суду, что расходится с установившейся в научной юридической литературе точкой зрения и позицией Европейского суда. Судьи также считают, что время работы суда, совпадающее со временем работы большинства предприятий, учреждений, организаций, не могут быть препятствием для доступа в суд (что принципиально согласовывается с положениями процессуального законодательства об обязанности работодателя отпустить лицо с судебной повесткой для явки в суд).

Кроме того, в ходе исследова­ния была сделана попытка выяснить, насколько судьи готовы к прямому применению норм Конвенции и решений Европейско­го суда, как того требует За­кон от 23 февраля 2006 г. №3477-IV «О выполнении решений и применения практики Европейского суда по правам человека» (далее — Закон №3477-IV). В соответст­вии со ст. 17 этого закона суды при рассмотрении дел применяют Конвенцию и практику Европейского суда как источник права.

Анкетирование засвидетельствовало, что с содержанием Конвенции ознакомлены 98,4% судей, а с практикой Европейского суда осведомлены 86%. 11% опрошенных не имеют представления о прецедентной практике Европейского суда. При этом из тех судей, которые ознакомлены с указанными источниками, только 16,2% при постановлении судебных решений ссылаются на положения Конвенции и 20,5% — на положения Конвенции и практику Европейского суда. 60,5% опрошенных ответили, что не ссылаются на эти источники. Очевидно, что уточнения и четкого нормативного определения требует процедура перевода и официального опубликования решений Европейского суда, а также их распространение среди судей и юристов, поскольку непонятно, как национальные суды могут ссылаться на непереведенные решения. Ведь даже в случае совершенного знания судьей иностранного языка легитимность соответствующих ссылок вызывает сомнения с учетом несоблюдения процедуры обнародования этих решений.

В научной юридической литературе отмечается, что уровень подготовки судей в значительной степени влияет на оперативность и качество рассмотрения дел. Компетентный суд — это не только учреждение, осуществляющее правосудие в полном объеме (с принятием решений по сути), но и организация, в квалифицированности работников которой должно быть уверено лицо, в него обращающееся.

Это подтвердили результаты анкетирования: 80,3% респондентов считают, что уровень профессиональной подготовки судьи непосредственно влияет на доступность правосудия; и только 11,8% не поддерживают этого тезиса, а 7,7% не определились. По мнению опрошенных, наиболее эффективным способом повышения уровня профессиональной под­готовки судей являются научно-просветительские семинары для судей с привлечением научных сотрудников, судей выс­ших судов и т. п. («за» — 64,1%). На втором месте в рейтинге путей решения этой проблемы («за» — почти 30%) — установление требования относительно обязательного обучения кандидата на должность судьи в специализированном учебном заведении.

Идея создания учреждения, целью которого была бы подготовка, переподготовка судей, повышение их квалификации, высказывалась неоднократно. Сейчас таким учреждением является Академия судей Украины. Опыт других стран (Франции, Португалии, Испании, Нидерлан­дов, Румынии, Болгарии, Грузии и пр.) свидетельствует о высокой эффективности указанных форм обучения. Тем не менее только треть опрошенных нами судей поддерживают предложение, высказанное в Концепции, относительно обязательного обучения кандидатов на должности судей в Академии судей Украины.

Некоторые судьи в комментарии к анкете подчеркивают потребность расширить доступ судей к специализированной литературе, официальным изданиям Верховного суда Украины и Европейского суда.

Большинство судей вполне удовлетворяет уровень утвержденных законодательством требований к кандидатам на должности судей и система дисциплинарных взысканий, что можно объяснить определенным профессиональным корпоративизмом. Только 22,5% опрошенных высказались в пользу установления более жестких требований к объему и глубине знаний кандидата на должность судьи при сдаче квалификационного экзамена и 14,5% — за внедрение более жестких дисциплинарных взысканий в случае выявления некомпетентности судьи.

Одним из способов повышения компетентности судьи является специализация судебной деятельности. На вопрос «Считаете ли вы, что специализация судов и судей положительно влияет на обеспечение доступности правосудия через повышение компетентности судьи?» большинство судей (88,2%) ответили положительно. 58,6% из них считают, что этот фактор непосредственно влияет на доступность правосудия, 29,6% — что влияет опосредствованно. Только 11,5% опрошенных не видят связи между специализацией судей и судов и исследуемой проблемой, а 1,6% считают существующий уровень специализации достаточным.

Актуальным для Концепции является выявление отношения судейского сообщества к предложенному в ней созданию специализированных уголовных и гражданских судов. Из опрошенных судей 47,7% считают, что дальнейшую специализацию судебной системы необходимо проводить путем широкого внедрения специализации судей одного суда. 37% выступают за создание специализированных судебных составов (палат) в местных судах по аналогии с апелляционными судами. Только 15,9% поддерживают идею создания дополнительных подсистем специализированных судов (земельных, ювенальных, трудовых
и т.п.). Одновременно в комментарии к анкете один из судей заметил, что внедрение узкой специализации судей первой инстанции может привести к дисквалификации судей.

В рекомендации №R (86) 12 от 16 сентября 1986 г. Комитету министров Совета Европы «О мерах по недопущению и сокращению чрезмерной рабочей нагрузки на судей» подчеркивается, что государство должно содействовать примирению сторон как вне судебной системы, так и в (или) в процессе судебного разбирательства. С этой целью предлагается рассмотреть такие мероприятия: а) предусмотреть вместе с соответствующими поощрениями процедуры примирения до судебного разбирательства или иные меры урегулирования споров вне его пределов; б) возложить на судей как одну из основных задач ответственность за достижение примирения сторон и заключения мирового соглашения по всем соответствующим вопросам до начала или на любой стадии судебного разбирательства; в) считать этической обязанностью адвокатов или предложить компетентным органам признать как таковой принцип, в соответствии с которым адвокаты должны содействовать примирению сторон до начала судебного разбирательства или на любой стадии судебного разбира­тельства (принцип І). Кроме того, подчеркивается необходимость не увеличивать, а постепенно уменьшать количество задач, возложенных на судей, не относящихся к судебному разбирательству, возлагая эти задачи на других лиц или органы (принцип ІІ). Указывается, что государство должно определить соответствующие органы, не входящие в судебную систему, в которые могут обращаться стороны для решения исковых требований на незначительные суммы и по вопросам некоторых конкретных сфер права (принцип ІІІ).

Было проведено исследование мнения судей и по этому воп­росу. Большинство опрошенных (65%) считают, что существование развитой системы органов альтернативного (досудебного) урегулирования конфликтов содействует обеспечению доступности правосудия. При этом только 12,9% считают идею рациональной, но существующее положение вещей удовлетворительным; соответственно 88% придерживаются мнения, что систему органов альтернативного (досудебного) урегулирования конфликтов необходимо развивать и в дальнейшем. Только 17% полагают, что все юридически значащие дела должны решаться в судебном порядке. Некоторые судьи на страницах анкеты высказа­ли пожелание изъять из компе­тен­ции суда незначительные дела об административных правонарушениях (о нарушении правил дорожного движения и т.п.), передав их специальным органам исполнительной власти, а также дела о взыскании задолженности по оплате коммунальных услуг, вернувшись к практике исполнительных надписей нотариусов.

При определении наиболее перспективных, по мнению судей, форм альтернативного (досудебного) урегулирования конфликтов их точки зрения распределились следующим образом:

— возобновительное правосудие (примирение потерпевшего и правонарушителя вне судебного заседания при условии взаимного согласия на это) — 52,9%;

— развитие сети третейских судов — 40%;

— ювенальная юстиция (рассмотрение дел несовершеннолетних) — 16,2%;

— повышение роли нотариата — 9,6%.

Таким образом, первенство было отдано идеи возобновительного правосудия. Примирение потерпевшего и правонарушителя вне судебного заседания при условии взаимного согласия на это не только сокращает количество уголовных дел, рассматриваемых судом, но и содействует защите прав потерпевшего, полному возмещению материальных и моральных ущербов, полученных вследствие совершения преступлений. Но эта процедура пока что не предусмотрена действующим законодательством и, следовательно, должна быть разработана.

С 1 июня 2006 г. вступил в силу Закон от 22 декабря 2005 г. №3262-ІV «О доступе к судебным решениям», в соответствии с которым создается Единый государственный реестр судебных решений. В него будут вноситься все судебные решения, кроме тех, доступ к которым ограничен законом. Мировой опыт показывает, что в развитых странах (Фран­ция, США, ФРГ и пр.) публикация решений судов разных уровней является установившейся практикой. В некоторых странах судебные акты публикуются или выборочно, или только решение высших судебных инстанций (Испания, Швейцария и пр.). Законодатель Украины воспринял широкий подход к этому вопросу, но интересно, как это восприняли судьи.

На вопрос анкеты «Каким является Ваше отношение к идее публикации судебных актов (решений, постановлений, приговоров и тому подобное) в средствах массовой информации?» только 7,4% опрошенных ответили, что необходимо публиковать абсолютно все акты судебной власти (судов первой, апелляционной и кассационной инстанций); 44,1% — все акты высших судебных инстанций и выборочно — решение судов первой и второй инстанций (те, которые важны для судебной практики); 19,5% поддерживают публикацию только актов высших судебных инстанций (Верховного суда Украины, Высшего хозяйственного суда, Высшего административного суда). И лишь 23,8% респондентов считают идею публикации судебных актов (решений, постановлений, приговоров и тому подобных) в средствах массовой информации рациональной, а 10% вообще не поддерживают эту идею.

Относительно издания, в котором должны публиковаться акты судебной власти, мнения опрошенных разделились так:

— в официальном издании Верховного суда Украины — 43,6%;

— в специально созданном национальном издании — 32,9%;

— в сети Интернет — 15,9%;

— в официальных изданиях высших специализированных судов — 12,1%;

— в специальных изданиях каждого суда (всех звеньев и инстанций) — 5,5%.

Полученные данные свидетельствуют о довольно медленном восприятии украинским юридическим сообществом прогрессивных нововведений, ведь свободный доступ к официальному веб-порталу судебной власти, на котором размещены все судебные решения, будет весомой гарантией доступа граждан к суду. Внедрение таких судьбоносных для судебной системы нововведений требует предварительного изучения отношения к ним судей, анализа их замечаний и предложений.

Финансовая доступность пра­вовой помощи, особенно в уголовном судопроизводстве, является серьезной проблемой для большинства граждан, обращающихся в суд. На вопрос: «Каким образом, по Вашему мнению, должна решаться проблема предоставления безоплатной правовой помощи малообеспеченным слоям населения?» — большинство судей (42,7%) ответили: путем создания обособленных объединений адвокатов, которые финансиро­вались бы из государст­венного бюджета и занимались исключительно предоставлением безоплатной правовой помощи (муниципальная адвокатура). Некото­рые судьи дополнительно сделали ударение на необходимости создания муниципальной адвокатуры как важного способа повышения доступности правосудия. Еще 41,4% опрошенных поддерживают идею принятия специального нормативного акта, который регулировал бы порядок предоставления безоплатной правовой помощи во всех видах судопроиз­водства с четким перечнем лиц, имеющих право на такую помощь. 12% опрошенных усматривают решение проблемы в увеличении существующих ставок оплаты услуг адвокатов по назна­чению из государст­венного бюджета и уменьшении ставок адвокатских услуг для определенных групп населения с надлежащим возмещением адвокатам за счет государства. Таким образом, большинство опрошенных выступают за регулирование процедуры предоставления без­оплатной правовой помощи малообеспечен­ным слоям населения со стороны государства через создание соответствующей нормативной и организационной базы.

Еще одним блоком вопросов, которые пытались выяснить в ходе опроса, стало организационное обеспечение работы суда. Традиционно еще с советских вре­мен судьи, кроме отправления правосудия, осуществляли личный прием граждан. Это делалось с целью обеспечения всесторонней заботы и внимания к гражданам. До недавнего времени судьи местного суда вели прием граждан, во время которого выполняли роль адвоката и консультировали граждан относительно составления исковых заяв­лений, высказывали мнения о перспективах дел, что давало основания к сомнениям в их непредвзятости. Опыт европейских стран свидетельствует, что в большинстве из них судьи не ведут такого приема, чтобы иметь возможность сосредоточиться на выполнении своих основных обязанностей.

Статья 40 Конституции и Закон от 12 октября 1996 г. №393/96-ВР «Об обращениях граждан» предусматривают право на обращение граждан в органы государственной власти по воп­росам, касающимся деятельности этих органов, а также реализации личных прав. В соответст­вии с п. 1.9 Инструкции по делопроизводству в местном общем суде от 27 июня 2006 г. №68 прием граждан в суде осуществляется соответствующим работником аппарата суда, который наз­начается приказом председателя суда. Личный прием граждан по вопросам работы суда осуществляется председателем суда или его заместителем. В ряде модельных местных судов Украины (Петровском районном суде г. До­нец­ка — с 1999 г.; Мелитополь­с­ком горрайонном суде — с 1996 г. и пр.) опыт приема граждан только работниками аппарата судов, когда до начала рассмотрения дела судья не встречается с гражданином, был введен несколько лет назад и оказался достаточно эффективным.

В апелляционных общих судах личный прием граждан осуществляет председатель суда, его заместители, председатель совета судей области, председатель квалификационной комиссии судей общих судов апелляционного округа, руководитель аппарата суда. В Верховном суде Украины утвержден график личного приема граждан председателем Верховного суда Украины, его заместителями, председателями судебных палат и председателем Военной судебной коллегии.

По просьбе высказаться относительно института приема граждан судьями большинство опрошенных (57,5%) ответили, что судьи должны общаться с гражданами только в ходе судебного заседания. При этом 42,2% респондентов считают, что прием граждан должны вести специальные работники аппарата суда, а 4,1% — что судьи, но в меньшем объеме, чем сейчас. Только 12,1% опрошенных ответили, что этот институт является необходимым и нужным как для судей, так и для граждан. Следовательно, судейское сообщество выступает за упразднение личного приема судьями граждан (с чем соглашаемся и мы), поскольку это отвлекает их от отправления правосудия.

В течение многих лет одним из наиболее существенных негативных факторов является уровень нагрузки на одного судью. Большинство судей объясняют волокиту во время рассмотрения дел и значительное количество упраздненных решений именно чрезмерной нагрузкой. Так, анкетирование 273 судей Харьковской области в 2001 г., проведенное Апелляционным судом Харь­ковской области, засвидетельст­вовало, что 14,85% респондентов определили чрезмерную нагрузку на судью среди 12 основных факторов, негативно сказывающихся на эффективности правосудия. При этом он занял второе «почетное» место в перечне (первым судьи определили состояние материально-технического обеспечения судов, судей и остальных работников суда — около 16%). Во время проведенного нами анкетирования мы получили аналогичный результат. 78,6% респондентов при определении факторов, которые существенным образом влияют на уровень обеспечения доступности правосудия (в судах первой инстанции), назвали уровень нагрузки на одного судью. 18,1% опрошенных считают, что этот фактор не является определяющим и влияет опосредствованно, и только 2,5% — что он никак не связан с исследуемой проблемой.

На вопрос: «Считаете ли вы необходимым вводить нормативы среднемесячной нагрузки на одного судью местного суда?» — большинство судей (90%) ответили утвердительно; 46,6% — «Да, обязательно» и 43,4% — «Скорее да». Только 10% опрошенных считают, что нормативы нагрузки вводить нецелесообразно. Один из судей, отвечая на этот вопрос, отметил, что внедрение соответствующих нормативов может привести к возвращению социалистического плана, а это недопустимо. Некоторые судьи выступали против нормирования, объясняя свою позицию сложностью обобщения нормативов, ведь дела бывают разные, а за каждым из них — судьбы людей.

Интересным оказалось и исследование относительно количества уголовных, гражданских дел, а также дел об административных правонарушениях (средних по объему и сложности), которые должен рассматривать судья в течение одного месяца. Респонденты, ответившие на этот вопрос (55% из всех опрошенных), приводили различные цифры. Относительно уголовных дел, то наименьшее из приведенных судьями значений — от одного до пяти, больше всего — 20. Опрошенные считают оптимальным рассмотрение примерно семи уголовных дел в месяц. Относительно количества гражданских дел, то оно колебалось от 10 до 60; среднее значение — 24 дела. Что же касается дел об административных правонарушениях, то только 75% опрошенных, указавших среднемесячное количество гражданских и уголовных дел, которые должен рассматривать судья местного суда, дали ответ на аналогичный вопрос об этой категории дел (это составляет 34% общего количества респондентов). Цифры колебались от 20 до 100 дел; среднее значение составляет 47 дел об административных правонарушениях.

90% опрошенных положительно относятся к внедрению среднемесячных нормативов нагрузки на одного судью, но только 61% из них привели приемлемые для них цифры нормативов, а относительно дел об административных правонарушениях — 38%. Результат свидетельствует о принципиальном восприятии идеи судейским корпусом и о некоторой неопределенности относительно конкретного количества дел.

Респондентам была поставлена задача определить степень влияния указанных нами факторов на обеспечение доступности апелляционной и кассационной инстанций. Анализ полученных ответов предоставил возможность составить рейтинг, в соответствии с которым уменьшается уровень их влияния на доступность судов вышестоящих инстанций. Результаты таковы: наиболее влиятельным фактором признана возможность воспользоваться помощью профессионального представителя (юриста, адвоката — 41,9%). На втором месте — использование апелляционной (кассационной) инстанцией своих полномочий относительно изменения решения суда низшей инстанции (40,0%); на третьем — сроки пересмотра дела вышестоящей инстанцией (38,9%). Соответственно — территориальная приближенность апелляционного (кассационного) суда (23,0%); сроки кассационного (апелляционного) обжалования (23,8%); порядок инициирования апелляционного (кассационного) обжалования (19,5%). На последней, седьмой, позиции — размер судебных издержек (14,2%).

Следовательно, наиболее вли­ятельными с почти одинаковым результатом признаны такие факторы, как возможность воспользоваться помощью профессионального представителя (юриста, адвоката), использование апелляционной (кассационной) инстанцией своих полномочий относительно изменения решения суда низшей инстанции, сроки пересмотра дела вышестоящей инстанцией. Территориаль­ная приближенность суда (как и в случае с судом первой инстанции), по мнению судей, — фактор не первоочередной важности. Неожиданным (хотя этот результат также согласовывается с позицией судей относительно суда первой инстанции) оказалось отнесение размера судебных издержек к фактору, который менее всего влияет на доступность правосудия.

При дальнейшем реформировании судебной власти необходимо обязательно учитывать позицию представителей судейского сообщества по ключевым вопросам и проводить подобные опросы на общенациональном уровне. Ведь именно от ежедневной практической деятельности судей в значительной степени зависит становление в Украине правового демократического государства.