Формула успеха: новый подход к финансированию университетов?

Они бегут от серости и консерватизма украинских университетов. И абсолютное большинство из них в Украину не вернется.

Однако я убеждена: у Украины есть потенциал, чтобы иметь университеты мирового уровня. А для этого нужно, с одной стороны, создать стимулы для университетов, чтобы они работали на качественно новом уровне, а с другой - дать возможность реализовать возложенную на них миссию в пределах надлежащей автономии.

На этой неделе я зарегистрировала законопроект, призванный кардинально переосмыслить подходы к финансированию университетов. Путь к представлению этого документа был долгим: работа в общественном секторе еще до Революции Достоинства, далее - в Министерстве образования и науки, результатом чего и стала презентация новой модели финансирования на коллегии МОН в начале 2016 г. Эти идеи частично воплощены в законодательстве: в частности, в Бюджетный кодекс внесено требование, согласно которому "объем расходов государственного бюджета на высшее образование распределяется между высшими учебными заведениями на основе формулы". Однако самой формулы при предыдущем составе Минобразования так и не разработали.

В чем заключается проблема финансирования университетов?

Финансирование образования вообще было проблемным в течение всего периода независимости. Хронически не хватало средств не только на учебное и исследовательское оборудование, но и на ремонт, а низкие зарплаты учителей и преподавателей уже стали притчей во языцех.

Понятно, что сказывается экономический кризис в стране. Однако когда денег мало, и при этом их используют неэффективно, ситуация становится критической.

Самая большая беда финансирования высшего образования - это распыление средств, структура университетских бюджетов и способ, которым определяется количество денег для каждого заведения.

С началом экономического кризиса 1990-х университеты могли выжить только за счет увеличения количества студентов. Для этого они открывали набор на популярные специальности, даже если у них не было квалифицированных преподавателей и оборудования; снижали требования к поступающим, особенно к тем, кто мог оплачивать свое обучение. Кроме этого, студентов не отчисляли за неудовлетворительные учебные результаты, поскольку это означало потерять деньги, а в случае с бюджетниками - еще и обвинение в нецелевом использовании бюджетных средств. Это привело к снижению качества образования, и к тому же способствовало распространению коррупции в университетах.

Позже из-за демографического кризиса студентов становилось все меньше, так что борьба за бюджетные места и контрактников стала еще острее, порог для поступления - еще ниже. И теперь в высшую школу может попасть практически каждый.

Следствием стала ошибочная мотивация для университетов - они все больше ориентировались на простое увеличение количества студентов, при этом снижая требования к уровню их подготовки.

Необходимость адаптироваться к дефициту ресурсов вместе с возможностью заработать привели к взрывоподобному росту количества заведений, дающих высшее образование. Среди них новых было совсем немного: основная их часть - бывшие институты и техникумы, привлекавшие абитуриентов возможностью получить высшее образование, опять же не особенно принимая во внимание его качество. В конце концов система высшего образования обрела вид эдакой олигополии. У нескольких десятков крупных университетов достаточно студентов и, соответственно, ресурсов, чтобы поддерживать образовательную и научную деятельность хотя бы на приемлемом уровне, а остальные из более 600 заведений высшего образования, за некоторыми исключениями, слишком малы, чтобы предоставлять качественное образование или продуцировать исследования.

Из-за этого ресурсы на высшее образование распыляются между сотнями несостоятельных университетов и сотнями тысяч соискателей высшего образования. Несмотря на то, что украинское государство выделяет на образование долю ВВП, соизмеримую с показателями развитых стран (более 6%), этих ресурсов не хватает на сеть, рассчитанную на иное количество населения (а следовательно - и налогоплательщиков).

Вместе с тем неспособность к стратегическому планированию на государственном уровне не позволяет урегулировать вопрос сети учебных заведений. Как следствие - ситуация остается более или менее стабильной, однако без шансов на развитие.

В структуре как поступлений, так и затрат украинских университетов доминируют средства на обучение. На капитальные расходы направляется не более 1% государственных средств на высшее образование.Аналогичная ситуация и с частными средствами, где доля частного финансирования зависит от профиля университета. Так, у медицинских заведений высшего образования очень высока доля частного финансирования (у некоторых она составляет более 90%) из-за потока иностранных студентов. Для большинства же университетов частное финансирование колеблется в пределах 30–40% от общего бюджета. Это больше, чем в европейских странах, где университеты в среднем получают из частных источников около 10% своих поступлений, и несколько меньше, чем в американской практике.

Однако самым заметным отличием является даже не доля частных средств в бюджетах университетов, а происхождение этих средств. В развитых странах значительная часть частных средств, которые получают университеты, - это деньги на научные исследования и разработки. В Украине же университеты почти не привлекают внешних ресурсов на науку, зато они сосредоточены на привлечении максимального количества студентов, зачастую игнорируя требования к уровню их подготовки и мотивацию к обучению.

Еще большей проблемой является механизм распределения средств. Формально они распределяются согласно количеству мест государственного заказа, однако на практике нет фиксированной суммы на одного студента или хотя бы на одного студента определенной специальности. Таким образом, деньги между университетами распределяются в ручном режиме, несмотря на то, что распределение мест государственного заказа, начиная с 2016 г., определяется автоматизированно: места идут в университеты, в которые поступают более сильные абитуриенты. Такая система непрозрачна и не мотивирует университеты улучшать качество образования.

Предложенные изменения в финансировании университетов

Что предлагается в законопроекте? Во-первых, все средства, выделяемые на высшее образование, следует разделить на три фонда: 1) фонд общего финансирования заведений высшего образования; 2) фонд развития высшего образования; 3) фонд социальной поддержки в системе высшего образования, где будут аккумулированы все расходы на стипендии и другую социальную поддержку, гарантированную государством.

Фонд общего финансирования должен обеспечивать базовое финансирование заведений, однако должен это делать прозрачным способом. Заложенный в законопроекте подход - это модель финансирования, базирующегося на показателях успешности (performance-based funding), используемая в большинстве европейских стран. Эта модель должна создать новую систему мотиваций для университетов, стимулировать их к иному поведению.

Деньги между университетами следует распределять согласно формуле, учитывающей показатели качества работы заведений. Какими они могут быть?

По результатам предыдущих дискуссий можно выделить такие показатели, влияющие на объем получаемых университетом средств:

- количество студентов, получивших право учиться в этом университете;

- уровень трудоустройства выпускников;

- результаты научной работы;

- привлечение средств на научную работу от бизнеса;

- уровень интернационализации университета (прежде всего - количество иностранных преподавателей).

Подробную формулу по представлению МОН должен утвердить Кабинет министров Украины.

Бесспорно, количество студентов останется определяющим фактором для выделения финансирования. Однако нужно четко определить норматив финансирования для разных областей знаний и специальностей. При этом, очевидно, следует учитывать, что для подготовки студентов по разным специальностям необходимо неодинаковое количество ресурсов. Так, во всем мире самой дорогой является медицина, а самыми дешевыми - общественные науки.

Когда будут определены такие нормативы, рассчитать объем финансирования в этой части будет сравнительно легко. Вместе с тем необходимо гарантировать существенное увеличение расходов на обучение одного студента. Это может означать сокращение количества мест, однако гарантирует отбор более сильных студентов и вместе с тем создание возможностей для действительно качественного образования.

При этом государство сохранит за собой право устанавливать максимальное количество мест по отдельным отраслям знаний и специальностям. Это будет предохранителем против того, чтобы все деньги не пошли за студентами, которые хотят учиться на престижных специальностях, чего опасаются некоторые ректоры.

Еще одним вызовом являются очевидные различия между университетами. Поэтому законопроект предполагает, что университеты должны будут определиться со своей главной миссией - либо они научно-учебные учреждения, либо только учебные. Если заведение высшего образования четко определяет, что его главная цель - обучение студентов, то ожидать от него высоких научных результатов нецелесообразно. Именно поэтому формула должна учесть эти особенности. Например, для сугубо учебных заведений высшего образования при распределении финансирования значительно больше будет значить уровень трудоустройства выпускников. Что же касается университетов, занимающихся и научной деятельностью, здесь нужно смотреть на качество и влияние научных результатов.

Ключевым для такого подхода к финансированию высшего образования является вопрос о необходимых для расчетов формулы данных и способа их сбора. Например, на сегодняшний день не выработан четкий механизм мониторинга трудоустройства выпускников. Поэтому законопроект обязует Минобразования запустить автоматизированную систему мониторинга трудоустройства. Эта норма позволяет Минобразованию требовать должного для выполнения этой функции финансирования.

Однако едва ли не самая острая дискуссия, наверное, развернется вокруг оценивания научной работы университетов. Очевидно, что таким показателем не могут быть публикации в украинских "научных" журналах, не имеющих никаких стандартов качества. Значительно более убедительным показателем для большинства отраслей, кроме разве гуманитаристики, являются публикации в международных научных журналах. Именно они должны лечь в основу оценивания качества научной работы университетов.

Фонд развития высшего образования

Сегодня на обучение одного студента бакалаврата государство тратит около 30 тыс. грн в год, из которых почти 60% - это зарплата преподавателей, 30–33 - стипендии, менее 10% - затраты на коммунальные услуги. А вот денег на капитальные расходы, из которых должны финансироваться образовательная и исследовательская инфраструктура, почти не предусмотрено. И на сегодняшний день низкое качество материального обеспечения - главная преграда для развития университетов. Университеты, у которых нет должного оборудования, не могут получать гранты и контракты на проведение научных исследований от бизнеса или международных научных программ.

Эту проблему призван решить фонд развития высшего образования. Он будет финансировать проекты по таким направлениям: 1) развитие инфраструктуры заведений высшего образования; 2) развитие и функционирование центров совершенствования в заведениях высшего образования; 3) проекты содействия развитию высшего образования и науки, в том числе государственная поддержка качественных научных журналов, имеющих международное признание, инновационные программы подготовки докторов философии, общие проекты заведений высшего образования и научных учреждений, других заведений высшего образования или организаций. При этом предполагается, что расходы фонда развития должны составлять 10% от общих расходов на высшее образование. Чтобы гарантировать, что эти ресурсы будут использоваться эффективно и прозрачно, все расходы, связанные с развитием научной состоятельности, предлагается распределять через Национальный фонд исследований.

Таким образом университеты впервые получат ресурсы, которые позволят не просто обеспечивать текущее содержание заведения, но и развиваться.

Новая автономия

Конечно, для того, чтобы новая модель финансирования по-настоящему улучшила качество работы университетов, недостаточно создать новые стимулы, нужно дать и новые возможности для развития. Сейчас едва ли не самым серьезным ограничением для полноценной университетской автономии в Украине является статус бюджетного учреждения. В частности, из-за этого университеты привязаны к типичным штатным нормативам и Единой тарифной сетке, так что не могут устанавливать надлежащий уровень оплаты труда для преподавателей и исследователей.

Однако все другие имеющиеся юридические статусы также не отвечают потребностям университетов. Именно поэтому законопроектом предусмотрено введение новой юридическо-правовой формы - "общественного учреждения", которое определяется как "небюджетное учреждение, созданное с целью обеспечения общественных и частных интересов в сфере образования, науки и/или культуры, получающее финансирование из государственного и/или местного бюджета и имеет надлежащую степень автономии, необходимую для реализации возложенных на него задач".

При этом правками к Бюджетному и Налоговому кодексам гарантируется, что общественные учреждения имеют статус неприбыльности и не должны платить дополнительные налоги вдобавок к тем, которые платят бюджетные учреждения.

Вместе с тем университеты получают право самостоятельно устанавливать уровень заработных плат для преподавателей и распоряжаться своим бюджетом.

Я неоднократно слышала, что предоставление университетам права самостоятельно распоряжаться деньгами опасно из-за распространенности кумовства и коррупции. Этот аргумент имеет право на жизнь, но надо признать, что действующее жесткое регулирование не спасает от коррупции, а лишь создает ограничения для заведений, которые по-настоящему хотят развиваться. Более того, поскольку новая философия финансирования привязывает объем денег из государственного бюджета к результатам работы, университеты вынуждены будут инвестировать в людей, которые могут обеспечить достижение высоких результатов. Если же заведение изберет иной подход, и высокие зарплаты будут получать родственники или друзья ректора, то это будет продолжаться весьма недолго и в конце концов приведет к стремительному сокращению общего финансирования, а то и к закрытию заведения.

Что может помешать реализации этого амбициозного плана? Очевидно, что есть боязнь как у консервативного университетского сообщества, так и - еще больше - у некоторых ректоров, которых устраивает нынешняя система непрозрачного распределения финансирования. Однако дальнейшее игнорирование проблемы отнюдь не будет способствовать ее решению. Поэтому мы должны перестать бояться и перейти к решительным действиям.