У червні уряд затвердив перші 159 проєктів відбудови громад, які профінансують із Фонду ліквідації наслідків збройної агресії (Фонду відновлення). Загалом на них виділили 6,6 млрд грн.
Проте перелік затверджених проєктів викликав певні питання щодо того, наскільки вони є першочерговими й пов’язаними з потребами відновлення.
Наприклад, 700 млн грн виділили на реконструкцію Житомирської обласної клінічної лікарні ім. О.Ф. Гербачевського та Житомирської обласної дитячої лікарні. Наскільки відомо, ці лікарні не постраждали внаслідок ракетних ударів, а проєкт їхньої реконструкції затвердили ще до повномасштабного вторгнення. У січні 2022 року навіть встигли оголосити перші тендери. Безперечно, ці лікарні виконують важливі функції, зокрема і для внутрішньо переміщених осіб, тому формально можуть відповідати потребам відбудови. Але чи доцільними є такі проєкти зараз, коли ще не забезпечено відновлення базових потреб населення, яке постраждало внаслідок воєнних дій, сказати важко.
Ще понад 400 млн грн виділять на будівництво дитячого садка та водогону в Одесі. Ці проєкти затвердили ще 2021 року.
Пріоритезація проєктів
Transparency International Ukraine розробила методику пріоритезації проєктів у межах коаліції Rise. Під час відбору перших проєктів відновлення її використовували лише як рекомендаційний інструмент. Фінальне рішення приймала Міжвідомча робоча група. Це призвело до того, що часто проєкти з вищими показниками не були відібрані, натомість фінансування отримали проєкти, про які я писав вище.
Під час другого засідання робочої групи відібрали 139 проєктів на 5,15 млрд грн — на основі показників методики пріоритезації. Це дало можливість сконцентрувати увагу на більш нагальних проєктах — відбудові пошкодженого житла та об’єктів енергетичної інфраструктури.
Розроблена ТІ Ukraine методика має також лягти в основу національної Методології пріоритезації проєктів, яку Міністерство відновлення розробляє спільно зі Світовим банком.
Пріоритезація має стати альтернативою ручному відбору проєктів. Адже така процедура може містити ризик надмірного суб’єктивного та політичного впливу на відбір проєктів відновлення і мати негативні наслідки як для ефективності витрачання коштів, так і для довіри з боку міжнародних партнерів.
Чому важливо правильно розподіляти ресурси відновлення
Потреб відновлення завжди буде більше, ніж фінансових ресурсів. За спільною оцінкою Світового банку, Єврокомісії, ООН і уряду, потреби України на реконструкцію та відновлення становлять 411 млрд дол. Тоді як обсяг коштів у Фонді ліквідації наслідків збройної агресії дорівнює лише 62 млрд грн (1,7 млрд дол.). Певну частину проєктів також профінансують із місцевих бюджетів і коштом донорів, але очевидно, що наявні ресурси неспівставні із загальними потребами.
Тому важливо ці кошти використовувати максимально раціонально. Адже якщо фінансувати великий амбітний проєкт будівництва спортивного комплексу чи університету, то грошей на першочергові потреби може не вистачити. Необхідно об’єктивно зважувати, наскільки проєкт невідкладний і яку користь несе населенню, перш ніж приймати рішення про фінансування.
Що може статися, якщо кошти на відбудову витрачатимуть нераціонально
У своїй Концепції відбудови TI Ukraine називала неефективний розподіл ресурсів відновлення одним із чотирьох основних ризиків відбудови. Цей ризик був притаманний багатьом країнам, що пройшли через процес відновлення.
Наприклад, за даними звітів генерального інспектора США в Афганістані, більшу частину із понад 100 млрд дол., які спрямували на реконструкцію Афганістану, витрачали неефективно через те, що влада країни не змогла впоратися з цими інвестиціями й ефективно їх розподілити між потребами відновлення. У результаті рівень життя населення істотно не покращився, попри колосальну допомогу уряду США та десятків донорських організацій.
Отже, наявність фінансування і міжнародна підтримка не гарантують, що відбудова завершиться успішно. Велика кількість політичних, непотрібних, а часто і корупційних проєктів з’їла більшість міжнародного фінансування в Афганістані.
Звісно, Україна має значно більш розвинені державні інституції, але не варто виключати ризик надмірного політичного впливу і неефективного вибору проєктів.
Як ефективно розподіляти ресурси відбудови
Щоб використовувати ресурси відбудови максимально ефективно, необхідно визначити об’єктивні принципи оцінки пріоритетності проєкту і черговості його фінансування.
У концепції Методології пріоритезації проєктів відбудови TI Ukraine запропонувала п’ять основних категорій проєктів залежно від того, які потреби вони задовольняють.
1. Проєкти, що забезпечують первинні потреби громадян, які постраждали внаслідок військової агресії:
— відновлення житла, тимчасове житло для ВПО, відновлення електро-, газо-, водо- і теплопостачання, сполучення, розмінування територій, будівництво і модернізація укриттів.
2. Проєкти, спрямовані на відновлення життєдіяльності громад:
— відновлення роботи служб екстреної медичної допомоги, аварійно-рятувальних служб, функціонування громадського транспорту, закладів первинної медицини, критичних об’єктів дорожньої інфраструктури, відновлення роботи служб Нацполіції, ДСНС, ЦНАП, соціального захисту населення.
3. Проєкти, спрямовані на відновлення сталого функціонування громад:
— відновлення шкіл, садочків, послуг зв’язку, функціонування комунальних служб, спеціалізованої медицини та ін.
4. Проєкти відновлення об'єктів соціального та культурного добробуту громад:
— пам’ятки архітектури, музеї, бібліотеки, вищі навчальні заклади, об’єкти громадського простору, спорту та дозвілля.
5. Проєкти відновлення розвитку громад:
— проєкти, які можуть бути не пов’язаними з наслідками руйнувань, але є важливими для відновлення втраченого потенціалу розвитку країни, сприяють подоланню наслідків військової агресії, підвищенню комфорту і якості життя населення.
Проте в межах однієї категорії проєктів можуть бути тисячі різних ініціатив, з різним ступенем доцільності й ефективності. Тож проєкти також варто додатково пріоритезувати за такими показниками:
1. Вартість на одного користувача (що вища вартість об’єкта відносно кількості користувачів, то менш пріоритетним є такий проєкт).
Приклад. Є два проєкти вартістю 10 млн грн: з відновлення пошкодженого багатоквартирного будинку, який дасть можливість відновити житло для 50 сімей, і відбудови трьох приватних будинків для трьох сімей. Очевидно, що відновлення багатоквартирного будинку є більш пріоритетним способом використати ці 10 млн грн, бо забезпечує ідентичну потребу значно більшої кількості громадян.
2. Нагальність потреби.
Далеко не всі об’єкти потребують відновлення тут і зараз. Отже, важливо проаналізувати, чи дійсно потреба в проєкті є нагальною і невідкладною або ж усе ж такий проєкт можна реалізувати з наступних фінансових надходжень.
3. Енергоефективність, екологічність та інклюзивність.
Важливо також надавати конкурентну перевагу проєктам, які передбачають покращення й осучаснення об’єктів. Зокрема підвищення енергоефективності, зменшення викидів, удосконалення поводження з відходами, поліпшення доступу до послуг та ін.
Ознайомитися з повною версією драфту нашої методології пріоритезації проєктів можна тут. Такий перелік критеріїв не є вичерпним. Проте важливо, щоб об’єктивні критерії були впроваджені та мали визначальний вплив на те, як розподіляються кошти.
Наступні кроки
Щоб спрямувати обмежені ресурси відновлення на важливі й нагальні потреби громадян і держави, уряд повинен визначити чіткі та прозорі принципи відбору проєктів, незалежно від того, на якому рівні приймається рішення про фінансування. Оптимальний варіант — це єдина методологія.
Важливо, щоб вона була обов’язковою при відборі проєктів як на національному рівні, так і в регіонах. Прозора й ефективна методологія допоможе мінімізувати вплив людського фактора і ризик політичного впливу. Так, щоб кошти йшли справді на відбудову відповідно до найбільш нагальних потреб.
Західні країни мають багатий досвід неуспішних прикладів відбудови на Близькому Сході й Балканах. У багатьох випадках інтерес партнерів відбудови швидко згасав, стикаючись з неефективними та непрозорими механізмами всередині держави. Україна має піти іншим шляхом.
Публікацію підготовлено за підтримки USAID/UK aid проєкту «Прозорість та підзвітність у державному управлінні та послугах/TAPAS».