В июне правительство утвердило первые 159 проектов восстановления громад, которые профинансируют из Фонда ликвидации последствий вооруженной агрессии (Фонда восстановления). Всего на них выделили 6,6 млрд грн.
Но перечень утвержденных проектов вызвал определенные вопросы по поводу того, насколько они первоочередные и связанные с потребностями восстановления.
Например, 700 млн грн выделили на реконструкцию Житомирской областной клинической больницы им. А.Ф. Гербачевского и Житомирской областной детской больницы. Насколько известно, эти больницы не пострадали вследствие ракетных ударов, а проект их реконструкции утвердили еще до полномасштабного вторжения. В январе 2022 года даже успели объявить первые тендеры. Бесспорно, эти больницы выполняют важные функции, в частности и для внутренне перемещенных лиц, поэтому формально могут соответствовать потребностям восстановления. Но целесообразны ли такие проекты сейчас, когда еще не обеспечено восстановление базовых потребностей населения, пострадавшего вследствие военных действий, сказать сложно.
Еще более 400 млн грн выделят на строительство детсада и водопровода в Одессе. Эти проекты утвердили еще в 2021 году.
Приоритезация проектов
Transparency International Ukraine разработала методику приоритезации проектов в рамках коалиции Rise. При отборе первых проектов восстановления ее использовали только как рекомендательный инструмент. Финальное решение принимала Межведомственная рабочая группа. Это привело к тому, что часто проекты с более высокими показателями не были отобраны, при этом финансирование получили проекты, о которых я писал выше.
В ходе второго заседания рабочей группы отобрали 139 проектов на 5,15 млрд грн — на основе показателей методики приоритезации. Это позволило сконцентрировать внимание на более неотложных проектах — восстановлении поврежденного жилья и объектов энергетической инфраструктуры.
Разработанная ТІ Ukraine методика должна также лечь в основу национальной Методологии приоритезации проектов, которую Министерство восстановления разрабатывает совместно со Всемирным банком.
Приоритезация должна стать альтернативой ручному отбору проектов. Ведь такая процедура может содержать риск чрезмерного субъективного и политического влияния на отбор проектов восстановления и иметь негативные последствия как для эффективности расходования средств, так и для доверия со стороны международных партнеров.
Почему важно правильно распределять ресурсы восстановления
Потребностей восстановления всегда будет больше, чем финансовых ресурсов. По совместной оценке Всемирного банка, Еврокомиссии, ООН и правительства, потребности Украины на реконструкцию и восстановление составляют 411 млрд долл. В то время как объем средств в Фонде ликвидации последствий вооруженной агрессии равен всего 62 млрд грн (1,7 млрд долл.). Некоторую часть проектов также профинансируют из местных бюджетов и за счет доноров, но очевидно, что существующие ресурсы несопоставимы с общими потребностями.
Поэтому важно эти средства использовать максимально рационально. Ведь если финансировать большой амбициозный проект строительства спортивного комплекса или университета, то денег на первоочередные потребности может не хватить. Необходимо объективно взвешивать, насколько проект неотложный и какую пользу несет населению, прежде чем принимать решение о финансировании.
Что может произойти, если средства на восстановление будут тратить нерационально
В своей Концепции восстановления TI Ukraine называла неэффективное распределение ресурсов восстановления одним из его четырех основных рисков. Этот риск был присущ многим странам, прошедшим через процесс восстановления.
Например, по данным отчетов генерального инспектора США в Афганистане, большую часть из более чем 100 млрд долл., направленных на реконструкцию Афганистана, расходовали неэффективно из-за того, что власть страны не смогла справиться с этими инвестициями и эффективно распределить их между потребностями восстановления. В результате уровень жизни населения существенно не улучшился, несмотря на колоссальную помощь правительства США и десятков донорских организаций.
Следовательно, наличие финансирования и международная поддержка не гарантируют, что восстановление завершится успешно. Значительное количество политических, ненужных, а часто и коррупционных проектов съело большую часть международного финансирования в Афганистане.
Конечно, в Украине значительно более развитые государственные институты, но не следует исключать риск чрезмерного политического влияния и неэффективного выбора проектов.
Как эффективно распределять ресурсы восстановления
Чтобы использовать ресурсы восстановления максимально эффективно, необходимо определить объективные принципы оценки приоритетности проекта и очередности его финансирования.
В концепции Методологии приоритезации проектов восстановления TI Ukraine предложила пять основных категорий проектов в зависимости от того, какие потребности они удовлетворяют.
1. Проекты, обеспечивающие первичные потребности граждан, пострадавших вследствие военной агрессии:
— восстановление жилья, временное жилье для ВПЛ, восстановление электро-, газо-, водо- и теплоснабжения, сообщения, разминирование территорий, строительство и модернизация укрытий.
2. Проекты, направленные на возобновление жизнедеятельности громад:
— возобновление работы служб экстренной медицинской помощи, аварийно-спасательных служб, функционирование общественного транспорта, учреждений первичной медицины, критических объектов дорожной инфраструктуры, возобновление работы служб Нацполиции, ГСЧС, ЦПАУ, социальной защиты населения.
3. Проекты, направленные на восстановление устойчивого функционирования громад:
— восстановление школ, детсадов, услуг связи, функционирования коммунальных служб, специализированной медицины и др.
4. Проекты восстановления объектов социального и культурного благосостояния громад:
— памятники архитектуры, музеи, библиотеки, высшие учебные заведения, объекты общественного пространства, спорта и досуга.
5. Проекты восстановления развития громад:
— проекты, которые могут быть не связаны с последствиями разрушений, но важны для восстановления утраченного потенциала развития страны, содействуют преодолению последствий военной агрессии, повышению комфорта и качества жизни населения.
Но в рамках одной категории проектов могут быть тысячи разных инициатив, с разной степенью целесообразности и эффективности. Поэтому проекты также следует дополнительно приоритезировать по следующим показателям:
1. Стоимость на одного пользователя (чем выше стоимость объекта относительно количества пользователей, тем менее приоритетен такой проект).
Пример. Есть два проекта стоимостью 10 млн грн: по восстановлению поврежденного многоквартирного дома, что позволит восстановить жилье для 50 семей, и восстановление трех частных домов для трех семей. Очевидно, что восстановление многоквартирного дома является более приоритетным способом использовать эти 10 млн грн, потому что обеспечивает идентичную потребность значительно большего количества граждан.
2. Насущность потребности.
Далеко не все объекты нуждаются в восстановлении здесь и сейчас. Следовательно, важно проанализировать, действительно ли потребность в проекте неотложной или все же такой проект можно реализовать из последующих финансовых поступлений.
3. Энергоэффективность, экологичность и инклюзивность.
Важно также дать конкурентное преимущество проектам, предусматривающим улучшение и осовременивание объектов. В частности повышение энергоэффективности, уменьшение выбросов, усовершенствование обращения с отходами, улучшение доступа к услугам и т.д.
Ознакомиться с полной версией драфта нашей методологии приоритезации проектов можно здесь. Такой перечень критериев не является исчерпывающим. Но важно, чтобы объективные критерии были внедрены и оказывали определяющее влияние на то, как распределяются средства.
Следующие шаги
Чтобы направить ограниченные ресурсы восстановления на важные и неотложные потребности граждан и государства, правительство должно определить четкие и прозрачные принципы отбора проектов, независимо от того, на каком уровне принимается решение о финансировании. Оптимальный вариант — это единая методология.
Важно, чтобы она была обязательной при отборе проектов как на национальном уровне, так и в регионах. Прозрачная и эффективная методология поможет минимизировать влияние человеческого фактора и риск политического влияния. Так, чтобы средства шли действительно на восстановление согласно самым неотложным потребностям.
У западных стран богатый опыт неуспешных примеров восстановления на Ближнем Востоке и Балканах. Во многих случаях интерес партнеров восстановления быстро угасал, сталкиваясь с неэффективными и непрозрачными механизмами внутри государства. Украина должна пойти другим путем.
Публикация подготовлена при поддержке USAID/UK aid проекта «Прозрачность и подотчетность в государственном управлении и услугах/TAPAS».