Найближчим часом євроінтеграційний прогрес України офіційно оцінять. На жаль, за окремими складовими процесу ми досі не маємо визначеного результату: йдеться про незавершену багаторічну реформу Рахункової палати (РПУ) та імплементацію стандартів Міжнародної організації вищих органів аудиту (INTOSAI). З 2019 року ми реалізували затверджену стратегію змін на 15%. Стимулів, схоже, багато: Україна як ніхто зацікавлена в розвитку ефективних органів контролю, особливо зараз, коли державний бюджет критично залежить від міжнародної допомоги, і кожна копійка має витрачатися максимально раціонально. Утім, реформа наразі загальмувала. Про ці проблеми та шляхи їхнього розв’язання видання ZN.UA поспілкувалося із заступником голови Представництва ЄС в Україні Ремі Дюфло. Показово, що ми зустрілися в той день, коли парламентарії не змогли призначити трьох нових членів палати, яка з квітня цього року не має керівника.
— Ремі, ми з вами спілкуємося саме тоді, коли вирішується доля членів Рахункової палати. І мені здається, що дуже важливо говорити про реформу, яка, на жаль, провалилася. Тому наше перше запитання: наскільки важлива реформа контролюючих органів в Україні та яка суттєва частка змін у Рахунковій палаті у цьому процесі?
— Це дуже актуальне питання. Рахункова палата — це те, що ми називаємо вищою інституцією контролю, а вищі органи контролю є невід’ємною складовою ланцюжка підзвітності в будь-якій демократичній країні, у будь-якій системі, зокрема в Україні. Можливо, особливо в Україні, тому що, як ми знаємо, тут ланцюжок підзвітності ще тільки будується. Нам відомо, що в нього все ще є слабкі місця. Як наріжний камінь ланцюжка підзвітності, Рахункова палата України має відігравати вкрай важливу роль: ми сподіваємося, що в демократичному нагляді ця її роль буде в ідеалі більш важливою, ніж сьогодні.
Це можливо, якщо вона почне застосовувати найкращі міжнародні практики, тобто займатиметься не лише фінансовими аудитами чи аудитами відповідності, які вона організовує або намагається організувати сьогодні, а й також розвиватиметься в напрямі істотнішого акценту на надійність, дієвість і результативність політики, звісно, з метою відіграти певну роль у вдосконаленні політики з часом. І це саме той аспект, який сьогодні недостатньо враховується і який має бути невід’ємною частиною будь-якої реформи РПУ, що відбувається.
— Отже, коли Рахункова палата повинна запровадити міжнародні стандарти і чому, на вашу думку, цього досі не відбулося?
— Річ у тім, що закон 2015 року дозволяє використовувати міжнародні стандарти INTOSAI, EUROSAI та інші, які є відповідними стандартами для таких установ, як РПУ. Але водночас закон відкриває або навіть прокладає шлях до багатьох винятків і кроків назад, вимагаючи узгоджувати ці стандарти з Конституцією України чи іншою наявною нормативною базою. Таким чином, це ставить РПУ в неспроможне становище, коли вона повинна поважати міжнародні стандарти, але при цьому результат її роботи, якщо вона виконується відповідно до цих міжнародних стандартів, може бути оскаржено в суді, як це часто трапляється. Україна, як я розумію, — єдина країна, де висновки Рахункової палати можна оскаржити в адміністративному суді. Це дуже дивно.
Зазвичай аудит — це те, що слід сприймати як позитивне явище. Суть аудиту не в тому, щоб звинувачувати, а в тому, щоб допомагати. Ці зрушення потребують серйозного ментального зсуву від попередньої практики контролю та ревізії на державному рівні. Це, безумовно, одна з причин, чому ця реформа є важкою та тривалою.
Основний нюанс полягає в тому, що міжнародним стандартам має бути дозволено діяти без обмежень.
Та знову ж таки, щоб вони могли повноцінно функціонувати, потрібен міцніший зв’язок із тим, як впроваджують рекомендації аудиту, як їх виконують і контролюють. Цей моніторинг і подальші дії також мають залучати парламент як орган, що несе остаточну відповідальність за санкціонування та контроль над державними видатками та доходами. Це важливо.
Хочу наголосити на тому, що наш проект EU4ACU («ЄС для Рахункової палати України»), який ми запустили три роки тому, успішно працював із нинішніми членами правління, щоб започаткувати процедури, які дозволили би повністю запровадити міжнародні стандарти у фінансовій сфері, галузях перевірки відповідності та ефективності прийнятих рішень. Але знову ж таки, щоб ці підходи спрацювали, потрібно адаптувати законодавчу базу. Зараз ми перебуваємо в ситуації, коли практика могла би бути настільки кращою за наявну, що це змушує законотворця змінити нормативне регулювання, аби привести його у відповідність до міжнародних стандартів. Я вважаю, що це правильний шлях.
— Коли РПУ починала зміни, вона орієнтувалася на досвід Польщі й активно співпрацювала з польськими колегами, переймала найкращі практики, але врешті польського результату ми не отримали. Це проблема польського досвіду чи проблема нашого бачення польського досвіду?
— Я вважаю, що одним із головних питань є незалежність РПУ, і я вважаю, що це головна відмінність між прикладом, який ви наводите, і реальним станом РПУ сьогодні. РПУ не є фінансово чи навіть адміністративно незалежною, оскільки вона, наприклад, продовжує звітувати перед Міністерством фінансів.
Це не дуже добра ситуація: просто уявіть аудиторську компанію, яка приходить до банку, належить банку та звітує перед банком про свою роботу. Це ненормальна ситуація, і ми ніколи не побачили б такого в приватному секторі. Чому це має бути прийнятним у державному секторі? Це по-перше.
По-друге, повноваження РПУ занадто обмежені, тобто орган не може повноцінно перевіряти місцеві бюджети. Він не може підходити до державних підприємств і не може перевіряти позабюджетні витрати, наприклад пенсійні фонди. У цьому і є відмінність із Польщею, де державний аудитор може перевіряти всі державні кошти, включаючи консолідований фінансовий стан держави, єдиний показник, який відображає фактичний фінансовий стан держави. Звичайно, це також важливо, коли йдеться про боротьбу з корупцією.
Якщо ми говоримо про проблему корупції, візьмімо це як приклад того, чому аудит важливий і чому посилення повноважень РПУ є важливим. Раніше, а можливо, й досі у корупційних схемах часто брали участь компанії, що належать державі. Це був спосіб дозволити коштам вийти із системи прямо у приватне володіння. Такі явища були б більш помітні, якби вищий контрольний орган мав змогу розглянути ситуацію державних підприємств. Це лише приклад того, чому важливо мати повний контрольний мандат для Вищого органу фінансового аудиту. Я вважаю, що ці лише два приклади надзвичайно важливі для пояснення того, чим польська система або, якщо вже на те пішло, система аудиту будь-якої країни ЄС, включно із системою аудиту самих інституцій ЄС, відрізняється від української.
Як бачите, реформу розпочали, але не надали палаті всіх необхідних інструментів, повноважень, а іноді й засобів. Процес реформ приречений у кращому разі бути повільним, а в гіршому — невдалим.
— Ремі, торік під час спроб змінити голову РПУ ми помітили значні намагання влади контролювати наступного голову. Ми розуміємо, що така контролююча інституція має бути незалежною, але будь-яка влада намагатиметься отримати контроль над нею. Чи є якісь перешкоди, що можуть цьому завадити?
— По-перше, дякую за підтвердження політичної важливості, політичної значущості державного обліку та аудиту. Це дуже потужний засіб здорової системи стримувань і противаг у державі. Тому, знову ж таки, Рахункова палата має бути повністю незалежною.
Якби цей орган був повністю незалежним, із процесом відбору, заснованим на незалежності, професійній компетентності та чесності, того, що ви описуєте, не могло б статися. Але перший елемент відповіді полягає в тому, що незалежність Рахункової палати має бути закріплена в законі. В ідеалі в Конституції, якщо Україна змінить Конституцію, що, ймовірно, стане можливим після війни. До того часу було б гарною ідеєю забезпечити чітке визначення незалежності в законі про РПУ та інших відповідних законах.
Однак другий аспект — це сам процес відбору: як було сказано, його треба здійснити в такий спосіб, щоб лише кандидати з підтвердженою доброчесністю, політичною незалежністю та професійною відповідністю могли бути обрані до складу членів РПУ.
Одним із способів зробити це наразі є те, що Україна успішно втілила в судовій системі за аналогічних обставин. Рівень громадської довіри до системи був дуже низьким, частково через те, що процес відбору судових органів був непрозорим. Україна намагалася це виправити, створивши змішані відбіркові комісії, які не призначали, а висували адекватних кандидатів. Отже, можна припустити, що подібна система може бути запроваджена в цій ситуації. Ми стикаємося з тією ж проблемою, коли громадська довіра до інституції низька саме тому, що існують підозри, що ці інституції не є політично незалежними.
Насправді незалежній аудиторській палаті буде дозволено самостійно вибирати суб’єктів аудиту з погляду того, кого саме перевіряти, що потрібно перевіряти, використовуючи міжнародні стандарти оцінки ризиків для підтвердження цього вибору та, звичайно, здійснюючи моніторинг і відстеження втілення рекомендацій замість того, щоб витрачати час і кошти в судах на боротьбу з проблемами, створеними тими, кого перевірили, що загалом є дивовижною ситуацією.
— Ми також неодноразово спостерігали дуже дивний розподіл перевірок серед членів РПУ. Тобто одні члени РПУ хотіли робити якісь конкретні перевірки, а інші не хотіли. Це також ознака упередженості і, напевне, корупції. Можливо, в цьому разі можна застосувати якийсь автоматичний розподіл або якийсь прихований розподіл справ, щоб член Рахункової палати не міг вибирати, чим він хоче займатися. Чи кваліфікація та навички кадрів важливіші у розподілі завдань?
— Гарне запитання, трохи технічне, але спробую відповісти, наскільки мені дозволяє кваліфікація. По-перше, у будь-якій такій системі, як я розумію, діє колегіальна модель; це здорова практика, і я вважаю, що розподіляти завдання залежно від професійної кваліфікації — добра практика нинішнього правління та його голови. Отже, ця система розподілу завдань, як ви її описали, має сенс.
Далі таке: що дійсно важить після розподілу завдань, так це прозорість процедури аудиту, включаючи методологію, що лежить в основі вибору суб’єктів аудиту, яка має базуватися на міжнародних стандартах, що повинні забезпечити прозорість процедури. І, звісно, оприлюднення звітів і моніторинг застосування рекомендацій, що містяться в них. При цьому, якщо робота виконується професійно, один окремий член Палати не може змінити хід гри.
Коли у вас є прозора система, як того вимагають міжнародні стандарти, можливість однієї особи впливати на процес дуже обмежена, і тому є сенс мати розподіл завдань саме відповідно до професійної кваліфікації.
— Одна з претензій до РПУ — відсутність резонансних розслідувань. Немає історій про мільярди, мовляв, ви займаєтеся нудною справою. Чи справді ці гучні розслідування, як і журналістські, є пріоритетом такої організації?
— Знаєте, суть аудиторської роботи — бути нудною (всі сміються. — Ю.С.). Я маю на увазі, що є встановлена методологія, яка базується на надійному аналізі ризиків. Це будівельний блок підходу, якого слід дотримуватися.
Якщо ви дотримуєтеся методології аналізу ризиків, то визначаєте, де ризики більші, і відповідно визначаєте, де і що слід перевіряти. Отже, немає місця тому, про що ви сказали.
— Але є й інший бік медалі — звіти, які публікує аудиторська служба, дуже нудні й часто незрозумілі. Новини ж палати, на диво, теж бентежать читачів і взагалі нікому не зрозумілі. Чи потрібно такій організації працювати над комунікаціями та звітністю про результати своєї роботи перед суспільством?
— Це й буде частиною цієї реформи. Я вважаю, що однією з проблем РПУ і взагалі державного аудиту в цій країні є відсутність інтересу суспільства до нього, незважаючи на його важливість.
Як ви кажете, це не обов’язково за своєю суттю цікава тема для широкого загалу, але громадські організації, зокрема спеціалізовані, мають цікавитися тим, що там відбувається. Знову ж таки, це не так захоплююче, наприклад, як боротьба з корупцією. Але такі матеріали захопливі в тому сенсі, що вони можуть пояснити, куди йдуть гроші платників податків, і на основі цього можна вжити подальших заходів для виявлення потенційних проблем, як-от корупція, і запропонувати рішення щодо посилення внутрішнього контролю, вдосконалення систем, процедур і політики, аби уникнути таких речей у майбутньому.
Було б чудовим підходом, звичайно, більше та краще інформувати суспільство, хоча, можливо, не про результати самих аудитів, тому що це справді інформація для спеціалістів. Громадськість не мусить розумітися на кожному рядку цих звітів. Але суспільство дійсно має розуміти, що саме Рахункова палата робить і навіщо, а також як і чому це добре для країни. Оце і є те, що заслуговує на стратегічну комунікацію.
— Ще одна проблема РПУ — звіти про роботу. На сьогодні основним показником ефективності органу є кількість проведених аудитів. Чи потрібні такі KPI таким організаціям? Я маю на увазі, що, умовно, треба робити 60 звітів на рік, а вимагають 63 на рік.
— РПУ — це також бюрократична установа, і, як будь-яка інша свого роду, вона реагує на стимули. Якщо ви дасте неправильний стимул, цей орган відповість, що не піде в правильному напрямку.
Кількість аудитів має своє значення, тож не будемо нехтувати цим: якщо немає аудиту, немає впливу. Важливим є вплив аудиту, і тому на початку нашої дискусії я наполягав на рекомендаціях, моніторингу та подальших діях щодо їхнього впровадження, а також на важливості парламентського контролю над тим, як реалізовано рекомендації аудиту. Законодавець має бути в цьому зацікавлений, оскільки це пояснює, наскільки ефективна політика та як її можна покращити. Як правило, законодавець повинен бути зацікавлений в ефективному виробленні політики.
— Ремі, стратегія розвитку РПУ була затверджена 2019 року і зараз виконується на 15%. Чи потрібно цю стратегію реалізовувати, прискорювати, докладати зусиль до її реалізації або ж уже є сенс просто розробити нову стратегію?
— Те, що я про це знаю, досі актуальне. Йдеться про посилення ролі та впливу РПУ в політичному нагляді, у ланцюжку підзвітності; посилення організаційної та професійної спроможності РПУ; зміцнення суспільного визнання та довіри — щойно ми обговорювали комунікацію, яка має сприяти досягненню цієї мети. Також ідеться про інтеграцію в міжнародну систему аудиту, що буде дуже важко, якщо мандат органу не відповідатиме міжнародним стандартам і найкращим практикам.
Ми бачимо, що всі чотири зазначені пункти досі актуальні сьогодні, тому я не маю жодних порад щодо того, чи слід переписати стратегію, оновити або повністю переглянути. Але, звичайно, ці основи, ці чотири визначальні риси мають залишитися в будь-якій стратегії, яку буде прийнято РПУ на наступні роки.
— Враховуючи, що з 2019 року виконано лише 15% завдань, чи можемо ми рухатися швидше?
— Перш за все потрібно прийняти правильну законодавчу базу. Важливо зробити РПУ незалежною, у тому числі шляхом вилучення звітності перед Мінфіном, забезпечення бюджетної незалежності та методологічної незалежності. Робота РПУ має базуватися на міжнародних стандартах, щоб ми всі усвідомлювали, що і як робиться в РПУ.
— Але це теж тривалий процес.
— Це друга частина моєї відповіді на ваше попереднє запитання. Шляхом прискорення реформи є початок її впровадження через інструкції для рівня виконавців, а це дуже трудомісткий процес. Йдеться не лише про написання інструкцій, а й про належне їхнє виконання, і іноді це культурний розрив шаблону порівняно з попередньою практикою. Будь-які культурні зміни потребують часу. Але загалом реформування держави потребує часу, багато реформ триває; ще не пізно почати.
— РПУ — не єдиний орган, який зле справляється із завданнями і не дуже добре працює. Зараз є такі думки щодо інших органів: «Ну, якщо не спрацювало, може, просто розформуємо». Отже, чи можна прожити без РПУ?
— Звісно, ні.
Немає сенсу позбавляти державу важливих інструментів моніторингу політики. Скажемо відверто, людей чи інституцій, які займалися б моніторингом політики, не так багато. Це невід’ємна частина трикутника підзвітності між урядом, парламентом і вищим органом контролю, ми не можемо просто видалити один наріжний камінь!
Палата — це інституція з дуже сильним реформаторським потенціалом, тож нехай цей реформаторський потенціал розкриється, а потім ми повернемося до цього питання. Але спочатку дайте йому шанс. І це, я думаю, підхід, який ми маємо з боку ЄС. У нас цей проєкт працює з РПУ вже три роки. Важливу роль було відіграно в розробці внутрішніх інструкцій щодо використання та впровадження міжнародних стандартів, тож тепер використовуймо та впроваджуймо ці стандарти. Але для цього, знову ж таки, треба змінити нормативне регулювання.
— Для України характерно, впроваджуючи найкращі практики, на практиці отримувати зовсім інший результат. Якщо це раптом станеться, чи буде у нас іще шанс перезапустити реформу?
— Я думаю, що для початку потрібно вжити багато превентивних заходів, щоб цього не сталося.
Крім того, результат багато в чому залежить від людського чинника. І розумно, звичайно, вибрати правильних людей для відповідної функції. Саме так можна забезпечити якісне управління.
— Маємо певні проблеми з підбором потрібних людей, тому ми хвилюємося, об’єктивно.
— Я знаю, але приклад інших інституцій (НАБУ, САП) показує, що є робочі шляхи вирішення цього питання. Існує потреба в цій реформі, яка є важливою для вступу до ЄС, і, можливо, це також допоможе пришвидшити вступ, оскільки вона пов’язана з багатьма іншими важливими реформами.