В ближайшее время евроинтеграционный прогресс Украины официально оценят. К сожалению, по отдельным составляющим процесса у нас до сих пор нет нужного результата: речь идет о незавершенной многолетней реформе Счетной палаты (СПУ) и имплементации стандартов Международной организации высших органов аудита (INTOSAI). С 2019 года мы реализовали утвержденную стратегию изменений на 15%. Стимулов, похоже, много: Украина как никто заинтересована в развитии эффективных органов контроля, особенно сейчас, когда государственный бюджет критически зависит от международной помощи, и каждую копейку следует тратить максимально рационально. Впрочем, реформа сейчас затормозилась. Об этих проблемах и пути их решения издание ZN.UA пообщалось с заместителем главы Представительства ЕС в Украине Реми Дюфло. Показательно, что мы встретились в день, когда парламентарии не смогли назначить трех новых членов палаты, у которой с апреля этого года нет руководителя.
— Реми, мы с вами общаемся именно в тот момент, когда решается судьба членов Счетной палаты. И, по моему мнению, очень важно говорить о реформе, которая, к сожалению, провалилась. Поэтому наш первый вопрос: насколько важна реформа контролирующих органов в Украине и какова существенная доля изменений в Счетной палате в этом процессе?
— Это очень актуальный вопрос. Счетная палата — это то, что мы называем высшим институтом контроля, а вышестоящие органы контроля являются неотъемлемой составляющей цепочки подотчетности в любой демократической стране, в любой системе, в частности в Украине. Возможно, особенно в Украине, потому что, как мы знаем, здесь цепочка подотчетности еще только строится. Нам известно, что в ней все еще есть слабые места. Как краеугольный камень цепочки подотчетности, Счетная палата Украины должна играть очень важную роль: мы надеемся, что в демократическом надзоре эта ее роль будет в идеале более важной, чем сегодня.
Это возможно, если она не только начнет применять лучшие международные практики, то есть будет заниматься не только финансовыми аудитами или аудитами соответствия, которые она организует или пытается организовать сегодня, но и будет развиваться в направлении более существенного акцента на надежности, действенности и результативности политики, конечно, с целью со временем сыграть определенную роль в усовершенствовании политики. И это именно тот аспект, который сегодня недостаточно учитывается и который должен быть неотъемлемой частью любой проводимой реформы СПУ.
— Итак, когда Счетная палата должна внедрить международные стандарты и почему, по вашему мнению, это до сих пор не произошло?
— Дело в том, что закон 2015 года разрешает использовать международные стандарты INTOSAI, EUROSAI и другие, соответствующие стандартам для таких учреждений, как СПУ. Но одновременно закон открывает или даже прокладывает путь ко многим исключениям и шагам назад, требуя согласовывать эти стандарты с Конституцией Украины или другой нормативной базой. Таким образом, это приводит СПУ в состояние несостоятельности, когда она должна уважать международные стандарты, но при этом результат ее работы, если она выполнена согласно этим международным стандартам, может быть обжалован в суде, как это часто случается. Украина, как я понимаю, единственная страна, где заключения Счетной палаты можно обжаловать в административном суде. Это очень странно.
Обычно аудит — это то, что надо воспринимать как положительное явление. Суть аудита не в том, чтобы обвинять, а в том, чтобы помогать. Эти изменения требуют серьезного ментального сдвига от предыдущей практики контроля и ревизии на государственном уровне. Это, безусловно, одна из причин, почему эта реформа такая сложная и продолжительная.
Основной нюанс заключается в том, что международным стандартам должно быть разрешено действовать без ограничений.
Но опять-таки, чтобы они могли полноценно функционировать, необходима более прочная связь с тем, как внедряют рекомендации аудита, как их выполняют и контролируют. Этот мониторинг и дальнейшие действия также должны привлекать парламент как орган, несущий окончательную ответственность за санкционирование и контроль над государственными расходами и доходами. Это важно.
Хочу подчеркнуть то, что наш проект EU4ACU («ЕС для Счетной палаты Украины»), который мы запустили три года назад, успешно работал с нынешними членами правления, чтобы ввести процедуры, которые бы позволили полностью внедрить международные стандарты в финансовой сфере, областях проверки соответствия и эффективности принятых решений. Но опять же, чтобы эти подходы сработали, надо адаптировать законодательную базу. Сейчас мы находимся в ситуации, когда практика могла бы быть настолько лучше нынешней, что это заставляет законотворца изменить нормативное регулирование, чтобы привести его в соответствие с международными стандартами. Я считаю, что это правильный путь.
— Когда СПУ начинала изменения, она ориентировалась на опыт Польши и активно сотрудничала с польскими коллегами, перенимала лучшие практики, но польский результат мы не получили. Это проблема польского опыта или проблема нашего видения польского опыта?
— Я считаю, что одним из главных вопросов является независимость СПУ, и я считаю, что это главное отличие между приводимым вами примером и реальным состоянием СПУ сегодня. СПУ не является финансово или даже административно независимой, поскольку она, например, продолжает отчитываться перед Министерством финансов.
Это не очень хорошая ситуация: просто представьте аудиторскую компанию, которая приходит в банк, принадлежит банку и отчитывается перед банком о своей работе. Это ненормальная ситуация, и мы никогда не увидели бы такого в частном секторе. Почему это должно быть приемлемым в государственном секторе? Это во-первых.
Во-вторых, полномочия СПУ слишком ограничены, то есть орган не может полноценно проверять местные бюджеты. Он не может подходить к государственным предприятиям и не может проверять внебюджетные расходы, например пенсионные фонды. В этом и состоит отличие с Польшей, где государственный аудитор может проверять все государственные средства, включая консолидированное финансовое состояние государства, единственный показатель, отображающий фактическое финансовое состояние государства. Конечно, это также важно, когда речь идет о борьбе с коррупцией.
Если мы говорим о проблеме коррупции, возьмем это как пример того, почему аудит важен и почему усиление полномочий СПУ также важно. Раньше, а возможно, и до сих пор в коррупционных схемах часто принимали участие компании, принадлежащие государству. Это был способ позволить средствам выйти из системы прямо в частное владение. Такие явления были бы более заметными, если бы высший контрольный орган имел возможность рассмотреть ситуацию государственных предприятий. Это лишь пример того, почему важно иметь полный контрольный мандат для Высшего органа финансового аудита. Я считаю, что эти всего два примера чрезвычайно важны для объяснения того, чем польская система или, если уж на то пошло, система аудита любой страны ЕС, включительно с системой аудита самих институтов ЕС, отличается от украинской.
Как видите, реформу начали, но не предоставили палате все необходимые инструменты, полномочия, а иногда и средства. Процесс реформ обречен в лучшем случае быть медленным, а в худшем — неудачным.
— Реми, в прошлом году при попытках сменить главу СПУ мы заметили значительные усилия власти контролировать следующего главу. Мы понимаем, что такой контролирующий институт должен быть независимым, но любая власть будет пытаться получить контроль над ним. Есть ли какие-то препятствия, которые могут этому помешать?
— Во-первых, благодарю за подтверждение политической важности, политической значимости государственного учета и аудита. Это очень мощное средство здоровой системы сдержек и противовесов в государстве. Поэтому, опять-таки, Счетная палата должна быть полностью независимой.
Если бы этот орган был полностью независимым, с процессом отбора, основанным на независимости, профессиональной компетентности и честности, то, что вы описываете, не могло бы произойти. Но первый элемент ответа заключается в том, что независимость Счетной палаты должна быть закреплена в законе. В идеале в Конституции, если Украина изменит Конституцию, что, вероятно, станет возможным после войны. До тех пор было бы хорошей идеей обеспечить четкое определение независимости в законе о СПУ и других соответствующих законах.
Однако второй аспект — это сам процесс отбора. Как было сказано, его надо осуществить таким образом, чтобы только кандидаты с подтвержденной доброчестностью, политической независимостью и профессиональным соответствием могли быть избраны в состав членов СПУ.
Одним из способов сделать это сейчас является то, что Украина успешно воплотила в судебной системе при аналогичных обстоятельствах. Уровень общественного доверия к системе был очень низким, частично из-за того, что процесс отбора судебных органов был непрозрачным. Украина пыталась это исправить, создав смешанные отборочные комиссии, которые не назначали, а выдвигали адекватных кандидатов. А значит, можно предположить, что подобную систему можно использовать в этой ситуации. Мы сталкиваемся с той же проблемой, когда общественное доверие к институту низкое именно потому, что существуют подозрения, что эти институты не являются политически независимыми.
В действительности независимой аудиторской палате будет разрешено самостоятельно выбирать субъектов аудита с точки зрения того, кого именно проверять, что нужно проверять, используя международные стандарты оценки рисков для подтверждения этого выбора и, конечно, осуществляя мониторинг и отслеживание воплощения рекомендаций вместо того, чтобы тратить время и средства в судах на борьбу с проблемами, созданными теми, кого проверили, что вообще является странной ситуацией.
— Мы также неоднократно наблюдали довольно странное распределение проверок среди членов СПУ. То есть одни члены СПУ хотели делать какие-то конкретные проверки, а другие не хотели. Это также признак предвзятости и, наверное, коррупции. Возможно, в этом случае можно применить какое-то автоматическое распределение или какое-то скрытое распределение дел, чтобы член Счетной палаты не мог выбирать, чем он хочет заниматься. Или квалификация и навыки кадров важнее в распределении задач?
— Хороший вопрос, немного технический, но попробую ответить, насколько мне позволяет квалификация. Во-первых, в любой такой системе, как я понимаю, действует коллегиальная модель; это здоровая практика, и я считаю, что распределять задачи в зависимости от профессиональной квалификации — хорошая практика нынешнего правления и его главы. Поэтому эта система распределения задач, как вы ее описали, имеет смысл.
Далее следующее: что действительно важно после распределения задач, так это прозрачность процедуры аудита, включая методологию, лежащую в основе выбора субъектов аудита. Она должна базироваться на международных стандартах, которые должны обеспечить прозрачность процедуры. И, конечно, обнародование отчетов и мониторинг применения рекомендаций, содержащихся в них. При этом если работа выполняется профессионально, один отдельный член палаты не может изменить ход игры.
Когда у вас есть прозрачная система, как того требуют международные стандарты, возможности одного человека влиять на процесс весьма ограничены, поэтому имеет смысл распределять задачи именно согласно профессиональной квалификации.
— Одна из претензий к СПУ — отсутствие резонансных расследований. Нет историй о миллиардах, мол, вы занимаетесь скучным делом. Действительно ли эти громкие расследования, как и журналистские, являются приоритетом такой организации?
— Знаете, суть аудиторской работы — быть скучной (все смеются. — Ю.С.). Я имею в виду, что есть установленная методология, которая базируется на надежном анализе рисков. Это строительный блок подхода, которого нужно придерживаться.
Если вы соблюдаете методологию анализа рисков, то определяете, где риски больше, и соответственно определяете, где и что нужно проверять. А значит, нет места тому, о чем вы сказали.
— Но есть и другая сторона медали — отчеты, публикуемые аудиторской службой, очень скучные и часто непонятные. Новости же палаты, как ни странно, тоже смущают читателей и вообще никому не понятны. Надо ли такой организации работать над коммуникацией и отчетностью о результатах своей работы перед обществом?
— Это и будет частью этой реформы. Я считаю, что одной из проблем СПУ и в целом государственного аудита в этой стране является отсутствие интереса общества к нему, несмотря на его важность.
Как вы говорите, это необязательно интересная по своей сути тема для широких масс, но общественные организации, в частности специализированные, должны интересоваться тем, что там происходит. Опять-таки, это не так увлекательно, например, как борьба с коррупцией. Но такие материалы увлекательны в том смысле, что они могут объяснить, куда идут деньги налогоплательщиков, и на основе этого можно принять дальнейшие меры для выявления потенциальных проблем, а именно коррупции, и предложить решения по усилению внутреннего контроля, усовершенствованию систем, процедур и политики, чтобы избежать подобного в будущем.
Было бы замечательным подходом, конечно, больше и лучше информировать общество, хотя, возможно, не о результатах самих аудитов, потому что это действительно информация для специалистов. Общественность не должна понимать каждую строку этих отчетов. Но общество на самом деле должно понимать, что именно Счетная палата делает и зачем, а также как и почему это хорошо для страны. Это и есть то, что заслуживает стратегической коммуникации.
— Еще одна проблема СПУ — отчеты о работе. На сегодняшний день основным показателем эффективности органа является количество проведенных аудитов. Нужны ли такие KPI подобным организациям? Я имею в виду, что надо делать условно 60 отчетов в год, а требуют 63 в год.
— СПУ — это также бюрократическое учреждение, и, как любое другое подобное, оно реагирует на стимулы. Если вы дадите неправильный стимул, этот орган ответит, что не пойдет в правильном направлении.
Количество аудитов имеет значение, поэтому пренебрегать этим не будем — если нет аудита, нет и влияния. Влияние аудита важно, поэтому в начале нашей дискуссии я настаивал на рекомендациях, мониторинге и дальнейших действиях по их внедрению, а также на важности парламентского контроля над тем, как реализованы рекомендации аудита. Законодатель должен быть в этом заинтересован, поскольку это объясняет, насколько эффективна политика и как ее можно улучшить. Как правило, законодатель должен быть заинтересован в эффективной выработке политики.
— Реми, стратегия развития СПУ была утверждена в 2019 году и сейчас выполняется на 15%. Надо ли эту стратегию реализовывать, ускорять, прилагать усилия к ее реализации или же есть смысл просто разработать новую стратегию?
— То, что я об этом знаю, до сих пор актуально. Речь идет об усилении роли и влияния СПУ в политическом надзоре, в цепочке подотчетности; усилении организационной и профессиональной состоятельности СПУ; укреплении общественного признания и доверия — только что мы обсуждали коммуникацию, которая должна способствовать достижению этой цели. Также речь идет об интеграции в международную систему аудита, что сделать очень сложно, если мандат органа не будет отвечать международным стандартам и лучшим практикам.
Мы видим, что все четыре указанных пункта актуальны и сегодня, поэтому у меня нет никаких советов по поводу того, нужно ли переписать стратегию, обновить или полностью пересмотреть. Но, конечно, эти основы, эти четыре определяющие черты должны остаться в любой стратегии, которую примет СПУ на последующие годы.
— Учитывая, что с 2019 года выполнены всего 15% задач, можем ли мы двигаться быстрее?
— В первую очередь необходимо принять правильную законодательную базу. Важно сделать СПУ независимой, в том числе исключить отчетность перед Минфином, обеспечить бюджетную и методологическую независимость. Работа СПУ должна базироваться на международных стандартах, чтобы мы все осознавали, что и как делается в СПУ.
— Но это тоже длительный процесс.
— Это вторая часть моего ответа на ваш предыдущий вопрос. Путем ускорения реформы является начало ее внедрения через инструкции для уровня исполнителей, а это очень трудоемкий процесс. Речь идет не только о том, чтобы написать инструкции, но и о том, чтобы надлежащим образом их выполнять, и иногда это является культурным разрывом шаблона по сравнению с предыдущей практикой. Любые культурные изменения требуют времени. Но и в целом реформирование государства требует времени, многие реформы продолжаются; еще не поздно начать.
— СПУ — не единственный орган, который плохо справляется с задачами и не очень хорошо работает. Сейчас есть такое мнение в отношении других органов: «Ну, если не сработало, может, просто расформируем». Итак, можно ли прожить без СПУ?
— Конечно, нет.
Нет смысла лишать государство важных инструментов мониторинга политики. Скажем откровенно, людей или институтов, которые бы занимались мониторингом политики, не так много. Это неотъемлемая часть треугольника подотчетности между правительством, парламентом и высшим органом контроля, мы не можем просто удалить один краеугольный камень.
Палата — это институт с очень сильным реформаторским потенциалом, так что пусть этот реформаторский потенциал раскроется, а потом мы вернемся к этому вопросу. Но сначала дайте ему шанс. И это, я думаю, подход, демонстрируемый со стороны ЕС. У нас этот проект работает с СПУ уже три года. Важная роль была сыграна в разработке внутренних инструкций по использованию и внедрению международных стандартов, так что теперь мы используем и внедряем эти стандарты. Но для этого, опять-таки, надо изменить нормативное регулирование.
— Для Украины характерно, внедряя лучшие практики, на практике получать совсем другой результат. Если это вдруг произойдет, будет ли у нас еще шанс перезапустить реформу?
— Я думаю, что для начала нужно приеять много превентивных мер, чтобы этого не случилось.
Кроме того, результат во многом зависит от человеческого фактора. И разумным было бы, конечно, выбрать правильных людей для соответствующей функции. Именно так можно обеспечить качественное управление.
— У нас есть некоторые проблемы с подбором нужных людей, поэтому мы беспокоимся, объективно.
— Я знаю, но пример других институтов (НАБУ, САП) показывает, что существуют рабочие пути решения этого вопроса. Есть необходимость в этой реформе, важной для вступления в ЕС, и, возможно, это тоже поможет ускорить вступление, поскольку она связана со многими другими важными реформами.