Ека Ткешелашвілі була однією з ключових фігур реформ у Грузії після Революції троянд. Вона обіймала посади міністра юстиції, міністра закордонних справ, секретаря Ради нацбезпеки та віцепрем’єра в роки, коли Грузія здійснювала радикальну трансформацію своїх державних інституцій, правоохоронної та судової систем.
Після Революції гідності Ткешелашвілі очолила в Україні Антикорупційну ініціативу ЄС (EUACI), яка підтримувала розвиток антикорупційної інфраструктури, зокрема Вищого антикорупційного суду. Після повномасштабного вторгнення вона долучилася до міжнародних зусиль зі створення Спеціального трибуналу щодо злочину агресії РФ проти України.
Як формується політична воля? Якою є роль міжнародних експертів? Що пішло не так із реформами в Грузії? Чи можуть універсальні моделі судової реформи працювати в перехідних демократіях? Чому відповідальність за російську агресію має значення далеко за межами самої України?
На ці та інші питання Ека Ткешелашвілі відповідала в межах проєкту «Обґрунтований сумнів», створеного у співпраці з громадською організацією «Голка».
— Еко, після такої кар’єри в Грузії ви могли б займатися чим завгодно, але обрали Україну й досить невдячну роль — просування антикорупційної реформи. Чому?
— Коли в Грузії почали згортати свободи й почалося переслідування колишніх представників уряду, я зрозуміла, що можу дуже мало зробити для розвитку власної країни.
Те, що потягнуло мене до України, — це події після 2014 року. Крим, а потім усе, що було далі, відчувалось як дуже погане дежавю — але у збільшеному масштабі. Україна, яка завжди була близькою для нас, грузинів, і для мене особисто, стала новим фронтом. Збереження її незалежності та прагнення стати успішною європейською країною визначили ту боротьбу, до якої ми справді могли долучитися. І допомагаючи Україні, ми також допомагали Грузії, тому що успіх вашої країни — це те, що підтримує надію на успіх нашої.
І я ніколи не замислювалася, чому саме антикорупція, — я знала з досвіду Грузії, як багато ця трансформація означала для економічного розвитку, для стійкості перед обличчям зовнішніх загроз.
— EUACI замислювалася не як типовий донорський проєкт, а як екосистема для підтримки антикорупційної реформи. З чого ви почали і що було найважливішим на цих початкових етапах?
— Я була, мабуть, нетиповим керівником для такого проєкту — не класичним менеджером із міжнародного розвитку, який звик дивитися на реформу ззовні. Я сама занадто довго перебувала на стороні отримувача допомоги, спрямовуючи її з різних міністерських посад із одним чітким питанням: як мені використати кожен ресурс якомога ефективніше, щоб досягти швидких і стійких результатів.
Навіть в антикорупції — складній сфері для тих, хто перебуває у владних кабінетах, — ви завжди знайдете акторів, які хочуть змін і можуть бути їхніми лідерами. Ми намагалися зрозуміти, що саме було потрібно в конкретний момент, у пріоритетному порядку і що принесе результати в короткостроковій перспективі у поєднанні з довгостроковою. Якщо реформа не дає відчутного результату в короткостроковій перспективі, вона швидко втрачає підтримку та політичний імпульс.
— Як ви долали опір із боку політичних акторів, зберігаючи водночас робочі відносини з владою?
— Найважливіше розуміти, що політичний клас ніколи не є монолітним організмом. Різні міністерства мають різні порядки денні, різних особистостей, різні розрахунки. Україна після Януковича справді різноманітна в цьому плані.
Завжди були актори, які щиро хотіли змін. Інші не були ідеологічно відданими, але розуміли, що підтримка реформи прагматично вигідна для них — це підтримувало їхню зацікавленість у процесі, давало їм політичний капітал. І так, були й сили, які працювали проти реформи. Завдання полягає в тому, щоб осягнути весь спектр: визначити лідерів, зрозуміти, як вони можуть бути частиною спільних зусиль, де хороший результат є вигідним для всіх, і потім побудувати коаліцію, достатньо широку, щоб проштовхнути те, що жоден актор не зміг би зробити самотужки. Саме це сталося з Вищим антикорупційним судом — туди-сюди, туди-сюди, але врешті-решт це вдалося. В Україні завжди будуть люди, готові боротися за те, у що вони вірять.
— Тобто ви хочете сказати, що політична воля не є найважливішим чинником?
— Політична воля — це те, що формується з часом, вона майже ніколи не дається просто так. Іноді вона дуже сильна, йде зверху й одразу запускає впровадження. Але частіше вона фрагментована.
Мені не подобається, коли люди використовують політичну волю як міфічну категорію — або для виправдання всіх невдач («не було політичної волі»), або для пояснення всіх успіхів («була політична воля»). Правильне питання завжди таке: чому ця воля з’явилась або не з’явилась? Що її сформувало? Якщо ви замислитеся над цим, то краще зрозумієте, як формувати її в майбутньому.
Громадянське суспільство та медіа — важливі, але не єдині інструменти для формування політичної волі. Якщо ви тиснете лише ззовні, то можете створити оборонну позицію у політичного класу. Потрібно працювати з обох сторін одночасно — показуючи тим, хто всередині уряду, що вони отримують, а не лише те, що вони втрачають.
— Чи був міжнародний тиск найважливішим інгредієнтом успіху антикорупційної реформи та судової реформи, що послідувала за нею? Чи це був один із багатьох чинників?
— Один із чинників — і в деяких питаннях у критичні моменти, можливо, найважливіший. Але ви не можете тиснути на суверенну країну нескінченно, бо тоді країна ніколи не розвиватиметься. Потрібно розставляти пріоритети для важелів тиску, щоб не витрачати політичного капіталу даремно.
Вищий антикорупційний суд є найяскравішим прикладом. Коли процес постійно гальмувався — в питаннях, як обиратимуть суддів, чи буде суд справді незалежним, — саме мережа точок тиску в критичний момент, включно зі створенням суду як умовою отримання фінансування від Міжнародного валютного фонду, виявилася вирішальною. Без цього тиску в той конкретний момент я не вірю, що суд був би створений у такому вигляді.
Але суд був створений не лише завдяки цьому тиску. Багато чого було зроблено раніше — підвищення обізнаності, залучення громадянського суспільства, участь акторів із парламенту та різних міністерств у процесі, НАБУ та САП, які вже мали авторитет. Якби не було якісних розслідувань та обвинувачень, ніхто б так сильно за суд не боровся.
І тут є інший бік. Неправильно думати, що всього можна досягти лише через міжнародний тиск, адже тоді місцеві актори починають бачити свою роль лише в тому, щоб переконувати міжнародних партнерів тиснути на власний уряд. Громадянське суспільство має спиратися не лише на міжнародний тиск, а й на зв’язок із виборцями та суспільством усередині країни. Без цього зв’язку ви стаєте просто гучним актором, чиє існування повністю залежить від зовнішнього фінансування.
— Чи був успіх ВАКС зумовлений саме залученням міжнародних експертів, чи комбінацією чинників — інституційним дизайном, політичним таймінгом, конкретними людьми, конкретними запобіжниками, які, можливо, нелегко відтворити?
— Комбінацією чинників. Але я однаково вважаю, що для деяких ключових посад залучення міжнародних експертів — із тією ж архітектурою вирішальної ролі — залишатиметься корисним для України ще протягом певного часу. Це створює простір для вищих шансів на незалежність під час відбору. І водночас — на кращу якість і доброчесність кандидатів.
Після війни такого масштабу — особливо коли країна повертається до мирного життя, виборів і відбудови — політична боротьба неминуче стає набагато інтенсивнішою. Зберегти повну незалежність антикорупційних органів — НАБУ, САП, ВАКС, аби жоден із них не став інструментом вибіркового правосуддя чи політичних справ, буде надзвичайно важливо. Наявність міжнародних експертів у складі майбутніх відбіркових комісій зніме напругу та створить більше простору для незалежного й конструктивного процесу.
Міжнародні експерти знижують ризик звинувачень в упередженості або політичній заангажованості, оскільки перебувають поза українським політичним контекстом — і в моменти високої політичної напруги це має значення. До того ж вони часто обережніші та чітко дотримуються процедур і стандартів, здатних витримати юридичне оскарження, зокрема в ЄСПЛ. Саме завдяки такій експертизі вдалося досягти важливого прориву — зміщення стандарту оцінки доброчесності з «поза розумним сумнівом» до «обґрунтованого сумніву»: в оцінці доброчесності, на відміну від кримінальної справи, обґрунтованого сумніву може бути достатньо для дискваліфікації кандидата.
— Українські експерти поза системою з такими самими повноваженнями та запобіжниками — хіба вони не могли б досягти тих самих результатів?
— Можливо. І немає вимоги, щоб міжнародні донори номінували лише міжнародних експертів — це можуть бути й національні експерти. Ключове питання полягає в тому, як спроєктувати комісії, щоб забезпечити як реальну незалежність, так і суспільну довіру до цієї незалежності.
— Але донорам ніколи не подобалась ідея номінувати українських експертів. Чому?
— Дозвольте мені відповісти з власного прикладу. Я зараз не маю жодного політичного інтересу в грузинській політиці. Але я маю власні погляди на різних акторів — людей, за якими я спостерігала протягом років відкату грузинської демократії після 2012 року. Є люди, яким я б не довірила керівних посад — не обов’язково тому, що вони діяли незаконно, а тому, що вони або сприяли, або потурали захопленню держави Грузія режимом «Грузинської мрії» та радикальному розвороту на 180 градусів від євроатлантичної траєкторії.
Якби я сиділа у відбірковій комісії, ці упередження були б присутні. Я б намагалася бути чесною та професійною, але було б дуже важко повністю відсторонитися від власного досвіду. Жодна людина не може залишатися повністю об’єктивною в політичному контексті власної країни в час, коли ставки занадто високі. Змішана комісія — грузинські та негрузинські експерти — краще стримувала б ці упередження, водночас зберігаючи глибоке розуміння місцевого контексту.
Та, попри все, я не вважаю це постійною вимогою. У певний момент, коли українська політика нормалізується — після війни, після принаймні одного, в ідеалі двох раундів виборів, коли політичний ландшафт більше не перебуватиме в повоєнному стані, — аргументи на користь міжнародного залучення стануть набагато слабшими. Головне — не згортати міжнародного залучення передчасно з міркувань бюджетної зручності та не підтримувати це вічно як умову, нав’язану ззовні, а не як спільне розуміння з українськими акторами.
Важливо зазначити, що в Україні громадянське суспільство активно хотіло міжнародного залучення — це не було чимось нав’язаним із міжнародного боку. Якщо українські актори — громадянське суспільство, антикорупційні органи, держава — дійдуть чіткого консенсусу, що їм це більше не потрібно, міжнародна спільнота не матиме підстав наполягати.
— Чи рекомендували б ви цю модель для Грузії, якщо відчиниться вікно можливостей?
— Грузія зараз є захопленою державою, де домінує один олігарх, пов’язаний із Росією. Інституції, побудовані в роки реформ, протягом певного часу підтримували ілюзію нормальності. Але коли ви маєте таке політичне захоплення, воно з часом руйнує все. Тож зараз ми маємо судову систему, якій із поважних причин повністю не довіряють, — і не лише судову систему, а й правоохоронні органи та органи безпеки також.
Коли прийдуть зміни — через вибори чи хоч як би вони прийшли, — повне системне перезавантаження державного управління буде неминучим. Не звільнення усіх підряд, а справді системна трансформація. Виклик полягає в тому, щоби зробити це без збоїв у наданні державних послуг. Коли функціональні інституції стають інструментами захопленого режиму, їх часто складніше реформувати, ніж будувати нові з нуля.
Я уважно спостерігаю за Угорщиною. Те, як країна-член ЄС намагається реформувати політично захоплені інституції, залишаючись у рамках європейських правових обмежень, буде надзвичайно важливим для таких країн, як Грузія.
І так, міжнародне залучення в трансформацію Грузії допомогло б консолідувати підтримку, а не фрагментувати її. Без цього кожне рішення може бути представлене як помста нового уряду старому. Із міжнародним залученням цей наратив стає набагато важче підтримувати.
— Наскільки міжнародні партнери та донори насправді рефлексують над результатами процесів, які вони проєктують і підтримують? І чи несуть вони відповідальність, коли очікувані результати не вдається досягти?
— Ми серйозно розмірковуємо над цими питаннями, зазвичай разом із партнерами. У процесі створення ВАКС наприклад, ми регулярно обговорювали не лише технічну експертизу, а й те, які люди та навички насправді змушують комісії працювати ефективно.
Для персоналу, який упроваджує проєкт, підзвітність є дуже прямою: якщо щось іде серйозно не так, це може вплинути на вашу посаду чи роботу. Для донорів підзвітність працює інакше. Навіть коли реформи не приносять очікуваних результатів, донори зазвичай можуть вказати на те, що вони надали фінансування, технічну експертизу, політичну підтримку та супровід протягом усього процесу. Оскільки інституційна реформа залежить від багатьох місцевих політичних та інституційних чинників, часто важко чітко приписати невдачу якомусь одному актору. Як наслідок, донори загалом стикаються з менш прямою відповідальністю за результати, ніж місцеві інституції чи проєктні команди, що впроваджують реформи.
На практиці, однак, ключова відповідальність все ж таки залишається на місцевих акторах, оскільки від них очікують лідерства в процесі, визначення пріоритетів та забезпечення того, щоб зовнішня допомога була належно сфокусована, скоординована та ефективно використана.
Один принцип, у який я твердо вірю, полягає в тому, що процес відбору ніколи не повинен відокремлюватися від інституційної підтримки, яка слідує за ним. Якщо ви вкладаєте значні кошти у створення сильного й авторитетного процесу відбору, але потім не забезпечуєте нову інституцію належною інфраструктурою, кадрами, операційною підтримкою й тривалим супроводом, більша частина цих інвестицій витрачається марно.
— Грузія пішла шляхом досить радикальної судової реформи, звільнивши більшість суддів. Україна обрала поступовіший шлях. Якщо оцінити обидва варіанти, що, на вашу думку, працює краще — радикальне перезавантаження чи поступова еволюція?
— У судовій владі я не дуже вірю в чисту еволюцію. Ви маєте бути радикальними щодо правильних речей — центрів тяжіння. Помилка України, на мій погляд, полягала в тому, що вона почала з Верховного суду без паралельного процесу реформування принаймні окремих судів першої та апеляційної інстанцій. Доки справа дійде до нього, все відбувається в судах нижчих інстанцій. Якщо система не змінюється знизу, ви не можете розраховувати на те, що Верховний суд у дивовижний спосіб змінить систему через свої рішення. Судова реформа має бути мережею паралельних процесів. І органи судового врядування є найважливішими центрами тяжіння — вони задають тон усій системі.
У Грузії ми не просто масово звільняли суддів. Ми перепроєктували саму судову архітектуру. Ми замінили пострадянську структуру судів на більш спеціалізовану систему, погоджену з європейськими стандартами, запровадили чіткіші інституційні та процедурні рамки та реформували органи судового врядування. Судді мали подавати заявки до нових судів через процес переприйняття на роботу, в якому доброчесність була центральним критерієм разом із професійною кваліфікацією та здатністю функціонувати в реформованій системі.
На відміну від реформи поліції, судова реформа рухається з іншою швидкістю. Юридична експертиза, судова культура та професійна спроможність формуються роками, що створює природні обмеження для того, як швидко можуть відбуватися зміни. Але це робить структурне перепроєктування ще важливішим, зокрема на рівні апеляційних судів та органів судового врядування, оскільки ці інституції формують те, як функціонує вся система, і встановлюють стандарти, які впливають на судову владу загалом.
Що пішло не так у Грузії з часом — і це важливо визнати — це те, що прокуратура стала інституційно набагато сильнішою, тоді як сторона захисту відставала. Як держава, так і донори вкладали значні кошти у зміцнення прокуратури: ресурси, навчання, інституційну спроможність, інструменти розслідування та професійний розвиток. Не було порівнянних інвестицій у зміцнення асоціації адвокатів чи покращення якості та спроможності адвокатів захисту.
Якби я могла повернутися назад, то зробила б набагато більший акцент на зміцненні сторони захисту, включно з асоціацією адвокатів та загальною якістю юридичного захисту. І я б наполягала на рішучішій реформі юридичної освіти — подвоїла б увагу до етики з першого дня. У США, коли ви вивчаєте право, розуміння того, що одне порушення етики може покласти край усій вашій кар’єрі, закарбовується з першого дня. Це стає частиною вашої професійної ДНК. Юридична освіта та професійна етика мають величезне значення. Сама собою інституційна реформа не є достатньою без незалежної й етичної юридичної професії. Я твердо в це вірю.
— І Грузія, і Україна стикаються із впливовими групами всередині судової системи, що використовують суддівську незалежність як щит від підзвітності. Обидві країни також намагалися впроваджувати європейські стандарти судової реформи, але інколи це навіть зміцнювало позиції таких груп. Чи вважаєте ви, що судова реформа може ґрунтуватися на універсальних стандартах, чи вона завжди значною мірою залежить від контексту конкретної країни?
— Самі стандарти — це пункт призначення, а не дорожня карта. Судова незалежність — це стандарт; довічне призначення — це лише один із можливих механізмів для її захисту. Одна з постійних помилок, якої припускаються міжнародні актори, полягає в тому, що вони ставляться до конкретної інституційної моделі так, ніби вона сама собою є стандартом, а не одним із можливих шляхів його досягнення.
У періоди глибокої інституційної трансформації я з обережністю ставлюся до негайних довічних призначень суддів. На цьому етапі інституційна культура все ще розвивається, і неможливо повністю знати, як люди чи інституції функціонуватимуть у нових рамках. Якщо безвідкличні гарантії запровадити занадто рано, країни можуть зафіксувати структурні проблеми на десятиліття. Розсудливіший підхід полягає в тому, щоб почати з призначень на певний строк (строкових призначень) і поступово рухатися до сильніших гарантій у міру дозрівання системи.
Важливо не копіювати готової моделі, а будувати запобіжники, які справді працюють у політичній та інституційній реальності конкретної країни. Під час перехідних періодів міцний захист судової незалежності однаково залишається важливим: авторитетне судове врядування, справедливі механізми нагляду, прозорі процедури, інституційна безпека і, де це необхідно, міжнародна участь.
Немає нічого нелегітимного в тому, щоби проєктувати перехідні системи інакше, ніж у країнах зі старою демократією. Країни, що проходять через глибоку трансформацію, не мають розкоші покладатися на готові інституційні моделі. Ефективна реформа повинна відображати політичні реалії, інституційні слабкості та цілі реформи, специфічні для цього суспільства. Індивідуальний підхід (tailor-made) завжди кращий — тому що він розроблений під вашу конкретну конструкцію.
— Наскільки реалістичними вам здаються перспективи притягнення Росії до відповідальності за злочин агресії та за геноцид — як юридично, так і політично?
— Від самого початку я була залучена до зусиль із просування Спеціального трибуналу щодо злочину агресії через Міжнародний центр Нізамі Гянджеві, де я входжу до Ради піклувальників. На ранньому етапі ми об’єднали зусилля з колишнім прем’єр-міністром Великої Британії Гордоном Брауном, який став однією з ключових політичних фігур цієї ініціативи. Використовуючи наші зв’язки, ми допомогли створити початкову коаліцію прихильників — переважно зі Східної Європи, країн Північної Європи та Великої Британії.
На той час дуже мало людей вірили, що такий трибунал може стати реальністю. Але проєкти, подібні до цього, завжди починаються з невеликої групи людей, готових проштовхувати ідею, яку інші вважають неможливою. І те, де ми перебуваємо сьогодні — з інституційними структурами, механізмами збору доказів та зростанням міжнародної участі, — це вже далеко за межами того, чого більшість очікувала на початку.
Завжди існувала чітка юрисдикційна прогалина щодо злочину агресії. Без Спеціального трибуналу Росія, найімовірніше, взагалі уникла б відповідальності за цей злочин. Навіть якщо сам Путін ніколи фізично не постане перед судом, установлення юридичної відповідальності однаково має значення. Це зміцнює підґрунтя для репарацій, використання заморожених російських активів і створює історичний та юридичний запис, який не можна легко стерти.
Питання геноциду належить до компетенції МКС, і Україна разом із державами-партнерами продовжує працювати в цьому напрямі.
Я твердо вірю, що покарання Росії має значення не лише для України, а й для майбутнього самого міжнародного правопорядку. Принципи, встановлені після Нюрнберга, допомагали підтримувати певну глобальну стабільність протягом десятиліть. Сьогодні цей порядок, очевидно, переживає серйозну кризу, й підтвердження відповідальності за злочини такого масштабу має значення далеко за межами цієї війни.
І я гадаю, що важливо залишатись оптимістами, бо оптимізм — це те, що мобілізує до дій. Мало хто вірив, що Радянський Союз розпадеться. Багато хто досі сумнівається, що Росія може програти цю війну. Я вірю, що Росія програє цю війну. Реальне питання — не в тому, чи можливий такий результат, а в тому, яка робота виконується, щоб його наблизити.