Нагадаємо, що вимогу Європи щодо запровадження справедливої оплати праці чиновників (однією з умов є оклад у розмірі 70%, премія — 30%) було викреслено з ухваленого закону про держслужбу мало не десять років тому. Тоді реформа держслужби лише стартувала, але й досі вона перебуває у статусі недореформи. У часи пандемії було скасовано конкурси на державні посади, і це дало можливість «слугам народу» поставити своїх людей на важливі позиції. І з цим усім мало би боротися Національне агентство України з питань державної служби (НАДС). Але воно, м'яко кажучи, втратило роль лідера в реформі, занурившись у нескінченну підготовку законопроєкту про нову європейську систему оплати праці держслужбовців.
І тут, як зазвичай, новий бюджетний рік захопив усіх зненацька, як і система 70 на 30. І зробили її у дуже дивний спосіб — через рядок у бюджеті-2024 та урядову постанову без базового законопроєкту (ініціатива пройшла лише перше читання), який і має запровадити системну класифікацію посад і зарплат держслужбовців. І це — велике поле для можливих маніпуляцій, які можуть призвести до зростання витрат на утримання держапарату під час війни. Тому не дивно, що зараз у пожежному порядку змінюються штатні розклади у держустановах і судах, де теж є держслужбовці.
Чому ця законодавча новела виявилася не для всіх? Про що думали депутати, коли приймали бюджет і впроваджували цю норму? Яка позиція Нацагентства з питань держслужби? І до чого тут Мінфін?
Стратегія Мінфіну та привілеї Верховної Ради&Ко
Найцікавіше у бюджеті-2024 криється у прикінцевих положеннях. А саме: умови оплати праці держслужбовців, які визначено іншими положеннями, не застосовуються під час визначення оплати праці держслужбовців апарату Верховної Ради. Тобто для них нічого не зміниться.
Таким чином створили особливі умови праці в бюджетному секторі. Такі інституції, як, до прикладу, міністерства, суди, опинилися в інших умовах — за формулою 70/30. Звісно, якщо вони до кінця 2023 року перейдуть на новий класифікатор посад. Нових окладів поки не затвердили, і тому низка бюджетних установ наввипередки змінюють штатний розклад і збільшують кількість керівних посад.
Народна депутатка Альона Шкрум («Батьківщина»), яка тривалий час займалася реформою держслужби, каже: «Україна мала провести реформу ще до повномасштабної війни. SIGMA (основна мета організації — зміцнення та вдосконалення публічного управління на європейському просторі. — І.Ф.) надає звіт кожен рік у тому числі щодо виконання нами цих вимог під час євроінтеграційних процесів. Кілька років тому ми набрали 0 балів за всіма критеріями оцінювання. Одна з вимог — зміна умов оплати праці. Всі держслужбовці мають поділятися на категорії та в усіх держорганах отримувати плюс-мінус однакову оплату за однакову роботу. І це не за рахунок премії. Щоб не був оклад мінімальний, а премія — 200 тисяч гривень».
Коли є такий дисбаланс між окладом і премією, то це може спричинити корупційні ризики. Окрім того, в державі досі була відсутня класифікація посад держслужби за функціональним принципом, що не давало змоги здійснювати оплату праці з урахуванням складності та відповідальності роботи на посаді. І вирішити це питання — одне із завдань Державної антикорпрограми на 2023–2025 роки.
Альона Шкрум наголошує, що при цьому має бути нормальний рівень зарплати, але тут є певні нюанси.
«Оскільки реформи не провели, кожен орган вимагає винятків та особливих умов. Антимонопольний комітет вимагає собі окремі зарплати. Вищих зарплат хочуть митниця, податкова, Рахункова палата і ЦВК. Суди від самого початку теж були незадоволені, але там не так багато держслужбовців. І маємо те, що маємо. Як народна депутатка можу тут не бути об’єктивною, але парламентську службу треба виводити окремо, як у всьому світі. Але ми недопрацювали, бо мав би бути ухвалений закон «Про парламентську службу». Звісно, зараз усі органи з цим граються — преміями, зарплатами, посадами. Особливо коли коштів і стратегії немає», — додає вона.
Народна депутатка зазначає, що проблема ще й у тому, що міністерства фінансуються по-різному. І каже про бюджет Міністерства фінансів, яке має можливість наймати кадри і створювати відділи, на відміну від Мінкульту чи МЗС. Відкритих офіційних даних на цей делікатний рахунок, звісно, немає. Тому ZN.UA працює над запитом до уряду, аби з’ясувати, який дисбаланс між преміями та окладами в різних міністерствах. Бо може виявитися так, що дохід водія в одному відомству більший, ніж дохід керівника відділу в іншому.
У Мінфіні підтверджують, що держоргани можуть мати різний рівень фінансування, але не згодні, що їхній бюджет зависокий.
«Дисбаланс у фінансуванні може бути саме завдяки парламентаріям, які лобіюють збільшення фондів тим чи іншим міністерствам. Аби такого не було, Мінфін і ініціював в бюджеті на 2024 рік зміну підходів в умовах оплати праці. Якби нас усе влаштовувало, то навіщо Мінфіну міняти підходи? Питання риторичне. І нескладно зробити прості арифметичні розрахунки: взяти фонд оплати праці кожного органу, поділити на фактичну чисельність і зрозуміти, які з органів багаті, а які бідні. І це точно не Мінфін», — говорить заступник міністра фінансів Роман Єрмоличев.
Альона Шкрум акцентує: через те, що у МЗС немає достатньо ресурсів, велике навантаження припадає саме на апарат Верховної Ради, який повинен допомагати готуватися нардепам у тому числі і до закордонних відряджень. І тому парламент вирішив не змінювати їм умов праці.
Голова бюджетного комітету Роксолана Підласа («Слуга народу») також пояснює, чому виникли такі особливі умови для парламенту.
«Тут незрівнянно висока кількість нормопроєктувальників проти адміністративного персоналу. Фактично всі секретаріати комітетів — це нормопроєктувальники. Тому вони поки не дуже вписуються в грейдову систему. Плюс у планах закон «Про парламентську службу», де будуть зафіксовані зарплати. Ми вивели майже всі органи з фіксованою в законі зарплатою — Національне агентство з питань запобігання корупції, Національне антикорупційне бюро України, Антимонопольний комітет, Нацкомісія, що здійснює держрегулювання у сферах енергетики та комунальних послуг», — зазначає вона.
Однак не лише нардепи захищають свій апарат. Схожі процеси розпочалися і там, де мають запустити нову систему оплати 70/30. Аби гарантувати своїм кращі зарплати, деякі інституції переробляють штатні розклади. Для кращих окладів змінюють назви посад і структурних підрозділів.
Додається кількість відділів — з’являються управління. Множаться управління — виникають департаменти. Або ж створюються самостійні підрозділи апарату. Так зростає кількість керівників, а також підвищується рівень підрозділу. І це позитивно впливає на зарплату. На папері все виглядає просто — кількість працівників не збільшується. Щоправда, більш захищеними матеріально стають або ті, хто отримав керівні посади, або ті, хто змінив свій підрозділ на вищий (у результаті або переведення службовця «нагору», або банальної зміни назви підрозділу). Решта залишаються на тих самих умовах утримання.
І тут спрацьовує принцип ланцюгової реакції. Якщо один орган має кращі умови, то ті, хто не трансформувався, втрачатимуть кадри, які можуть перейти в інші органи на держслужбу.
Агентство втраченого часу
Відповідальним за впровадження класифікатора і грейдів є НАДС. І про те, що це треба було зробити, ZN/UA писало ще кілька років тому, називаючи НАДС «Агентством втраченого часу». Нічого не змінилося. У Мінфіні кажуть, що бюджет-2024 був сформований ще до 15 вересня, а тому було достатньо часу на виконання відповідної роботи, і додають, що уряд незабаром затвердить посадові оклади.
Голова Нацагентства Наталія Алюшина зі свого боку акцентує увагу на тому, що бюджет-2024 передбачив винятки, і додає, що це перший крок реформи, а не сама реформа.
«Дійсно, наступного року буде кілька різних підходів і моделей оплати праці держслужбовців залежно від органу, в якому вони працюють. Сьогодні до затвердження урядом нової схеми окладів спостерігаємо певну рефлексію, яка, правда, законодавчо не підкріплена. Зараз важливо не «штатки» робити, а докладати зусиль до ретельної та сумлінної класифікації. Не допустити формальностей чи неточностей. Завданням Нацагентства з питань держслужби тут є перевірка правильності класифікації. Для чіткого розуміння, якими ж будуть нові оклади, готуємо, у тому числі разом із Мінфіном, відповідний проєкт постанови», — пояснює Наталія Алюшина.
Вона зауважує, що у відомстві очікують, щоб парламент розглянув урядовий законопроєкт «Про держслужбу» (№8222), який має запровадити єдиний підхід в оплаті праці держслужбовців на основі нового класифікатора посад. Його лише готують до другого читання. Але відповідальність за реформу, яка по суті наразі провалена, не лише на нардепах чи уряді, а й на Нацагентстві з питань держслужби, що мало би займати проактивну позицію. А не просто спостерігати за тим, як розвалюють держслужбу, зокрема й ухвалюючи ключові для системи управління норми оплати праці за ініціативою Мінфіну, а не відповідно до закону, який мав бути пролобійований наділеним повноваженнями профільним Агентством на всіх рівнях — урядовому, парламентському, публічному.
Через те, що політична система не ухвалила відповідних рішень, терміново змінюють «штатки» і у Верховному суді. Там в апараті теж є держслужбовці. Суддя Віктор Пророк на пленумі 24 листопада зауважив, що питання збереження цінних кадрів актуальне, але Верховний суд має особливі умови і може зачекати наступного року з цим рішенням. До його позиції відкласти питання не дослухалися. Кількість посад в апараті залишилася такою ж, хоча за останній рік у відставку пішли понад 20 суддів. Мали би скоротити майже 100 посад. Але ніхто не знає, які оклади будуть у новому році, і тому перестраховуються.
Голова апарату ВС Віктор Капустинський переконує, що з чинною «штаткою» є проблеми, але каже, що «всі зміни пропонуються в межах затвердженого бюджету на 2024 рік» Але тут важливо розуміти, що зараз без остаточного рішення Мінфіну, якими будуть базові оклади, сказати точну суму бюджету інституції неможливо.
Координатор робочої групи зі стандартів судового менеджменту суддя Костянтин Пільков зауважив, що нову «штатку» отримали, по суті, перед засіданням. «Говорити, що ці зміни вкладаються у ту концепцію оптимізації, яка розроблялася попередньою робочою групою і робота з якою продовжиться цією робочою групою, навряд чи можна, як і казати про те, що цей штатний розпис відповідає всім тим засадам, ну й узагалі спрямуванню на оптимізацію роботи апарату», — пояснює він. Таку ж думку поділяє суддя Олена Кібенко.
Дійсно, торік для економії кількість посад у Верховному суді зменшили на 21%. На зарплати йшло 2 млрд грн. Заощаджене держава могла витратити на підтримку ЗСУ. Тоді під час скорочення звертали увагу на співвідношення свого апарату й апарату Верховної Ради, яке свідчило про високий рівень «забюрократизованості» суду.
Зараз важливо, щоб нові умови оплати праці в усіх інстанціях не спровокували штучного збільшення кількості керівників, а також сумнівних переведень службовців до підрозділу вищого рівня.
Як Мінфін діятиме в умовах, коли уряд, НАДС і парламент не домовилися
Заступник міністра фінансів Роман Єрмоличев зазначає, що формування структури органу — відповідальність керівника, але ці процеси контролюватимуть.
«Якщо хтось не вкладеться у фонд зарплати і прийде за додатковими коштами, Мінфін це перевірятиме. Запровадимо електронну звітність структури кожного органу, класифікації посад, складових зарплат тощо. Очікуємо на ефективний управлінський менеджмент. Від цього залежить успіх реформи. Є обмеження на кількість «дорогих» посад, щоб уникнути цього штучного збільшення. Для нас важлива не кількість держслужбовців, а якість їхньої роботи, що впливає на ефективність системи держуправління в цілому», — каже він.
Роман Єрмоличев додає, що міжнародні партнери надали свої зауваження щодо значної кількості наявних вакансій і рекомендують їх скасувати: «Це штучне збільшення фонду виплати стимулюючих надбавок. Саме тому з метою оптимізації чисельності державних органів Мінфін ініціюватиме скорочення їхньої чисельності».
Але ж Верховна Рада, Мінфін і Нацагентство з питань держслужби повинні діяти синхронізовано. Коли ключовий крок у реформі прописувати рядком у бюджеті з ініціативи Мінфіну, а потім підганяти під неї постанови уряду, це виглядає дивно. Це створює широке поле для маніпуляцій насамперед керівниками держорганів, які, попри норми закону, знайдуть можливість не лише зберегти статус-кво, а й підгодувати своїх. І це все відбувається тоді, як у парламенті вже рік лежить необхідний закон.
І мова навіть не про якість і швидкість роботи НАДС, а про узгодженість дій між урядом і парламентом. Схоже, її нема. А з цього випливає відсутність прозорої та компетентної держслужби в Україні. І цього не можуть не бачити наші міжнародні партнери.