В умовах катастрофічного руйнування промисловості Україна має право самостійно вибирати найбільш ефективні засоби економічного відновлення та зростання в національних ланцюгах вартості. За відсутності фінансового ресурсу для підтримки економіки за аналогією з ЄС і США, конституційний обов’язок влади — забезпечити гарантований доступ до ринку публічних закупівель продукції вітчизняного виробництва. При цьому жодна норма системи міжнародного права не передбачає «покарання» за індустріальний розвиток країни.
Україна потребує масштабної модернізації, — країна з року в рік втрачає відповідні виробничі компетенції та досвідчені кадри, а переробна промисловість системно скорочується й примітивізується. Ступінь зносу вітчизняних інженерних мереж, залізничних шляхів, локомотивів, вагонів, портів, доріг та інших інфраструктурних об’єктів невдовзі перетне всі критичні межі, за якими відкладати це питання буде вже неможливо.
Відтак, багатократно зростає роль держави як організатора відповідної модернізації та публічних закупівель як основного механізму задоволення потреб у продукції та послугах.
Проте українська система публічних закупівель у її нинішньому вигляді навряд чи зможе ефективно впоратися з таким амбітним завданням, оскільки вона взагалі не пристосована для використання як механізму промислового розвитку.
Для більш детального розуміння необхідності модернізувати систему публічних закупівель розглянемо ключові виклики для економіки України. Так, саме виклики, адже інакше поточного стану справ не назвеш.
Занепад промислового комплексу
Структура економіки формується у напрямі менш продуктивних і технологічно простіших виробництв у сфері сільського господарства, тоді як галузі переробної промисловості скорочують господарську діяльність.
У самій промисловості виробнича спеціалізація зазнає очевидної деградації (див. рис. 1). Так, автомобілебудівна галузь замість випуску транспортних засобів на сьогодні виробляє комплекти проводів для свічок запалювання, літакобудівні підприємства замість повітряних суден — турбодвигуни до них, вагонобудівні заводи замість рухомого складу — колісні пари, підприємства галузі сільськогосподарського машинобудування замість тракторів — навісні механізми до них і т.ін.
Примітивізація експорту
Протягом 2013–2019 років експорт продукції авіакосмічної галузі знизився у 4,8 разу (з 1,86 млрд дол. до 0,38 млрд), продукції вагонобудування — у 7,5 разу (з 4,1 млрд дол. до 0,5млрд), продукції металургійного сектору — у 1,7 разу (з 17,6 млрд дол. до 10,3 млрд), хімічної продукції — у 2,1 разу (з 4,0 млрд дол. до 1,9 млрд). Загалом експорт продукції машинобудування з України скоротився більш як удвічі (див. рис. 2).
Хронічний дефіцит платіжного балансу
Стагнація експортного потенціалу посилює проблеми з платіжним балансом, підриваючи засади для валютно-курсової та макроекономічної стабільності в країні. Темпи зростання імпорту переважають відповідні темпи зростання експорту. За даними НБУ, від’ємне сальдо в торгівлі товарами в Україні впродовж 2015–2019 років збільшилося з 2,5 млрд дол. до 12,6 млрд (див. рис. 3).
При цьому в структурі імпорту домінує готова продукція (понад 50%), що фактично знищує вітчизняного виробника. Такий показник імпорту досягається з використанням широкого арсеналу абсолютно неринкових засобів конкуренції з боку іноземних партнерів — субсидій, демпінгу, масованого імпорту тощо.
Публічні закупівлі практично не використовуються як інструмент промислового розвитку
Публічні закупівлі в Україні, на відміну від економічно успішних країн, майже не використовуються як інструмент промислового розвитку для активізації інвестиційної діяльності, системної підтримки національного виробництва, селективного імпортозаміщення, технологічної модернізації чи регіонального розвитку.
Суть цього механізму у тому, що підприємства, отримавши від держави кошти у вигляді оплати за поставлені товари або надані послуги, запускають процес мультиплікації доходу в економіці через міжгалузеві зв'язки з іншими компаніями. У такий спосіб держава надає імпульс до економічного зростання у періоди рецесії та криз, коли потрібно підтримати зайнятість та економічну активність.
Публічні закупівлі широко використовуються у світі для стимулювання виходу на ринки нової продукції та модернізації виробництва в процесі серійного випуску на замовлення держави. Так, у Південній Кореї саме з використанням інструменту публічних закупівель у поєднанні з іншими інструментами економічного розвитку фактично у рисових полях вирощувалися глобальні компанії, зокрема такі, як LG, Samsung та інші.
Критична частка проникнення імпорту в публічні закупівлі
Переважна більшість країн використовують нецінові фактори в публічних закупівлях, аби обмежити імпорт і сприяти розвитку національної промисловості. В Україні практично єдиним критерієм оцінювання тендерних пропозицій є ціна.
Це відчиняє двері для шаленого імпорту під час публічних закупівель: близько 38% товарів і послуг у рамках публічних закупівель України є імпортними або містять суттєву імпортну складову; рівень проникнення імпорту у сектор публічних закупівель продукції машинобудування дорівнює майже 47%. Для порівняння, рівень проникнення імпорту становить у США та Японії 4,6%, у ЄС — 7,9%.
У результаті країна на тлі розгортання кризових явищ і за відсутності адекватних компенсаторів з боку держави стикається з руйнівними для економіки наслідками.
Відповідь на зазначені виклики
Публічні закупівлі у разі їх цілеспрямованого використання як інструменту економічного розвитку можуть стати одним із засобів виходу економіки України з порочного кола соціально-економічної деградації та підготовки до масштабної модернізації.
Саме на це спрямований законопроєкт №3739, яким передбачено запровадження обов’язкового критерію локалізації для низки предметів публічних закупівель.
Так, законопроєктом пропонується тимчасово, з 1 січня 2021 року строком на десять років, установити особливості здійснення процедур закупівлі окремих товарів шляхом внесення змін до Закону України «Про публічні закупівлі» для удосконалення процедури оцінювання тендерних пропозицій. Зокрема, встановлюється перелік товарів, щодо яких використання вимог локалізації стає обов’язковим при проведенні публічних закупівель.
До участі в публічних закупівлях допускаються предмети закупівлі, визначені цим законом, лише у випадку, якщо ступень локалізації їх виробництва в Україні перевищує або дорівнює визначеному у проєкті закону ступеню локалізації їх виробництва в Україні на відповідну дату (див. табл.). Важливо, що законопроєктом передбачається поширення цієї норми й на фінансові позики для потреб держави.
При цьому слід зауважити, що у разі запровадження умов локалізації для задоволення потреб держави у наземному транспорті, енергетичному обладнанні, комунальній і спеціальній техніці буде залучено близько 4 тисяч вітчизняних підприємств у сфері машинобудування, а також близько 5 тисяч підприємств у суміжних галузях і видах економічної діяльності.
Екстраполяція поточної ситуації (проникнення імпорту продукції машинобудування у сектор публічних закупівель на рівні 47%) призведе до спрямування коштів платників податків України на виплати заробітних плат і податків в інших країнах. Найбільша загроза за таким сценарієм — остаточна втрата компетенцій країни у виробництві продукції машинобудування, зупинення цих підприємств і втрата висококваліфікованих кадрів.
Моделювання ефектів
Для оцінки економічного ефекту законопроєкту використовувалося таке:
— GTAP — прикладна модель загальної рівноваги та глобальні таблиці міжгалузевого балансу, що вдосконалюються в рамках постійно діючого проєкту Global Trade Analysis Project (США);
— Міжгалузевий баланс України — таблиця «витрати—випуск» за 2018 рік;
— 150 млрд грн — це прогнозні державні витрати протягом наступних п’яти років на придбання вітчизняної продукції машинобудування через публічні закупівлі для оновлення наземного транспорту, придбання комунальної та спецтехніки, продукції енергетичного машинобудування (згідно з переліком товарних груп, які охоплює законопроєкт №3739).
Оцінки підготовлено CMD-Ukraine на основі анкетування попиту з боку публічних замовників і пропозицій вітчизняних виробників.
За результатами моделювання та прогнозування встановлено, що реалізація законопроєкту №3739 у середньостроковій перспективі забезпечить:
— зростання ВВП України на додаткові 3,9%;
— збільшення випуску продукції у переробній промисловості на 10,65%;
— підвищення обсягів податкових надходжень до бюджету на 8,17%;
— скорочення імпорту товарів, робіт і послуг на 13,2% (близько 8,4 млрд дол. США).
Активізація виробництва забезпечить збереження існуючого рівня зайнятості у відповідних галузях (збереже понад 200 тисяч робочих місць, які опинилися під загрозою внаслідок кризи, пов’язаної з поширенням коронавірусної хвороби COVID-19) і сприятиме створенню близько 62,5 тисячі нових робочих місць. Нові робочі місця буде створено за рахунок масштабування діючих підприємств і створення нових підприємств для забезпечення відповідного рівня локалізації.
***
Положення законопроєкту та обставини його запровадження відповідають базовим рекомендаціям ОЕСР і вимогам міжнародних економічних організацій та угод щодо впровадження таких заходів.
По-перше, локалізація має тимчасовий характер і запроваджується строком на десять років. По-друге, на внутрішньому ринку наявна конкуренція між вітчизняними виробниками за всіма товарними позиціями, передбаченими в законопроєкті, відтак, публічні підприємства матимуть широкий вибір альтернатив при здійсненні закупівель. По-третє, є недискримінаційним: вимоги щодо локалізації висуваються однакові як для вітчизняного виробника, так і для іноземного, що зумовлює стимул інвестувати у відкриття своїх виробництв на території України або використовувати українські складові з метою виконання вимог щодо локалізації.
На таких засадах компанії, перш за все європейські, які на сьогодні вже беруть участь у галузевій чи міжгалузевій виробничій кооперації, отже, мають відповідний рівень локалізації в Україні, лише посилять свої позиції на ринку нашої країни. Адже за відсутності обов’язкової вимоги щодо локалізації в предметі закупівлі європейські компанії, що виробляють спільний продукт з українськими компаніями, програють за ціновим критерієм китайським та іншим товарам нижчої якості.
Водночас згідно з найкращими світовими практиками, законодавчу ініціативу щодо локалізації в публічних закупівлях важливо доповнити положеннями про «експортну дисципліну». Тобто передбачити, що починаючи, наприклад, з 2025 року, окрім вимог до локалізації, виробник повинен мати певний відсоток експорту у питомій вазі продукції, що підпадає під норму законопроєкту. Таким чином, це значно підвищить якість та оптимізує ціну предметів закупівель.
Разом із цим важливо зазначити, що інструмент локалізації в публічних закупівлях доцільно застосовувати разом з іншими інструментами економічного розвитку, зокрема це такі:
— податкові, митні та фінансові стимули для індустріальних парків;
— модифікації митно-тарифної політики в інтересах національної економіки;
— створення банку розвитку та активізація державних цільових програм для забезпечення сталого фінансування запуску та масштабування випуску продукції переробної промисловості;
— запровадження безоплатного приєднання до інженерних мереж;
— повноцінний запуск експортно-кредитного агентства для страхування, гарантування та кредитування експорту високотехнологічної продукції;
— створення мережі торгових представництв України за кордоном для оперативної міжурядової взаємодії в інтересах українських підприємств, зокрема просування їх інтересів на зовнішніх ринках, попередження дискримінаційних заходів тощо.
При поєднанні зазначених інструментів економічного розвитку, а також за умови ефективного державного менеджменту у середньостроковій перспективі буде можливо досягти справжньої європейської інтеграції, зокрема в термінах доходів та якості життя населення.